С.В. Лонская. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ О МИРОВОЙ ЮСТИЦИИ

В статье анализируется действующее законодательство о мировой юстиции в свете опыта первых лет работы мировых судей в Калининградской области, высказываются предложения о совершенствовании существующей нормативно-правовой базы.

В настоящее время сложился обширный комплекс нормативно-правовых актов, регулирующих различные стороны деятельности мировой юстиции в России. Прежде всего, это ряд законов, устанавливающих основы статуса мировых судей и закрепляющих их место в судебной системе РФ: Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» 1996 г., Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» 1992 г., Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» 1998 г. Далее – ряд кодексов, регулирующих процессуальные вопросы деятельности мировых судей: недавно вступившие в силу Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальный кодекс РФ и ждущий замены Гражданский процессуальный кодекс РФ. Наконец, редакции Федерального закона «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» являются последним звеном в федеральном блоке законов о мировой юстиции. На уровне субъектов РФ издаются собственные нормативные акты, дополняющие и расширяющие федеральное законодательство в пределах той компетенции, которая имеется у регионов.

На сегодняшний день 88 субъектов РФ (все, кроме Чечни) выступили с законодательной инициативой о введении у себя института мировых судей. Большинство из них уже начали этот процесс. В Калининградской области институт мировых судей появился одним из первых среди других субъектов РФ и полноценно действует с сентября 2000 г. Принят и соответст­вующий закон от 13 апреля 2000 г. «О порядке назначения и деятельности мировых судей в Калининградской области». Кроме того, региональный блок включает законы «О создании судебных участков и должностей мировых судей в Калинин­градской области» (от 29 июня 2000 г. и 21 июня 2001 г.) и «О внесении дополнений в Закон Калининградской области “О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности, и государственных служащих органов государственной власти Калининградской области”» от 5 октября 2000 г.

Опыт работы мировых судей пока еще непродолжителен. Более того, работа с новыми КоАП и УПК только началась, вот-вот кардинально обновится гражданское процессуальное законодательство. Однако уже сейчас можно подвести предварительные итоги и поразмышлять о перспективах развития мировой юстиции в России.

Одним из аргументов в пользу введения мировой юстиции была надежда, что мировые судьи разгрузят федеральные су­ды ввиду все более увеличивающейся сферы судебной подве­домственности. Так оно и получилось. Еще в 1999 г. Предсе­датель Верховного суда РФ В.М. Лебедев оценивал соотноше­ние гражданских и уголовных дел, которые окажутся в компе­тенции мировых судей, как 70 и 20 % [1, с. 8]. Опыт калинин­градских мировых судей оправдал прогноз: в 2001 г. они рас­смотрели 62,4 % всех гражданских дел в области и 21,5 % уго­ловных. Примерно такие же цифры получены и в других ре­гионах, где введена мировая юстиция. В среднем нагрузка ми­ровых судей в нашей области составила 735,8 дел в год на судью. Мировые судьи не просто облегчили работу федеральных судов, но взяли на себя огромный груз совсем не простых дел по самому разному кругу вопросов.

Проблемой, в первую очередь вставшей перед мировой юстицией, стало определение оптимального количества участков и должностей мировых судей. Согласно ст. 4 ФЗ «О мировых судьях в РФ», судебные участки создаются из расчета численности населения от 15 до 30 тысяч человек на одном участке. Общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта РФ определяются федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта, согласованной с Верховным судом РФ, а создание и упразднение участков и должностей находится в компетенции самого субъекта федерации.

Смысл данной нормы не исключает, что в одном участке могут работать несколько мировых судей. Однако практика пошла по пути узкой трактовки ст. 4: в федеральных законах по этому вопросу число участков и должностей мировых судей совпадает. Более того, экономя средства, федеральный законодатель определил количество участков, исходя из среднеарифметически установленного диапазона численности населения: один участок (и один мировой судья) приходится примерно на 22,5 тысячи проживающих в нем человек. Так все субъекты РФ оказались «подравненными» без учета реальной обстановки и выдвинутых ими законодательных инициатив.

Аналогичная система определения числа участковых мировых судей существовала и в дореволюционной России (правда, до 1917 г. участок приходился примерно на 10 тысяч человек). Но такой подход страдает существенным недостатком: он не учитывает реальной нагрузки мировых судей и не может обеспечить в ряде случаев доступность судебной власти, поскольку плотность населения в разных местностях различна и, соответственно, площадь территории, подсудной мировому судье, тоже разная, а значит, добираться до судьи бывает нелегко. Более того, следствием подобного определения количества участков и должностей мировых судей становится проблема замещения должности отсутствующего мирового судьи в участке, поскольку он один и не имеет «напарника».

Указанные сложности во весь рост встали перед субъектами федерации, органами, ответственными за введение института мировых судей в России. Не стала исключением и Калининградская область. Каким образом разрешилась здесь ситуация?

Проблема неравномерной нагрузки была урегулирована путем пересмотра границ судебных участков. После первых месяцев работы мировых судей выяснилось, какова их средняя нагрузка и в каких участках она много ниже или выше среднего показателя. Не выходя из общего установленного их числа (42) и оставаясь в пределах установленного диапазона численности населения в участке (15 – 30 тысяч человек), Калининградская областная дума, основываясь на предложениях областного суда и Управления Судебного департамента при Верховном суде по Калининградской области, передала ряд улиц тех участков, где нагрузка мировых судей была слишком велика, соседним участкам, судьи которых были загружены меньше. Это позволило выровнять судебную нагрузку мировых судей.

Более сложной остается проблема с замещением отсутствующего мирового судьи. Ее сложность заключается в том, что она носит не только организационный, но и процессуальный характер. Законодательно этот вопрос не отрегулирован.

В Калининградской области дела отсутствующего мирового судьи принимает мировой судья соседнего участка в данной муниципальной единице (городском районе, городском округе, районе области и т.п.). Если таковых мировых судей нет, дела передаются районному (заметим – федеральному!) суду. Подобным образом поступают и в других регионах. Однако данная практика, как представляется, уязвима в процессуальном плане. При этом происходит нарушение правил территориальной (в первом случае) и родовой (во втором случае) подсудности. Никаких исключений из общих правил подсудности, подобных разбираемому нами вопросу, действующее процессуальное законодательство не содержит. Районные суды могут принимать дела, подсудные мировым судьям, к своему производству лишь в том случае, если мировые судьи не избраны (не назначены) на должность (ст. 12 ФЗ «О мировых судьях в РФ»), т.е. если их вообще в данном субъекте федерации нет или они не назначены в данный участок. Очевидно, что выход надо искать в другом решении.

Такие же проблемы, связанные с неравномерностью и значительностью нагрузки, замещением отсутствующих судей, возникали и в дореволюционной России. В этом мы не являемся первооткрывателями, а значит, можем учесть опыт своих предшественников.

До революции помимо участковых мировых судей, избираемых по одному на участок, существовали еще две категории: почетные и добавочные мировые судьи. Первые из них не оплачивались (поэтому их число в уезде – судебном округе – могло быть любым) и имели право совмещать должность судьи с любой другой; вторые были по статусу приравнены к участковым, получали жалованье, и количество их в судебном округе устанавливалось министром юстиции. Однако почетных и добавочных мировых судей объединяло одно: в отличие от участковых, их юрисдикция распространялась не на отдельный участок, а на целый судебный округ; отдельного участка за ними не закреплялось. Наличие таких судей позволяло осуществлять замену отсутствующего мирового судьи без каких бы то ни было затруднений – ни организационных, ни процессуальных.

Введение в субъектах РФ должностей добавочных мировых судей, избираемых (назначаемых) на общем основании, но имеющим право принимать к своему рассмотрению дела на всей территории субъекта федерации, помогло бы и нам решить проблему замещения отсутствующих судей. Причем штат добавочных мировых судей может быть небольшим – 3 – 5 человек.

Вероятно, назревает необходимость создания и такой структуры, как съезд мировых судей субъекта РФ. Этот орган существовал в каждом уезде (судебном округе) дореволюционной России и выполнял роль вышестоящей инстанции по отношению к единоличным мировым судьям, а также был органом управления мировыми судьями. Именно съезд мировых судей решал вопросы замещения должностей временно отсутствующих судей, дисциплинарной ответственности и т.д.

Первоначально в проекте закона о мировых судьях в РФ также предусматривалось создание съезда. Он должен был созываться для обсуждения и решения вопросов, имеющих значение для мировых судей района (города), не реже двух раз в год. Председательствующим на съезде избирался в порядке очередности один из мировых судей. На обсуждение съезда могли быть вынесены вопросы судебной практики, организационного и ресурсного обеспечения работы мировых судей, иные вопросы, содержание которых не противоречит действующему законодательству. По мере необходимости съезд имел право обращаться с письмами и запросами в государственные органы и учреждения, органы и учреждения местного самоуправления, общественные объединения по вопросам, связанным с их деятельностью. Съезд мировых судей наделялся также правом законодательной инициативы в законодательных органах субъектов РФ [2, с. 54 – 55].

Съезд мировых судей субъекта РФ вполне может взять на себя функции федеральных судов по отношению к мировым судьям субъекта РФ. Это будет логичнее, да и правомернее, поскольку мировые судьи все же являются по статусу судьями субъектов РФ. В том числе съезд может стать и апелляционной инстанцией по отношению к мировым судьям.

Состав съезда мог бы включать 3 – 5 постоянных судей (тех самых добавочных мировых судей, которых мы предлагаем избирать в субъекте РФ) и 2 – 3 очередных судей – мировых судей участков, которые по очереди будут принимать участие в рассмотрении дел. Статус съезда мировых судей субъекта РФ может быть приравнен к статусу коллегии областного суда (несколько лет назад аналогичное предложение высказывалось нами как создание мировой судебной палаты при областном суде). Для обеспечения большей доступности суда к населению возможно проведение выездных сессий съезда мировых судей. Однако, судя по количеству апелляционных производств, такая практика будет крайне редкой.

За полтора года работы мировых судей в Калининградской области выявились некоторые проблемы, связанные с толкованием и применением отдельных положений действующего законодательства. Остановимся на одном из них.

Как известно, до введения института мировых судей подсудность по делам, возникающим из семейно-правовых отношений, принадлежала районным судам. Сейчас она разделена между мировыми и федеральными судами. Из п.п. 2 – 4 ст. 113 ГПК следует, что споры о детях мировым судьям неподсудны. Однако на практике вызвало затруднение соотношение понятий спора о детях и порядка осуществления родительских прав. Можно ли последний отнести к спору о детях? От решения этого вопроса зависит определение подсудности дела.

Представляется, что «спор о детях» следует понимать узко, исходя из смысла п.п. 1 – 2 ст. 24 Семейного кодекса РФ, где к вопросам, которые могут быть урегулированы соглашением супругов либо судом, отнесено, с кем будут проживать несовершеннолетние дети и каков будет порядок выплаты средств на содержание детей. И если последний вопрос относится к алиментным обязательствам, то «спором о детях» следует считать, по нашему мнению, именно спор о проживании детей с одним из родителей. Понятие же «родительские права» намного шире, оно включает и воспитание, и содержание ребенка, в том числе и право на совместное проживание. В связи с этим решение проблемы может быть следующей: определение порядка осуществления родительских прав подсудно мировым судьям, если речь не идет о решении вопроса о проживании детей с родителями, т.е. споре о детях.

Вызывают разночтения и затруднения в практике мировых судов вопросы индексации взысканных сумм, взыскания морального вреда, определения родовой подсудности дел и другие. Существенную помощь в их разрешении оказал проведенный при поддержке Фонда Сороса в августе 2002 г. Калининградским госуниверситетом, областным судом, Управлением судебного департамента по Калининградской области научно-практический семинар мировых судей. Два дня мировые судьи Калининградской области, судьи районных и областного судов, представители Верховного суда РФ, калининградские ученые обсуждали актуальные проблемы деятельности института мировых судей, вопросы применения новых кодексов РФ – уголовно-процессуального и об административных правонарушениях. Подобные встречи способствуют сближению науки и практики, обмену опытом, а значит – повышению эффективности осуществления правосудия, в частности, мировыми судьями. Будем надеяться, что первый опыт такого семинара в Калининградской области будет продолжен.