В.Ф. Евсеева. К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ст. 49 ЗАКОНА РФ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ»

Статья посвящена взаимоотношениям госу­дарственной власти и органов местного само­управления в вопросе привлечения представитель­ного органа либо главы муниципального образова­ния к ответственности, а также определению предметов ведения местных властей.

Прошло два года с момента внесения существенных изменений в Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее – Закон «Об общих принципах»), призванных укрепить вертикаль власти. В основном подверглась переработке ст. 49 указанного Закона, определяющая ответственность органов местного самоуправления перед государством. Новая редакция ст. 49 предусматривает упрощенный порядок применения санкции в виде роспуска представительного органа местного самоуправления либо отрешения от должности главы муниципального образования в случае издания нормативного акта, противоречащего федеральному либо местному законодательству. С одной стороны, как считают отдельные авторы, достигнуто обеспечение соблюдения законности и правопорядка в деятельности местной власти, выстроена модель «государственного влияния» на органы местного самоуправления, препятствующая бесконтрольной деятельности местных руководителей [5, с. 26]. С другой стороны, ряд исследователей местного самоуправления в России, а также практики выступили с резкой критикой нововведений ст. 49 Закона. Было высказано мнение, что п. 7 ст. 49 указанного Закона, устанавливающий возможность назначения временно исполняющего обязанности главы муниципального образования указом Президента РФ или постановлением главы субъекта Российской Федерации (в случаях, когда прежний глава был отстранен от должности за издание правового акта, противоречащего законодательству), противоречит и ст. 12 Конституции РФ, и п. 3 ст. 17 Закона «Об общих принципах» [6, с. 42]. Действительно, в Законе «Об общих принципах» содержится прямой запрет на назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, которыми, собственно, являются и Президент РФ, и глава субъекта федерации. Указанный запрет выступает гарантией содержащегося в Конституции основного положения о невключении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Налицо явная коллизия норм Закона «Об общих принципах» и Конституции РФ. Таким образом, внесенные в ст. 49 Закона изменения противоречат Конституции.

Высказывалось также мнение об однобоком определении основания привлечения местных властей к ответственности: согласно ст. 49 Закона «Об общих принципах» органы местного самоуправления несут ответственность перед государством за издание нормативного акта, противоречащего законодательству, то есть за виновные действия, хотя местные власти могут нарушать права жителей муниципального образования и бездействием. Например, непринятием необходимого решения (или принятием решения несвоевременно), необеспечением жизнедеятельности города или района (например, срыв закупки топлива, запущенность городской инфраструктуры) и т.д. [6, с. 46]. Очевидно, что подобным бездействием права населения на получение необходимого минимума коммунальных услуг могут быть нарушены куда более серьезно, чем, например, изданием местной властью безобидного нормативного акта, выходящего за рамки собственной компетенции, что может повлечь санкции в виде роспуска либо отрешения от должности.

Было отмечено, что внесенные в ст. 49 Закона «Об общих принципах» изменения в некоторой степени ограничили права граждан, которые, собственно, и являются непосредственными участниками местного самоуправления. Так, граждане, чьи права и интересы были нарушены роспуском органов местного самоуправления, могут обжаловать подобный роспуск в течение 10 дней с момента официального опубликования соответствующего закона либо постановления (ранее согласно Закону РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» этот срок составлял три месяца) [3, ст. 5]. Тем самым существенно сократился срок, в течение которого граждане могут воспрепятствовать неправомерному, по их мнению, роспуску выборного органа местного самоуправления. В итоге новая редакция закона ограничила право граждан в области местного самоуправления [6, с. 46]. С другой стороны, думается, что десятидневный срок обжалования роспуска местного парламента был установлен не случайно. В период рассмотрения дела о правомерности роспуска представительного органа местного самоуправления либо отрешения главы от должности судом новые органы местного самоуправления не могут приступить к управлению делами муниципального образования. Таким образом, более трех месяцев может продолжаться безвластие на местном уровне. Для того чтобы максимально сократить период такого безвластия, и был установлен десятидневный срок обжалования. Более того, суд, рассматривающий жалобу, должен принять решение по ней не позднее чем через десять дней с момента ее поступления. Ускоренное судопроизводство в данном случае более предпочтительно для обеспечения прав местного населения, чем затягивание процесса новых выборов в интересах граждан, которые считают, что их права нарушены роспуском местных властей.

Большая часть исследователей проблем местного само­управления высказывается за дальнейшую корректировку ст. 49 Закона «Об общих принципах». Существенным аргу­ментом выступает положение ст. 12 Конституции Российской Федерации, которое исключает органы местного самоуправ­ления из вертикали государственной власти. Исходя из смысла данной статьи Конституции, а также положений Закона «Об общих принципах», государство не может влиять на деятель­ность местных властей, поскольку тем самым нарушается ос­новное право граждан на самоуправление. Коллизия норм, о которой упоминалось выше, должна быть устранена либо пу­тем внесения поправок в Закон «Об общих принципах», либо отменой ст. 12 Конституции РФ. Судя по последним измене­ниям законодательства недавних лет в области регулирования местного самоуправления, государство ориентировано на пре­сечение бесконтрольной деятельности местной власти. При­нимается доктрина, признанная большинством государств, подписавших Европейскую хартию о местном самоуправле­нии, о производности местного управления от государствен­ной власти. Думается, что на сегодняшний день ст. 12 Консти­туции, пребывающая без изменений с 1993 г., устарела. Мест­ное самоуправление не может существовать отдельно от госу­дарственной власти, вопрос заключается в том, что на местном уровне управление должно быть максимально децентрализовано. Полностью исключать деятельность органов местного самоуправления из-под государственного надзора нельзя, это очевидно и законодателю, и исследователям проблем местного самоуправления, однако до тех пор, пока действует ст. 12 Конституции РФ, механизм осуществления государственного контроля всегда будет противоречить основному закону.

Нельзя не отметить, что ст. 49 Закона «Об общих принципах» действительно могла бы быть дополнена ответственностью недееспособных органов местной власти, которые своим бездействием допускают нарушение прав граждан муниципального образования.

С вопросом ответственности органов местного самоуправления тесно связана проблема определения полномочий местных властей. Споры о точном определении предметов ведения органов местного самоуправления ведутся с самого момента принятия Закона «Об общих принципах». Конечно, закон не может содержать исчерпывающий перечень полномочий органов местной власти. Это связано и с территориальными особенностями отдельных муниципальных образований (полномочия властей города в любом случае будут обширнее полномочий властей поселка), и с постоянной корректировкой определения предметов ведения местных органов, и с тем, что на федеральном уровне технически сложно охватить все вопросы местного значения. Однако если обратиться к методам разрешения данной проблемы в западных странах, то можно отметить, что, например, в государствах с англосаксонской моделью организации местного самоуправления конкретный и исчерпывающий перечень дел местных властей содержится уже в нормативных актах. Местные органы не вправе выходить за рамки определенных полномочий, но если нормативный акт, устанавливающий компетенцию местных властей, нуждается в дополнении, местные власти могут ходатайствовать об этом. Учитывая специфику российского местного самоуправления, а также чрезмерную продолжительность правотворческого процесса, нельзя не признать, что подробное перечисление конкретных полномочий местных властей в федеральном законе все же неприемлемо для России.

Предлагалось внести изменения в ст. 6 Закона «Об общих принципах», регулирующую предметы ведения, чтобы в сжатой форме изложить основные полномочия местного самоуправления, относящиеся к планированию, финансированию, и т.д., а более расширенно такие полномочия будут содержаться в иных законодательных актах [7, с. 58]. При этом предполагается регулировать компетенцию органов местного самоуправления не только законами (как федеральными, так и законами субъектов), но и подзаконными актами (указами Президента, актами министерств и ведомств). Думается, что в данном случае пострадает самостоятельность органов местной власти, чья деятельность будет находиться в зависимости от аппарата органов государственной власти; будет сделан шаг к централизации местного самоуправления, что противоречит основным принципам местного самоуправления, закрепленным Европейской хартией.

Неоднократно предлагалось разделить полномочия органов местной власти на обязательные и факультативные (добровольные), аналогично Германии, Финляндии и другим западным странам. К обязательным полномочиям могут быть отнесены важнейшие вопросы местного значения, в первую очередь обеспечение жизнедеятельности муниципального образования (коммунальные услуги, инфраструктура), планирование, благоустройство территорий, застройка и т.д., при этом все обязательные полномочия должны быть определены на законодательном уровне, поскольку именно за выполнение данных функций органы местного самоуправления несут ответственность. К факультативным (или добровольным) могут быть отнесены, например, полномочия, передаваемые органами государственной власти местному самоуправлению. Очевидно, что объем обязательных полномочий станет бóльшим, чем факультативных, и можно сделать вывод, что в любом случае государством будет осуществляться распределение полномо­чий местных властей фактически в одностороннем порядке.

Нельзя не согласиться с тем, что ныне действующая редакция Закона «Об общих принципах» еще далека от совершенства. Необходимо более четко определить предметы ведения органов местного самоуправления, усилить их ответственность за выполнение своих функций, а также четко определить степень государственного влияния и контроля над деятельностью органов местного самоуправления.