В.Н. Хорьков, А.А. Голованов. ПЕРСПЕКТИВЫ УЧРЕЖДЕНИЯ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ СУДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья посвящена дискуссионным вопросам учреждения специализированных судов в России. В рамках судебной реформы предлагается поэтапное введение специализированного правосудия, вносятся конкретные предложения по изменению действующего федерального законодательства.

В рамках судебной реформы в 1996 году был принят Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» [1]. Бесспорно, одним из преимуществ Закона является включение в него ст. 26, в которой впервые в истории России после Октября 1917 года говорится о возможности учреждения специализированных судов. Некоторые ученые и практические работники в последнее время высказываются категорически против создания специализированных судов. В частности, проф. С.В. Боботов пишет: «Вызывает серьезное беспокойство и сомнение п. 1 ст. 26 закона «О судебной системе Российской Федерации», согласно которому могут создаваться специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел… Многолетняя практика свидетельствует: нет каких-либо убедительных юридических аргументов, доказывающих необходимость создания специализированных судов» [2, с. 324 – 325]. Против учреждения специализированных судов активно выступает заместитель Председателя Верховного суда РФ В.М. Жуйков, отмечая, что к идее создания специализированных судов – налоговых, трудовых, по делам несовершеннолетних и т. п. – следует отнестись отрицательно. Не надо поэтапно создавать специализированные суды, надо проводить специализацию по рассмотрению дел определенных категорий внутри судебной системы [3, с. 202].

И все-таки подавляющее большинство ученых и практиков выступает за учреждение специализированных судов [4, с. 218; 5, с. 58 – 59; 6, с. 1]. Последняя позиция нам представляется наиболее правильной по следующим соображениям. Во-первых, наличие специализированных судов – это свидетельство демократизма национальной судебной системы в условиях правового государства. Во-вторых, создание специализированных судов будет способствовать повышению качества судебных решений, сокращению ошибок в сфере правосудия, а также расширит возможности судебной защиты для рядовых граждан.

Существуют ли в настоящее время в Российской Федерации специализированные суды? Для того чтобы ответить на этот вопрос, необходимо прежде всего дать определение специализированного суда. В действующем законодательстве, к сожалению, отсутствует дефиниция специализированного суда. По нашему мнению, специализированный суд – это федеральный государственный орган судебной власти, созданный с целью осуществления правосудия по делам, которые имеют свой специфический объект или субъект правового регулирования. Отсутствие законодательного закрепления понятия специализированного суда порождает его неоднозначное толкование. Так, А. Абсалямов и В. Ярков относят к специализированным судам Конституционный суд РФ [7, с. 123]. Многие ученые, среди которых В. Ершов [8, с. 2], Р. Калистратова [2, с. 219], выделяют в качестве специализированного суда Высший арбитражный суд РФ. Мы считаем, что ни Высший арбитражный суд РФ, ни иные арбитражные суды не могут быть отнесены к специализированным.

Кстати, в литературе неоднократно высказывались сомнения в необходимости создания для осуществления арбитражными судами судебной власти особой процессуальной формы [9, с. 194 – 195]. Т.Е. Абова пишет, что арбитражные суды не следует характеризовать в качестве специализированных по характеру рассматриваемых ими дел. Основной категорией рассматриваемых арбитражными судами дел являются экономические споры, возникающие из гражданских, административных и иных правоотношений [10, с. 5]. Однако, как справедливо отмечает Т.Е. Абова судьи общей юрисдикции также рассматривают некоторые споры, являющиеся по содержанию экономическими. Например, споры, связанные с предпринимательской деятельностью гражданина, не имеющего статус индивидуального предпринимателя [10, с. 5].

Представляется, что в настоящее время на статус специализированных могли бы претендовать только конституционные и военные суды. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» не относит конституционные и военные суды к специализированным, что, по нашему мнению, не совсем логично. Конституционный суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации следует отнести к специализированным судам, прежде всего потому, что они осуществляют правосудие посредством конституционного судопроизводства в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства Конституции РФ в правовой системе. Заместитель Председателя Конституционного суда РФ Т.Г. Морщакова подчеркивает, что уникальность регулирования конституционного судопроизводства состоит именно в том, что все специфические параметры его процедур определяются специальными конституционными нормами [11, с. 10].

В пользу признания военных судов специализированными можно привести следующие аргументы.

1. Правосудие военными судами осуществляется главным образом в Вооруженных силах РФ и имеет свою специфику.

2. Деятельность военных судов регулируется специальным законодательством [12].

3. Военные суды имеют собственную подсистему. Согласно ст. 8 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 года «О военных судах Российской Федерации», в систему военных судов входят окружные (флотские) военные суды и гарнизонные военные суды. На наш взгляд, сегодня система военных судов выглядит незавершенной. Это связано с тем, что судебный контроль за деятельностью военных судов осуществляет Военная коллегия, которая является составной частью Верховного суда РФ. Законодателем Военная коллегия справедливо не включена в систему военных судов. Целесообразно учреждение в будущем Высшего военного суда, совершенно самостоятельного в организационном отношении.

4. Военные суды существовали в царской России и всегда рассматривались в качестве разновидности специальных судов [13, с. 31].

5. Наконец, аргумент политический, что немаловажно. Президент РФ В.В. Путин, выступая на V Всероссийском съезде судей 27 – 28 ноября 2000 года, подчеркнул: «В России сегодня действует Конституционный суд и уставные суды в субъектах Федерации, суды общей юрисдикции, военные и арбитражные суды» [14, с. 7]. Вряд ли это была оговорка со стороны главы государства, когда он назвал военные суды обособленно от судов общей юрисдикции. Очень возможно, что В.В. Путин в перспективе хотел бы видеть военные суды самостоятельными и не входящими в систему судов общей юрисдикции, как это имеет место сейчас.

Не может не вызывать удивления позиция, занятая Н.В. Кузнецовым и В.А. Синюковым. Указанные авторы в 2000 году выступили за упразднение военных судов, отмечая при этом, что «сохранение военных судов в современных условиях является ничем не оправданным сохранением пережитков далекого прошлого, сохранением неравного сословного суда, возникшего в качестве суда “равных над равными” – дворянского для офицеров-дворян» [15, с. 42]. Возражая Н.В. Кузнецову и В.А. Синюкову, укажем лишь, что военные суды в Российской Федерации нельзя рассматривать как пережиток прошлого хотя бы потому, что аналогичные суды существуют в настоящее время в большинстве развитых стран мира, таких как США, Англия, Швейцария и т.д. [16, с. 139; 17, с. 244]. Нами уже обращалось внимание на несовершенство ст. 26 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», которая предусматривает учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению только гражданских и административных дел [18, с. 52 – 53]. Таким образом, законодатель установил ограничение на учреждение специализированных судов, предусмотрев лишь два вида таких судов. Данный подход кажется сомнительным и может похоронить саму идею учреждения специализированных судов. Указанное ограничение целесообразно снять, внеся изменения в ст. 26 Федерального конституционного закона. Новая редакция этой статьи могла бы выглядеть следующим образом: «Специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских, административных и иных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный конституционный закон».

Российская Федерация делает лишь первые шаги на пути создания специализированных судов. Поэтому мы считаем, что при учреждении судов специальной юрисдикции прежде всего необходимо ориентироваться на богатый зарубежный опыт. К примеру, в США уже многие годы функционирует налоговый суд [19], суд для несовершеннолетних [20, с. 196]; в Германии действуют административные, финансовые суды и др. [21, S. 343; 22, S. 16 -17].

Необходимость формирования специализированных судов обусловлена рядом причин. Во-первых, специализированные суды дадут возможность действующим в них судьям сосредоточиться на анализе тонкостей, нюансов соответствующих категорий дел и благодаря этому позволят вынести квалифицированное решение [23]. Во-вторых, суды специальной юрисдикции обеспечат быстроту судебного разбирательства и повысят уровень правосудия в целом. Мы не согласны с Постановлением III Всероссийского съезда судей, где сказано, что в создании специализированных судов кроется опасность размывания судебной системы России, которая в этом случае может утратить целостность и стройность [24]. Полагаем, что создание специализированных судов будет способствовать укреплению судебной системы, поскольку позволит разгрузить общие суды, обеспечит квалифицированное судопроизводство. Специализация может иметь разные варианты. Так, академик Б.Н. Топорнин говорит о создании не только специализированных судов, но и специализированных коллегий [5, с. 57]. В Российской Федерации, как нам представляется, должны одновременно функционировать и специализированные суды, и специальные коллегии (последние должны быть созданы только при арбитражных судах). При этом считаем, что нормальную работу судов и коллегий невозможно обеспечить без специализации судей.

На наш взгляд, наиболее актуальной и выполнимой в сфере специализации судебной власти является задача формирования в России административной юстиции. Требовать от судей судов общей юрисдикции, которые в настоящее время рассматривают административные споры, ориентироваться во всем обширном административном законодательстве нереально. Для этого необходима специализация судов [25, с. 195]. Девятнадцатого сентября 2000 г. Верховный суд РФ в порядке законодательной инициативы внес в Государственную думу проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который был принят в первом чтении 22 ноября [26, с. 418]. Появлению законопроекта предшествовали серьезные научные исследования, проводимые различными учеными еще с начала XX века*. Существенным недостатком законопроекта является то, что специализированные административные суды будут созданы при судах общей юрисдикции (коллегии при Верховном суде и судах субъектов РФ), а также будут существовать самостоятельно (окружные и межрайонные суды). Такой подход приведет к раздроблению системы административных судов, что, безусловно, отразится на качестве правосудия по административным делам. В 2001 году нами была предложена система административных судов, которая в перспективе могла бы включать следующие звенья: Высший административный суд РФ; административные суды субъектов РФ; районные административные суды [18, с. 50 – 51; 27, с. 64]. Думается, что в этом случае административный суд будет соответствовать статусу самостоятельного, независимого специализиро­ванного суда.

В России уже в течение нескольких лет обсуждается проблема ювенальной юстиции, т. е. юстиции, которая обеспечивала бы защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних [32, с. 352]. Первый суд для несовершеннолетних был создан еще в 1920 году в соответствии с Декретом «О суде над несовершеннолетними» [20, с. 58 – 59]. Сегодня, как мы знаем, подобных судов в Российской Федерации не существует. В 2000 году в ходе парламентских слушаний в Государственной думе обсуждался проект Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации”», согласно которому вводится понятие суда по делам несовершеннолетних, что является первым шагом на пути воссоздания ювенальной юстиции [33, с. 125]. Необходимость формирования судов для несовершеннолетних обусловлена возросшим количеством преступлений и правонарушений среди подростков. Одной из причин роста преступности является низкий уровень правосудия по делам несовершеннолетних. Из-за большой загруженности судов общей юрисдикции при рассмотрении дела не уделяется должного внимания личности подростка, той социальной среде, в которой он находился до совершения противоправного поступка. Кроме того, предполагается, что специализированный суд будет осуществлять не только судебное преследование, но и правовую защиту несовершеннолетних. В настоящее время разработан проект Закона «О ювенальной юстиции», согласно которому все решения, касающиеся прав и законных интересов подростков, будут приниматься только судом по делам несовершеннолетних [20, с. 113]. Ряд авторов, например, М. Николаев [34, с. 169], предлагает образовать семейные суды, которые будут рассматривать все споры, вытекающие из семейных правоотношений, в том числе и дела в отношении несовершеннолетних. Создание подобных судов вряд ли целесообразно, поскольку семейные дела (за исключением дел, субъектами которых являются несовершеннолетние), как правило, носят имущественный характер, что позволяет их отнести к компетенции общих судов и рассматривать данную категорию дел в рамках гражданского судопроизводства.

Одним из направлений реформы в сфере защиты трудовых прав граждан является создание специализированных трудовых судов [35]. Судебная специализация в трудовых правоотношениях позволит сократить сроки рассмотрения дел и восстановления нарушенных прав, устранить множественность юрисдикционных органов по разрешению трудовых споров, усовершенствовать правовой механизм реального и быстрого исполнения судебных решений [36, с. 36].

Заслуживает внимания предложение В. Дикусара учредить специальные земельные суды, которые можно было бы наделить особыми полномочиями, позволяющими глубоко вникать в вопросы земельного хозяйства, вплоть до осуществления в ряде случаев исполнительно-распорядительных функций. Задачей земельных судов, по мнению В. Дикусара, должно быть, конечно, не только восстановление нарушенного права, но и возмещение пострадавшей стороне в полном объеме всех убытков, причиненных его нарушением [37, с. 54]. Создание земельных судов даже в отдаленной перспективе весьма проблематично, тем не менее эта идея заслуживает поддержки по следующим причинам. Во-первых, принятый недавно новый Земельный кодекс РФ предусматривает, что земельные споры рассматриваются только в судебном порядке [38, ст. 64]. Во-вторых, не исключено появление процессуального судопроизводства по земельным делам и, соответственно, формирование земельного процессуального законодательства [39, с. 40]. В-третьих, принятый в первые годы Советской власти Земельный кодекс РСФСР 1922 года [40] рассмотрение земельных споров возлагал на земельные комиссии, которые, на наш взгляд, являлись подобием земельных судов*. В обоснование такого вывода можно привести следующие доказательства, обратившись к Кодексу 1922 года.

1. Дела в земельных комиссиях рассматриваются в порядке состязательного процесса (ст. 206). Состязательность, как известно, является одним из принципов судопроизводства.

2. Земельные комиссии образуются в составе председателя и членов: заведующего отделом землеустройства и народного судьи (ст. 210).

3. Все члены земельных комиссий при оспаривании ими судейских обязанностей пользуются правами народных судей (ст. 212).

4. Порядок рассмотрения дел в земельным комиссиях, отвод их членов, представительство сторон, вызов свидетелей и сведущих лиц, их вознаграждение, последствия их неявки и прочее определяются соответствующими правилами, установленными для рассмотрения дел в народных судах (ст. 216).

Считаем, что в Российской Федерации могут быть созданы и иные специализированные суды**. Но при этом важно учитывать необходимость формирования тех или иных специализированных судов.

Таким образом, процесс создания специализированных судов должен проходить постепенно и не носить массовый характер. Создание множества специализированных судов породит реальную опасность возникновения между ними споров о подведомственности и, возможно, о подсудности [42]. Специализированные федеральные суды – новое звено в судебной системе Российской Федерации [43, с. 120], и потому к вопросу их формирования нужно подходить осторожно. Суды специальной юрисдикции создаются для человека, с целью защиты его прав и свобод, поэтому необходимо обеспечить доступность граждан к специализированному суду. Как сделать так, чтобы многообразие судов не осложнило жизнь рядовому гражданину, не вынудило его метаться между специализированными судами, не вело к ошибке при выборе суда, а сам суд не удалило от человека [5, с. 57]? В этой связи хотелось бы высказать ряд конкретных предложений.

Во-первых, необходимо исключить специализированные суды из системы судов общей юрисдикции и внести соответствующие изменения в п. 3 ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Новая редакция могла бы выглядеть следующим образом: «К федеральным судам относятся: Конституционный Суд Российской Федерации; суды общей юрисдикции; арбитражные суды; специализированные суды». При этом предлагаем оставить в компетенции судов общей юрисдикции только уголовные и гражданские дела, которые рассматривались бы специализированными судьями. В арбитражных судах, по нашему мнению, возможно создание специальных коллегий по вопросам, находящимся в рамках полномочий данных судов. Остальные же споры отнести к компетенции специализированных судов.

Во-вторых, специализированные суды в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» могут быть только федеральными. Для России вряд ли приемлем опыт некоторых западных стран, в частности Германии, где действуют специализированные суды как федеральные, так и субъектов – земель [45, с. 232 – 234]. Нельзя не согласиться с проф. Д.Н. Бахрахом, который указывает, что не следует переносить зарубежные схемы судопроизводства на российскую действительность без учета ее специфики [46, с. 15]. Мы уже имели весьма неудачный опыт создания специализированной конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации. Так, в некоторых субъектах, например в Челябинской области, Ставро­польском крае, вместо конституционных (уставных) судов функционируют квазисудебные органы с разными названиями [47, с. 322; 48, с. 237]. Это противоречит ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», в которой предусмотрено, что субъектами Российской Федерации может, создаваться конституционный (уставной) суд, но не квазисудебный орган. Возможно следует подумать о том, чтобы конституционным (уставным) судам в будущем придать статус федеральных судов, внеся соответствующие изменения в действующее федеральное законодательство.

Именно при таком подходе к вопросу формирования специализированных судов произойдет укрепление судебной власти. Внесенные нами предложения по реформированию судебной системы в большей степени обеспечат защиту прав и законных интересов граждан и организаций, повысят квалификацию судей и качество правосудия в целом.