§ 1. Краткая характеристика современного понимания федерализма

Современная наука конституционного права рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Вместе с тем в мировой науке справедливо отмечается, что федерализм как принцип обустройства ушел далеко за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. Федерализм используется как средство совершенствования отношений между социальными негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармоничное сообщество. В современных отечественных и зарубежных работах, анализирующих тенденции развития государственности в целом и федеративной государственности в частности, выделяются динамизм и гибкость государственной власти как важные составляющие достигнутого уровня развития общественной жизни. “Можно без преувеличения сказать: "государственная общность" и "государственное многообразие" стали двумя доминантами мирового развития”'.

Суть федерализма как путь к объединению в мирное и гармоничное сообщество людей на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти выдвигается сегодня в качестве ключевой идеи при анализе перспектив

1 Тихомиров 10. Л. Государство на рубеже столетии // Государство и право. 1997. № 2. С. 29.

и тенденций развития общественных, внутригосударственных и межгосударственных отношении, поиске путей их совершенствования. Один из известных идеологов федерализма современной эпохи, Даниил Елазар, выразил мысль о том, что федеративные отношения по своей природе есть отражение характера связи между людьми, их стремления к единению, приобщенности к идеям единства мира, божественного договора и гражданского согласия'. В этом смысле федерализм "рассматривается не только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями федерации"2.

Такую оценку федерализма можно дать, исходя из его сущности как средства объединения и урегулирования противоречий. По мере развития цивилизации в противовес межгосударственным и внутригосударственным противоречиям, порождающим перманентные конфликты, войны и междоусобицы, появилось стремление к достижению согласия (договора) о разделении власти, сфер влияния и мирного сосуществования. От "foedus" (в переводе с латинского — договор (соглашение)) родилось понятие федерализма как режима, получившего развитие в реальном устройстве общества и конкретных государств, совершенствовании взаимоотношений между ними, а также непосредственно между территориальными сообществами людей внутри государств.

Федерация (от латинского — foederatio) означает "союз", "объединение". Федерации создаются как союз отдельных обществ, организаций (федерация профсоюзов, например). В унитарных государствах под влиянием федерализма возникают процессы децентрализации. Отсюда естественно появление государств, занимающих промежуточное положение между федерацией и унитарным государством. Такие государства можно назвать полуфедерациями или квазифедерациями — унитарными государствами с ярко выраженными элементами федерализма. Например, сегодня это Италия и Испания3. Элементы федерализма используются и как основа формирования и развития местного самоуправления, расширяя тем самым его потенциал, и как необходимый элемент межгосударственных отношений и формирования конфедеративных образований с ярко выраженными элементами

1 Elazar Daniel J. Federalism and the way to peace. Institute of intergovernmental Relations, Queen's University Kingston. Ontario, Canada, 1994. P. 5.

2 Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М., 1993. С. 24.

3 Elazar Daniel J. Op. cit. P. 23.

федеративного устройства (Европейский союз)'. Наконец, федерация — возможная форма объединения государств целого континента (Соединенные Штаты Европы) и даже планеты в целом (Всемирная Федерация)2.

Однако такой "универсализм" данного понятия не привел к девальвации основного смыслового значения федерализма в государствоведении. По-прежнему в науке конституционного права доминантным являются понимание федерализма как принципа, режима и формы государственного устройства конкретных стран, образование государств как федераций.

В свое время Шарль Монтескье заметил: "Если небольшие республики погибают от внешнего врага, то большие — от внутренней язвы . Против внешнего врага отдельные государства образуют союз — новое единое государство — федерацию, участники которой приобретают новый статус субъектов федерации, а для борьбы с "внутренней язвой" унитарное государство децентрализуется в федеративное, в результате чего не только центр, но и составные части государства получают право быть самостоятельным уровнем управления, в единстве обеспечивая целостность и эффективность государственной власти. Как подчеркивает Н. А. Михалева, "федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности. Таким образом, федерация — это соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом — государством, государственным или территориальным образованием — определенной самостоятельности в рамках единого целого"4.

Если как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, то как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве. Таким образом, в обеспечении единства государственной власти с учетом его одновременного распределения по двум уровням государственности проявляется организующая роль федерализма, необходимая для достижения эффективности государственной власти.

1 См. Elazar Daniel J. Op. cit. P. 7—12, 53—54.

2 Абилин О. 10. Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспективы // Политические исследования. 1994. Кч 5. С. 143—149.

3 Монтескье Ш. Избранные произведения. — М.: Госполитнздат, 1955. С. 268.

4 Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 106.

Думается, что сегодня вопрос о том, должна ли Россия быть федеративным государством, потерял былую остроту. Споры на тему, быть или не быть России 41едерацией, в основном сохраняются только в общественно-политических кругах и ведутся достаточно вяло. Осторожность и даже в некоторой степени нигилизм в отношении федерализма как средства организации Российского государства, проявляемые в дореволюционной государствоведческой школе', не были восприняты ведущими учеными советского периода2 и на современном этапе также не обнаруживают себя столь очевидно в рамках отечественных государствоведческих исследований. В настоящее время большинством государствоведов федерализм рассматривается как явление, объективно целесообразное для российской государственности. Но возникает другая проблема: можем ли мы сегодня утверждать, что современное устройство России основано именно на федерализме? Для ответа на этот вопрос важно доказать, что современная Россия — федеративное государство, а не унитарное или конфедерация.

Достаточно сложно идентифицировать государство как федеративное, так как основные критерии носят оценочный характер, до сих пор отсутствует их единая классификация. В мировой практике можно встретить унитарные государства, которые достигают такой степени децентрализации, что по определенным параметрам автономии превосходят субъектов федеративных государств (если, к примеру, сравнивать пока официально признаваемых унитарными Италию и Испанию с Индией, считающейся федерацией, то уровень децентрализации государственной власти по вертикали у первых значительно выше, нежели у второй)3. И тем не менее существуют параметры, те качества, раскрывающие природу, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, отличительные свойства системы разделения государственной власти и ответственности по вертикали, совокупность которых дает основание считать государство федеративным. Нормы основного закона государства, в совокупности регулирующие все эти вопросы, и определяют конституционные основы федерализма.

' См., в частности: Ящвнко А. С. Теория федерализма. Опыт синтетического построения теории государства и права. Юрьев, 1912. С. 789—791; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб, 1875. Т. 1. С. 2—6; Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 190'!. Т. 1. 190'1. С. 143—150.

2 См., в частности: Златопольский Д. Л. СССР — федеративное государство. М., 1969; Лепешк.ин А. И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977;

Фарберов Н. П. Некоторые вопросы советского федерализма. М., 1963 и др.

3 Elazar Daniel J. Op cit. P. 23—24; Басу Д. Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 101—117.

Каким же требованиям должен отвечать современный федерализм как принцип, режим и форма государственного устройства? Речь идет об определении, образно говоря, того новейшего образца федерализма, который смогла выработать к данному этапу мировая практика развития цивилизации в качестве идеального стандарта обустройства государства, позволяющего обеспечить сочетание демократии и эффективности государственной власти.

Анализ современного состояния федерализации государств позволяет выявить основные тенденции, формирующие наиболее совершенные черты федерализма на данном этапе развития государственности. Это демократизация федеративных отношений и возрастание ответственности государственной власти пропорционально увеличению объема ее функций и полномочий.

Развитие данных тенденций смещает акценты в механизмах обеспечения единства и разделения государственной власти в федеративных отношениях. При сохранении обеспечиваемых принципами государственного суверенитета, субординации системы общенационального права и государственной власти необходимых элементов централизации в федеративном государстве, а также разделения государственной власти по вертикали, основанного на определенной независимости сторон федеративных отношений, в современной модификации федерализма система государственной власти все более интенсивно подкрепляется развитием отношений самоуправления и кооперации, формирующихся через разнообразные механизмы нецентрализации и партнерства.

Самоуправление выражается в расширении начал нецентрализации при осуществлении государственной власти на различных ее уровнях. Кооперация проявляется в развитии партнерских отношений сотрудничества и взаимной ответственности сторон, возрастании значения договорных форм регулирования. Таким образом, наиболее совершенные модели современного федерализма характеризует такая система отношений, при которой государственная власть, сохраняя ее единство и субординационный характер построения, делится между центром и составными частями и функционирует внутри государства на основе сочетания самоуправления и кооперации.

Общие показатели, отражающие современные тенденции совершенствования федерализма и формирующие представления об идеальной модели, имеют свои потенциальные возможности и пределы воплощения в каждом государстве с учетом степени развитости политических, экономических, социальных и правовых отношений. Поэтому при наличии общих признаков каждое государство-федерация обладает специфическими чертами, позволяющими судить о принадлежности к определенной модели федерализма. Характеристика моделей федерализма проводится на основе таких важнейших параметров, как природа федерации, способ образования, вид учредительного правового акта (форма образования), степень централизации государственных функций и, наконец, характер разделения и реализации государственной власти и ответственности за ее осуществление. Все эти качества в единстве и позволяют обнаружить особенности модели федерализма применительно к условиям конкретного государства, определить степень ее демократичности и эффективности, уровень развития самоуправления и кооперации в системе государственной власти