Глава 5. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством

 Статья 124. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - субъекты гражданского права

 1. В комментируемой статье развиваются положения, содержащиеся в абз. 2 ст. 2 ГК, относительно участия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. Экономической основой такого участия является деятельность государства, государственных и муниципальных образований, их органов в сфере развития производственного потенциала страны, обеспечения государственной и национальной безопасности, поддержания и повышения благосостояния российского народа.

 2. В п. 1 комментируемой статьи включена генеральная норма об отказе федерального государства, государственных и муниципальных образований, наделенных Конституцией функциями публичной власти, от иммунитета в сфере гражданских правоотношений. Государство, субъекты РФ - государственные (республики, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область и автономные округа) и муниципальные (городские, сельские поселения и другие муниципальные образования) образования ставятся в равное положение с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

 3. Согласно положениям п. 2 комментируемой статьи Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако, участвуя в гражданских правоотношениях в качестве субъектов гражданского права, они применяют нормы, предназначенные для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Приведенная оговорка прежде всего означает, что в гражданском законодательстве, в том числе в ГК, а также в иных нормативных актах имеются правовые нормы, посвященные исключительно государству, государственным и муниципальным образованиям. В ГК это нормы о праве государственной и муниципальной собственности (ст. 214 и 215), о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217), об основаниях прекращения права собственности (ст. 235 и др.), отдельные нормы о дополнительной ответственности государства по обязательствам и т.д.

 С другой стороны, в гражданском законодательстве и иных нормативных актах существуют нормы о юридических лицах, которые неприменимы к государству, государственным и муниципальным образованиям. Так, нормы ГК, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица, никакого отношения к указанным субъектам гражданского права не имеют. Равным образом к ним неприменимо и положение ст. 49 ГК об общей правоспособности юридического лица. Для государства, государственных и муниципальных образований более подходит понятие специальной правоспособности, определяемой полномочиями и функциями, закрепленными в Конституции, конституциях республик, входящих в Российскую Федерацию, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, законах о местном самоуправлении. Основное назначение государства, государственных и муниципальных образований состоит в осуществлении ими функций публичной власти. Занятие хозяйственной (предпринимательской) деятельностью непосредственно государством, государственными и муниципальными образованиями, как правило, должно быть исключено. В случаях, указанных в законе, такая деятельность должна осуществляться государственными и муниципальными органами и организациями, специально создаваемыми для этой цели с предоставлением им статуса юридического лица.

 Особые правила установлены в законодательстве в части ответственности государства, государственных и муниципальных образований за нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в связи с осуществлением властных полномочий (ст. 13, 16, п. 5 ст. 115, ст. 306 ГК).

 Статья 125. Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством

 1. Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования выступают в гражданских правоотношениях через посредство своих органов или специально назначаемых представителей. При этом органы государственной власти и органы местного самоуправления представляют интересы собственно Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований.

 Помимо этого, органы государственной власти и органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами (например, федеральные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления), вправе выступать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своем интересе, преследуя узкие цели хозяйственного обеспечения своей основной деятельности. При этом закон исходит из того, что их основная деятельность состоит в осуществлении властных полномочий в сфере, определяемой законом, на основе бюджетного финансирования. Поэтому коммерциализация органов государственной власти и органов местного самоуправления в принципе недопустима. Она недопустима еще и потому, что может вести к дискредитации указанных органов публичной власти в государстве и ущемлению интересов граждан и частных юридических лиц в сфере гражданских правоотношений.

 В комментируемой статье рассматриваются лишь случаи участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в первом вышеизложенном варианте.

 2. Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 23.12.2005) *(96) в систему исполнительных органов власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

 На уровне субъектов РФ органами государственной власти, правомочными своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде, являются органы законодательной (законодательные собрания, верховные советы, парламенты, думы и др.) и исполнительной (правительства, администрации, мэрии, департаменты и др.) власти, а в ряде республик, входящих в Российскую Федерацию, также и президенты.

 Указанные в п. 2 комментируемой статьи органы государственной власти и органы местного самоуправления выступают в гражданских правоотношениях от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в рамках установленной для них компетенции без специальных поручений.

 3. Согласно ст. 131 Конституции и Закону о принципах организации местного самоуправления органы местного самоуправления, которые от имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в п. 1 комментируемой статьи, определяются населением, проживающим на их территории, самостоятельно. Единой системы органов самоуправления в стране не существует. В качестве таких органов в настоящее время выступают и местные советы, и собрания народных представителей, и думы, и администрации, и префектуры, и другие органы.

 4. В п. 3 комментируемой статьи речь идет о государственных органах, органах местного самоуправления, а также юридических лицах и гражданах, которые могут от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и по специальному поручению органов государственной власти, органов местного самоуправления выступать в гражданских правоотношениях на основе делегированных им полномочий. Правовым основанием этому служат нормативные акты Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и принимаемые во исполнение их уполномоченными на то органами государства и органами местного самоуправления решения по осуществлению представительских функций. Так, учредителями от имени государства в предприятиях, создаваемых с участием иных лиц, выступают органы Минимущества России. Согласно п. 4 Указа Президента РФ от 10.06.1994 N 1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" (в ред. от 05.10.2002) *(97) представителем государства в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности, могут быть как государственные служащие, так и иные граждане Российской Федерации.

 Статья 126. Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования

 1. Согласно положениям, содержащимся в п. 1 комментируемой статьи, Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование отвечают по своим гражданско-правовым обязательствам на общих основаниях с гражданами и юридическими лицами принадлежащим им имуществом (ст. 393, 401 ГК и др.). В отношении имущества, на которое может быть обращено взыскание по долгам кредиторов, делается два исключения. Во-первых, в состав данного имущества не входит имущество, которое закреплено за созданными Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием юридическими лицами на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК) или оперативного управления (ст. 296 ГК), а также имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (абз. 2 п. 3 ст. 212 ГК). Во-вторых, обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, возможно лишь в случаях, предусмотренных законом. Указанное ограничение не должно в принципе распространяться на земли и другие природные ресурсы, которые в соответствии с законом могут находиться в собственности граждан и юридических лиц с режимом их полной оборотоспособности. Под законом в данном случае понимается не только ГК и иное гражданское законодательство, но также законодательство о земле и других природных ресурсах.

 2. В п. 2 и 3 комментируемой статьи закрепляется правило о самостоятельной, независимой друг от друга ответственности по обязательствам юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, с одной стороны, и обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, создавших данные юридические лица - с другой. Единственное исключение из данного правила сделано в отношении Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, несущих субсидиарную (дополнительную) ответственность по обязательствам казенных предприятий и учреждений (п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 и ст. 399 ГК).

 3. В п. 4 и 5 комментируемой статьи говорится о самостоятельной, независимой друг от друга ответственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по своим обязательствам.

 4. В п. 6 комментируемой статьи закреплена важная норма о возможности принятия на себя Российской Федерацией гарантии (поручительства) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица и, наоборот, возможности принятия на себя гарантии (поручительства) указанными субъектами по обязательствам Российской Федерации. В этом случае правила п. 2-5 комментируемой статьи не применяются.

 Статья 127. Особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств

 Норма комментируемой статьи имеет отсылочный характер. Закон об иммунитете государства и его собственности, к которому отсылает комментируемая статья, пока не принят. До принятия данного закона по вопросам ответственности Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях с участием иностранных граждан, юридических лиц и государств следует руководствоваться абз. 4 п. 1 ст. 2 ГК.