§ 6. Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами

 Регулирование последствий причинения вреда государственными органами и их должностными лицами в истории своего развития прошло ряд этапов, каждый из которых отличался созданием более широких гарантий охраны прав граждан и юридических лиц. В ГК 1922 г. было установлено, что вред, причиненный должностными лицами учреждений при исполнении ими служебных обязанностей, возмещается лишь в случаях, если это специально предусмотрено законодательством. Поскольку специальное законодательство было представлено одним союзным законом (Кодекс торгового мореплавания установил ответственность морского порта за аварии, возникшие по вине государственных морских лоцманов) и двумя российскими нормативными актами в весьма узкой сфере отношений, причиненный должностными лицами учреждений вред практически не возмещался.

 Основы 1961 г. и ГК 1964 г. изменили существующее положение и установили различный правовой режим ответственности за вред, причиненный должностными лицами государственных учреждений, в зависимости от того, в какой сфере их деятельности был причинен вред: в сфере административного управления или судебно-прокурорской деятельности.

 Применительно к причинению вреда действиями должностных лиц в сфере административного управления был установлен совершенно иной по сравнению с ГК 1922 г. принцип: вред, причиненный гражданину неправильными служебными действиями должностных лиц в сфере административного управления, подлежал возмещению соответствующим учреждением на общих основаниях, если иное не было установлено законом. Для ответственности за вред, причиненный юридическим лицам, сохранялся прежний порядок: такая ответственность могла наступить лишь в порядке, установленном законом. Сам ГК такой ответственности не предусматривал.

 За вред, причиненный должностными лицами органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, ответственность могла наступить лишь в случаях и пределах, специально предусмотренных законом. На протяжении двадцати лет такого закона не было, и возмещение вреда в рамках гражданского законодательства не осуществлялось. И лишь 18 мая 1981 г. Президиумом Верховного Совета СССР был принят Указ "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей" *(589). Этим же Указом было утверждено Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Указом в общем виде было определено, кто, в каких случаях и при каких условиях возмещает вред. В этом Указе содержалась принципиально новая норма, согласно которой за вред, причиненный гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, ответственность возлагалась на государство. В Положении устанавливался объем подлежащего возмещению ущерба, источники и порядок возмещения и т.п. Нормы Указа и Положения были детализированы в Инструкции по применению Положения от 2 марта 1982 г. *(590)

 В соответствии с Указом были внесены изменения в Основы 1961 г. и ГК 1964 г.

 Особенностью этого этапа развития законодательства можно считать то, что в сферу субъектов ответственности было включено государство, на которое возлагалась обязанность по возмещению вреда вне зависимости от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, незаконными действиями которых такой вред был причинен. К тому же не допускалась и регрессная ответственность непосредственных причинителей.

 Действующий ГК применительно к ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, также сохранил два режима в зависимости от того, в какой сфере деятельности причиняется вред: в сфере административного управления или в сфере судебно-прокурорской деятельности. Вместе с тем режим ответственности за вред, причиненный в сфере административного управления, существенно изменился -это касается, во-первых, субъекта ответственности (государство и муниципальные образования принимают на себя ответственность за вред, причиненный их органами и должностными лицами в сфере административного управления) и, во-вторых, круга лиц, имеющих право на возмещение вреда (в их число помимо граждан включены юридические лица).

 В соответствии со ст. 1069 ГК вред, причиненный не только гражданину, но также и юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования. При этом речь идет как о незаконных действиях (бездействии), так и об издании актов, не соответствующих закону или иному правовому акту.

 Поскольку нормы, регулирующие ответственность за вред, причиненный незаконными действиями государственных и муниципальных органов и их должностных лиц, устанавливают иной состав ответственных лиц и источник, за счет которого осуществляется возмещение вреда, важно определить границы применения такого специального режима.

 Если по ГК 1964 г. основополагающим условием для применения норм об ответственности за вред, причиненный государственными и общественными организациями и их должностными лицами, достаточным было совершение действий в области административного управления, то новый ГК выдвинул еще одно условие, касающееся субъектного состава обязательства. Причинителем в таких обязательствах могут являться только государственные органы и их должностные лица. Под государственными органами в данном случае следует понимать органы государственной власти, названные в ст. 10 Конституции РФ (имеются в виду органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации и субъектов Федерации), а также представительные и исполнительные органы местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ).

 Легальное понятие должностного лица, которое может быть использовано применительно к гражданско-правовой ответственности, содержится в уголовном законодательстве. В УК оно дано в примечании 1 к ст. 285: "Должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации".

 Поскольку во многих действующих законах *(591) в качестве ответчиков за вред, причиненный государственными органами и органами местного самоуправления, назван сам орган, в постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 даны по этому вопросу соответствующие разъяснения.

 В п. 12 постановления предусмотрено: "...Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган. При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну".

 Норма, содержащаяся в ст. 1069, изменив субъектный состав в обязательстве, возникающем вследствие причинения вреда действиями в сфере административного управления, не затронула оснований ответственности: она наступает при незаконности действий и вине причинителя.

 Такой вывод основывается на двух обстоятельствах: во-первых, сама ст. 1069 не содержит отсылки к специальным основаниям ответственности и, во-вторых, п. 2 ст. 1070, отсылая к ст. 1069, упоминает о вине должностных лиц, причинивших вред.

 Ответственность за вред, причиненный государственными органами и органами местного самоуправления вне сферы административного управления, наступает по общим правилам. Например, если автомобилем, находящимся на балансе органа милиции, совершен наезд на пешехода, который в результате этого погиб, ответственность за вред перед иждивенцами такого потерпевшего будет возложена на сам орган милиции. Вместе с тем в соответствии с общими правилами (ст. 120 ГК), если принадлежащих органу милиции собственных средств окажется недостаточно для возмещения причиненного вреда, к субсидиарной (дополнительной) ответственности будет привлечена Российская Федерация (субъект Федерации или муниципальное образование), на бюджете которой находится соответствующий государственный орган.

 В случаях причинения вреда действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, выразившимися в незаконном осуждении или незаконном привлечении к уголовной ответственности, незаконном применении в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконном наложении административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, специальный режим отличается не только субъектом, но и основаниями ответственности: вред возмещается в полном объеме за счет казны Российской Федерации (в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта РФ или муниципального образования) вне зависимости от вины должностных лиц правоохранительных органов.

 В ГК определено, что вред возмещается в установленном законом порядке.

 Такой порядок в отношении лиц, вред которым причинен в результате уголовного преследования, установлен Уголовно-процессуальным кодексом РФ (гл. 18 "Реабилитация"). В ст. 133 УПК предусмотрены условия, при наличии которых возникает право на возмещение вреда, причем перечень таких условий значительно расширен по сравнению с предусмотренным УПК РСФСР 1960 г. Если ранее вред возмещался при условии постановления оправдательного приговора, прекращения уголовного дела за отсутствием события преступления, за отсутствием в деянии состава преступления или недоказанности участия гражданина в совершении преступления, то в новом УПК к этому перечню добавлены и такие условия, как прекращение уголовного преследования в связи с отказом обвинителя от обвинения, отсутствие заявления потерпевшего в случаях, когда дело может быть возбуждено только по его заявлению, отсутствие согласия соответствующих органов на привлечение к уголовной ответственности или на лишение неприкосновенности лиц, в отношении которых такое согласие необходимо.

 Кроме того, право на возмещение вреда имеют лица, подвергнутые принудительным мерам медицинского характера в случаях отмены постановления суда о применении такой меры, а также лица, незаконно подвергнутые мерам процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу (задержание подозреваемого, применение к нему мер пресечения, отстранение от должности, наложение ареста на имущество и др.).

 Специально подчеркнуто, что право на возмещение не возникает, если основанием к прекращению уголовного преследования послужили акт об амнистии, истечение сроков давности, недостижение возраста, с которого начинается уголовная ответственность, или принятие закона, устраняющего наказуемость деяния.

 Реабилитированный имеет право на возмещение имущественного вреда (неполученного заработка, пенсии, пособий, возвращение стоимости конфискованного или обращенного в доход государства имущества, штрафов и процессуальных издержек, сумм, выплаченных за оказание юридической помощи и всех иных расходов), компенсацию морального вреда, восстановление в трудовых, пенсионных, жилищных и иных правах, восстановление чести, достоинства и деловой репутации.

 Требование о возмещении имущественного вреда потерпевший вправе заявить в пределах срока исковой давности, течение которого начинается со дня получения документа о реабилитации, в орган, постановивший приговор или вынесший определение, постановление о прекращении уголовного дела, об отмене или изменении незаконных или необоснованных решений. Если уголовное дело прекращено или приговор изменен вышестоящим судом, то требование направляется в суд, постановивший приговор (ст. 135 УПК).

 Соответствующий орган обязан в течение одного месяца определить размер подлежащего возмещению вреда и вынести постановление о производстве соответствующих выплат; это постановление по требованию потерпевшего исполняется в порядке, установленном для исполнения приговоров (ст. 399 УПК). В таком же порядке исполняются требования о восстановлении в правах (жилищных, трудовых и др.). Требования о компенсации морального вреда рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства.

 Следует отметить, что порядок возмещения вреда в случае прекращения дела об административном правонарушении специальным законом не установлен. Очевидно, в таких случаях соответствующие требования должны рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства.

 В соответствии с п. 2 ст. 1070 ГК во всех остальных случаях причинения вреда органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (т.е. в случаях, не связанных с неосновательным осуждением или привлечением к ответственности граждан) вред также возмещается за счет соответствующей казны, но в общем порядке и на общих основаниях, т.е. при наличии вины и противоправности в действиях причинителя. При этом специально установлено, что в случаях причинения вреда при осуществлении правосудия вина судьи должна быть подтверждена вступившим в силу приговором суда.

 Поскольку такое специальное требование о порядке установления вины судьи на практике применялось слишком широко и это фактически приводило к полному освобождению от возмещения вреда, причиненного деятельностью судов, 25 января 2001 г. было принято постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1070 ГК *(592).

 В этом постановлении Конституционный Суд определил пределы толкования понятия "причинение вреда при осуществлении правосудия", ограничив их вынесением судом актов, разрешающих дело по существу. Во всех остальных случаях причинения вреда деятельностью суда (незаконное наложение ареста на имущество, нарушение разумных сроков судебного разбирательства, несвоевременное вручение лицу процессуальных документов, приведшего к пропуску сроков обжалования, неправомерная задержка исполнения решения и т.п.) действует общий порядок установления вины судьи: соответствующим судебным решением при рассмотрении конкретного требования.