В.М. Никитина. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В ИТАЛИИ

В статье рассматривается теоретический и прак­тический опыт деятельности органов административ­ной юстиции Италии на протяжении второй половины ХХ века.

Российская правовая наука выработала за последние годы целый ряд теоретических моделей института административной юстиции, подняла проблемы административного процесса и административной юрисдикции. Эти разработки носят не только академический характер. Все еще не закрыт вопрос: какими быть административным судам в России? Обратимся к изучению теоретического и практического опыта функционирования органов административной юстиции в Италии, накопленного в ходе долгих доктринальных дебатов, работы юристов и политиков в этой сфере.

В Италии не существует ни Кодекса об административных правонарушениях, ни Административно-процессуального кодекса. «Правосудие по гражданским и уголовным делам осуществляется: мировым судьей, трибуналом (трибуналом в Италии именуется суд общей юрисдикции, выполняющий функции, аналогичные функциям окружного суда в других европейских странах. – В.Н.), Апелляционным судом, Верховным кассационным судом. Юрисдикция органов административной юстиции, специализированных отделений при обычных судах, а также юрисдикция по воинским преступлениям и преступлениям на море регулируется специальными законами» [1, с. 290]. Общее руководство судебной системой осуществляется Министерством юстиции и Высшим советом магистратуры (ст. 110 Конституции). Судебная власть непосредственно распоряжается судебной полицией (ст. 109 Конституции).

«Судебная защита прав и законных интересов органами общей и административной юстиции допускается в отношении любого акта государственной администрации. Такая защита не может быть запрещена или ограничена особыми способами обжалования либо определенными категориями актов. Закон определяет судебные органы, правомочные аннулировать акты государственной администрации в случаях, установленных тем же законом, и с предусмотренными в нем последствиями» (ст. 113 Конституции). Высший орган административной юстиции – Государственный совет, который является консультативным административно-юридическим органом, а также органом охраны законности и управления (ст. 100 Конституции). «Государственный совет и другие органы административной юстиции осуществляют юрисдикцию по охране законных интересов в отношении действий государственных органов, а в особых случаях, оговоренных в законе, также и субъектных прав» (ст. 103 Конституции). На решения Государственного совета принесение кассационной жалобы допускается только по основаниям подсудности.

Административным судом первой инстанции является областной административный трибунал (TAR). Хотя создание областных органов административной юстиции было изначально предусмотрено Конституцией, их правовой статус определен только в 1974 г., и в конце того же года они начали функционировать. Областные административные трибуналы заседают по секциям, а решения принимаются коллегиями из трех судей. Юрисдикция трибуналов не выходит за пределы области, в которой они расположены. Как правило, в каждой области действует по одному или по два административных трибунала (страна разделена на 20 областей). Конфликты между областями разрешает трибунал области Лацио. Апелляции на решения этих трибуналов направляются в Государственный совет (на практике оспаривается около 15 % решений областных административных трибуналов). Особым статусом в сфере административной юстиции пользуется Сицилия: административным судом второй инстанции здесь является учрежденный в 1948 г. Совет по административной юстиции Сицилийской области.

Реформа местных органов административной юстиции была предвещена уже на стадии разработки проекта Конституции в связи с принятием нового регионального устройства государства (1947 г.). Интерес законодателя к этой проблеме конкретизировался ст. 125 проекта Конституции: контроль за законностью административных актов области осуществляется в децентрализованной форме органом государства в установленных законами Республики порядке и пределах. В определенных случаях закон может допускать контроль, по существу, с единственной целью – вызвать путем мотивированного запроса повторное рассмотрение решения областным Советом. В порядке, установленном законом Республики, в области образуются органы административной юстиции первой инстанции. Могут быть образованы отделения вне главного города области».

В долгом периоде становления этих институтов можно индивидуализировать две фазы, характеризующие разностороннюю работу юристов и политиков, нацеленную на воплощение в жизнь конституционных принципов. В первой фазе, которая включает весь период 1950-х годов, почти повсеместно появилась тенденция и распространились воззрения, которые в доктринальном смысле критиковали систему провинциальных административных джунт (советов), демонстрируя (с трудно опровержимой аргументацией) низкую эффективность системы и отсутствие реальной независимости ее компонентов. Высказывалась идея создания областных административных трибуналов (TAR) в целях преодоления архаичного устройства местных органов административного судопроизводства и утверждалось, что такая реформа могла бы и должна была быть произведена независимо от создания региональных органов. Именно в эти годы была опубликована целая серия проектов (исходящих в большинстве своем от правительства), которые, впрочем, никогда не одобрялись парламентом.

В 1960-х годах, казалось, была исчерпана и критика. Интерес к реформе административной юстиции ослабевал вследствие тщетности усилий по внесению в нее каких-либо «неправительственных» включений.

Несмотря на то, что законодатель оказался глух к голосам юристов, сигнал был воспринят Конституционным судом, который путем принятия целого ряда решений разрушил фундамент периферийной административной юстиции: эта юридическая переориентация Конституционного суда началась с принятия решения №93/1965, провозглашавшего неконституционность коммунальных и провинциальных Советов как органов, рассматривающих споры, касающиеся избирательного законодательства. Следующими этапами были: а) решение №55/1966 (о незаконном составе Советов префектуры); б) решение №30/1967, относящееся к провинциальной административной джунте, и т.д. Определился, таким образом, пробел юрисдикции, заполненный лишь частично преторской интерпретацией Государственного совета и Счетной палаты, которые сосредоточивали в одной инстанции часть компетенции периферийных юрисдикционных органов, провозглашенных распущенными, что демонстрировало помимо этого необходимость и безотлагательность комплексной реформы местного административного судопроизводства.

Начинается вторая и последняя фаза, предшествующая реформе, проблемы которой были решены с невиданными до этого в других секторах размахом и активностью.

Внимание было сосредоточено на двух проектах: один – предложенный Правительством, другой – Парламентом; оба они, собранные в сводный текст, нашли одобрение в Палате депутатов. Процедура утверждения проекта в другой ветви Парламента встретила определенные трудности, сливаясь с дискуссиями по другим проектам и поправкам, что привело к принятию измененного текста Сенатом на заседании 18 ноября 1971 г. Этот текст, в полной редакции принятый Палатой депутатов, стал 6 декабря 1974 г. законом, предусматривающим создание TAR.

Таким образом, с одной стороны, был полностью заполнен пробел в административной юстиции местного уровня; с другой стороны, была реализована двойная степень юрисдикции, введена апелляционная инстанция, через которую Государственный совет выступал против решений TAR по первой инстанции.

Закон улучшил предшествующую процессуальную систему, создал альтернативу иску юрисдикционному иском иерархическим, но в целом речь шла лишь о техническом усовершенствовании, не относящимся к природе и объекту административного процесса, которые согласно господствующей доктрине остаются неизменными. В адрес реформы прозвучала многочисленная критика. По мнению многих авторов, реформа не привела к глобальной реструктуризации административного процесса, что ожидалось практиками. Природа административного процесса первой инстанции, казалось, была скопирована с традиционной структуры обычного административного суда, который происходил в одной инстанции.

Рассматривая административную юстицию и административный процесс, необходимо подчеркнуть, что термин «административная юстиция» имеет сложную природу и включает гетерогенные средства правовой защиты, лишь некоторые из которых имеют юрисдикционный характер [3, с. 420 – 421]. Это объясняет, почему совокупность инструментов защиты против актов государственной администрации предпочитают называть «административной юстицией» вместо «административного процесса», оставляя за последним исключительно комплекс средств реагирования юрисдикционной природы. Но система построена таким образом, что даже рассматривая только административный процесс, т.е. тот специфический сегмент, который включает исключительно юрисдикционные средства, можно заметить, что и они неоднородны. Связано это с необходимостью различать три специфические функции: а) юрисдикцию по аннулированию; б) специальную (эксклюзивную) юрисдикцию; в) юрисдикцию по существу дела.

Наиболее важный и обширный сектор представляет собой юрисдикция по устранению (аннулированию) правовых последствий административного акта или сделки, не соответствующих правовой норме. В этом секторе действуют как административные способы защиты, так и юрисдикционные. Некоторые административисты называют ее также юрисдикцией легитимности. Но этот термин ограничивает содержание, так как применение средств административной защиты (то есть неюрисдикционных) позволяет вести разбирательство, которое может выходить за рамки простой легитимности, то есть соответствия или несоответствия закону отдельного административного акта, и распространяется также и на существо дела – то есть оценке его соответствия государственным интересам. Традиционно в учебниках объясняется, что юрисдикция по аннулированию включает комплекс мер реагирования, находящихся в распоряжении частного лица, против административных актов, нарушающих законные интересы граждан [3, с. 438].

Вернемся к административному процессу. Сторонами в судебном разбирательстве являются: истец, т.е. субъект (физическое или юридическое лицо публичного права), опротестовывающий нарушение своего законного интереса, а также в исключительных случаях, предусмотренных законом, нарушение субъективного права (специальная административная юрисдикция), и, с другой стороны – государственная (публичная) администрация. Напомним, что первой инстанцией административной юстиции являются TAR, второй – Государственный совет и Совет по административной юстиции. Защита субъективных прав и законных интересов может осуществляться также и в специальных органах административной юстиции (Счетной палате, областном трибунале по делам публичного водопользования и Налоговых комиссиях).

Областные административные трибуналы (TAR) действуют в главном городе области; в областях Ломбардия, Эмилья-Романья, Лацио, Абруццо, Кампанья, Пулья, Калабрия и Сицилия были созданы отдельные секции TAR. Трибуналам подсудны дела:

1) закрепленные ранее в компетенции Провинциальной административной джунты соответствующего судебного округа;

2) споры о компетенции, превышении полномочий и нарушении законности в отношении административных актов, созданных: а) периферийными государственными органами и государственными учреждениями общерегионального масштаба; б) территориальными государственными органами, действующими в судебном округе TAR; в) территориальными (местными) государственными органами, закрепленными за данным судебным округом.

Помимо этого в TAR были переданы споры о компетенции, превышении полномочий и нарушении законности в отношении актов, издаваемых центральными государственными органами, действие и последствия которых территориально ограничены рамками данного судебного округа.

TAR также подсудны дела, касающиеся предвыборной компании и работы избирательных комиссий по выборам в Коммунальный совет, провинциальный и областной советы, а также по жалобам граждан на административные акты, регулирующие право доступа (ознакомления) с административными документами. При осуществлении юрисдикции по аннулированию («общей юрисдикции легитимности») судья должен установить, был ли оспариваемый акт издан с соблюдением принципов подсудности, не было ли превышения полномочий и нарушений нормы закона со стороны государственной администрации, издавшей правовой акт. Если судья признает иск недопустимым, то объясняет это путем вынесения судебного решения (сентенции), если признает иск необоснованным – отклоняет его, оформляя это также вынесением сентенции; если же принимает иск по мотивам нарушения компетенции, то аннулирует сам правовой акт и передает дело на рассмотрение органам соответствующей компетенции. Если судья удовлетворяет иск по другим мотивам, то аннулирует полностью или частично акт государственной администрации (ст. 26, первый абзац закона от 6 декабря 1971, №1034).

Нужно иметь в виду, что жалоба может быть представлена также и на упущения в работе административных органов (например, когда администрация не оглашает (не обнародует) в установленные сроки решение на поданные ходатайства или заявления – «молчаливый отказ»; или не принимает акта, который должна была бы принять, несмотря на формальную задержку). Специальная судебная юрисдикция по существу дела позволяет судье оценивать помимо законности административного акта также его своевременность и административную целесообразность, т.е. использование дискреционной власти со стороны государственной администрации. Этот тип юрисдикции допускается только в случаях, предусмотренных законом, в частности ст. 27 декрета от 26 июня 1924 г., №1054 (например, споры-конфликты между провинциями и коммунами, споры о классификации провинциальных и коммунальных дорог) и ст. 1 декрета от 26 июня 1924 г., №1058 (например, споры, касающиеся работы консорциумов, занимающихся гидравлическими работами в сфере публичного водопользования; жалобы на правовые акты, изданные синдако (мэром), касающиеся санитарного состояния населенного пункта). При выполнении этих судебных функций судья может как аннулировать правовой акт, так и преобразовать (совершенствовать) его или заменить, а также принудить администрацию к выплате сумм выявившейся задолженности (ст. 26 закона №1034/1971).

Эксклюзивная (специальная) юрисдикция также допускается только в случаях, четко установленных законом, в частности по делам государственных служащих, статус которых регулируется нормами публичного права, спорам между государственными (или публичными) учреждениями (ente publico – это понятие, подразумевающее в Италии так называемых юридических лиц публичного права, включающих не только государственные и административные органы, но и территориальные единицы – провинции и коммуны, а также государственные предприятия) и публичными институтами, находящимися под надзором центральной государственной администрации; спорам между государством и его кредиторами, относящимся к толкованию контрактов о государственном займе (ст. 29 декрета №1054/1924); делам государственных служащих коммун и провинций (ст. 5 закона №1034/1971); жалобам против актов и постановлений, относящихся к концессии государственного имущества или на предоставление услуг коммунального обслуживания (ст. 1 закона от 23 августа 1988 / №398).

Сюда же включены жалобы против актов и постановлений по авторизации продажи имущества, находящегося в собственности крупных предприятий, оказавшихся в кризисном финансовом положении и работающих в режиме внешнего управления. Среди специальных законов, например, закон №1185 от 21 ноября 1969 г. (жалобы на отказ в выдаче или лишение паспорта), закон №1065 от 28 января 1977 г., касающийся сферы строительных концессий и выдачи разрешений на производство строительных работ. Особенность данного типа юрисдикции состоит в том, что судья решает все вопросы, относящиеся к субъективным правам, и может принудить администрацию к выплате сумм образованной таким образом дебиторской задолженности. Однако, несмотря на это, в компетенции судебных органов общей юрисдикции остаются вопросы, затрагивающие имущественные права, предварительное обсуждение по делам и статус частного лица, правоспособности и дееспособности, вытекающие из судебного решения, связанного с незаконным актом государственной администрации (ст. 7.1 закона №1034/ 1971).

Напомним, что согласно ст. 6 закона №1034/1971 TAR подсудны дела по спорам, возникающим при выборах в коммунальные советы, провинциальные и областные советы, будучи вопросами, касающимися избирательного права (права быть избранным) и относящимися к компетенции судебных органов общей юрисдикции.

Наконец, ст. 27 декрета №1054/1924 и ст. 37 закона №1034/1971 предоставляют судьям TAR компетенцию в принятии решений по жалобам на исполнение административными органами судебного решения, вынесенного органами общей судебной юрисдикции или органами административной юстиции.

Что касается специальной административной юрисдикции, то Счетной палате предоставлена компетенция по следующим предметам:

а) делам о финансовой отчетности, т.е. отчетности, которую обязаны предоставлять субъекты, юридически (казначейство, сборщики налогов, хранители имущества – материально ответственные лица) или фактически управляющие государственными денежными средствами;

б) ответственные за ведение бухучета;

в) пенсионные споры по гражданским пенсиям, пенсиям военнослужащих и инвалидов войны (пенсиям погибшим воинам) и споры по жалобам сторон;

г) споры, относящиеся к квотам не подлежащих взысканию налогов, удержанию залоговых сумм и возмещений по излишне взысканным налогам со стороны налоговых инспекций и казначейства.

В свою очередь областной трибунал по делам публичного водопользования обладает общей юрисдикцией по аннулированию в отношении жалоб на акты государственной администрации, нарушающие законные интересы (относящиеся к режиму публичного водопользования или выполнению работ, необходимых для публичного водопользования, например восстановление гидрозапасов государственных водохранилищ); ему также принадлежит специальная юрисдикция по существу дела. Налоговым комиссиям (провинциальным и областным) предоставлена компетенция по рассмотрению споров между налогоплательщиками и органами финансового управления, относящихся к вопросам оценки размера штрафных санкций и факторов, создающих предпосылки налоговых обязательств. По этим предметам Налоговые комиссии обладают исключительной компетенцией и могут, таким образом, рассматривать в судебном порядке и дела о нарушении субъектных прав.

В судебном разбирательстве TAR соблюдается процедура, установленная для секций Государственного совета, но скоро должна быть принята соответствующая процедура и для судов первой инстанции. Иск должен быть нотифицирован в течение 60 дней с момента, когда заинтересованное лицо впервые ознакомилось с содержанием административного акта, или с момента, когда это было доведено до его сведения. Нотификация производится как в адрес органа, издавшего обжалуемое решение, так и путем уведомления всех сторон, которые данный правовой акт затрагивает непосредственно. Истец, демонстрируя тяжелые убытки и невозместимый вред, нанесенные ему в результате исполнения акта государственной адми­нист­рации, может требовать приостановления его силы.

Правотворчество в сфере административного права харак­теризовалось в Италии усилением разграничения между госу­дарственной администрацией, с одной стороны, и субъектами частного права – с другой, сохраняя принцип верховенства первой. Не было достигнуто паритетное соотношение между субъектами права, из которого вытекало бы различие право­вых инструментов и процедуры судебной защиты, которое помимо этого привело к излишнему нормативному перепроиз­водству и – как следствие последнего – к созданию параллель­­ной системы правовых норм, относящихся только к деятель­­ности государственной администрации. Сопровождалось это правотворчество полной изоляцией государственной админи­­страции и ее неспособностью оперативно реагировать на реа­­лии повседневной жизни.