§ 2. Функции правоохранительных органов

Известно, что многие государства, например США, Англия, Франция, придерживаются принципа разделения властей: законодательной, исполни­тельной, судебной. Суть такого принципа состоит в независимости этих властей друг от друга, обеспеченной системой «противовесов» и процедур, которые повышают их ответственность, максимально сокращают возмож-

Глаеа 7. Основные понятия, предмет и система курса

17

ность злоупотребления властью'. Представляется, что правоохранительные органы и их деятельность следует оценивать с позиции существа названно­го принципа. При этом надо иметь в виду не только и не столько сами пра­воохранительные органы, сколько функции2, которые они выполняют для достижения заданных результатов: проверки конституционности законода­тельных и иных нормативных актов; рассмотрения гражданских, уголов­ных, административных и дисциплинарных дел; осуществления прокурор­ского надзора и поддержания обвинения; раскрытия и расследования пре­ступлений; исполнения приговоров и иных судебных решений; предупреж­дения преступлений и иных правонарушений; защиты законных интересов граждан, их прав и свобод. Эти результаты достигаются реализацией соот­ветственно функций:

- конституционного контроля;

- отправления правосудия;

- прокурорского надзора;

- расследования преступлений;

- оперативно-розыскной;

- исполнения судебных решений;

- оказания юридической помощи и защиты по уголовным делам;

- предупреждения преступлений и иных правонарушений.

В совокупности эти функции характеризуют разделение компетенции правоохранительных органов и в определенной степени влияют на их структуру. От наличия или отсутствия функции зависит наличие или отсут­ствие соответствующего правоохранительного органа. Ниже в учебнике будет дана подробная характеристика всех правоохранительных органов. Здесь же рассмотрим только некоторые общие вопросы соотношения функций, распределения их между правоохранительными органами и дру­гими участниками правоохранительной деятельности, определения места правоохранительных органов в системе органов власти и управления.

Наиболее тесно связаны между собой функции, осуществляемые по уго­ловным делам: оперативно-розыскная, расследования, обвинения и проку­рорского надзора, защиты и правосудия. Эти функции по конкретному уго­ловному делу могут следовать одна за другой либо реализовываться одно­временно. Последовательное осуществление характерно, например, для рас­следования и правосудия, одновременное - для обвинения, защиты и право­судия. Необходимо также отметить, что некоторые функции могут осущест­вляться и не правоохранительными органами, а другими участниками судо­производства по уголовному делу. Например, потерпевший может выпол­нять функции обвинения, сам подсудимый выполняет функцию защиты.

1  Подробнее см.: Ершов В   В. Статус суда в правовом государстве. М., 1992 С. 35-76.

2 Кудрявцев В. Н. Уголовная юстиция как система. Право и кибернетика. М., 1973. С. 8.

18

_Раздел I Общие положения

Некоторые одноименные функции выполняются различными правоох­ранительными органами при разграничении их подведомственности, под­следственности или подсудности: функцию оперативно-розыскной дея­тельности выполняют органы внутренних дел, органы безопасности, нало­говой полиции и др.; функцию расследования при дознании выполняют органы милиции, безопасности, налоговой полиции, пожарного надзора и т. д.; функцию расследования при производстве предварительного следст­вия выполняют следователи прокуратуры, внутренних дел, безопасности, налоговой полиции; функцию правосудия выполняют суды общей юрис­дикции по гражданским и уголовным делам, арбитражные суды.

Функция предупреждения преступлений и иных правонарушений зани­мает особое место. Среди правоохранительных органов нет такого, кото­рый был бы специально создан для ее реализации. Данную функцию обяза­ны выполнять по существу все без исключения правоохранительные орга­ны. Дело в том, что осуществление любой другой функции так или иначе в конечном счете служит предупреждению преступлений и иных правона­рушений. Но это не исключает, а, наоборот, предполагает целенаправлен­ные действия правоохранительных органов для реализации этой функции наряду с той функцией, которая является основной. Такая обязанность прямо предусмотрена законом, например для органов, осуществляющих функции оперативно-розыскной деятельности, расследования и правосудия.

Выполняемой функцией определяется место правоохранительных орга­нов в системе органов власти и управления. Так, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ с системой судов общей юрисдикции и военных судов, Высший Арбитражный Суд РФ и нижестоящие арбитражные суды, а также суды субъектов Федерации (конституционные (уставные) суды и мировые судьи) представляют судебную власть & стране - одну из трех ветвей власти. Это важно подчеркнуть, поскольку в печати и иных средст­вах массовой информации иногда высказывается Мнение о том, что судеб­ная власть - это только Конституционный Суд. Тг>кая трактовка субъектов судебной власти противоречит гл. VII Конституции Российской Федерации о судебной власти (ст. 118 и 128).

Отправление правосудия имеет приоритетное, а для конкретных граждан­ских, уголовных и иных дел, рассматриваемых судами, - решающее значе­ние. Оно состоит в том, что суды при осуществлении правосудия являются единственными в государстве органами, которые по всем вопросам, отне­сенным к их подведомственности или подсудности, после соответствую­щих процедур обжалования принимают окончательное решение. Такое высокое и независимое положение судов, которое теперь, по общему пра­вилу, не является пустой декларацией, дало по^од для предложений не относить суды к правоохранительным органам1. Сторонники такого подхо-

Савщкий В. М Организация судебной власти в российской Федерации- Учебное пособие М., 1996 С. 3-7.

Глава 1. Основные понятия, предмет и система курса

19

да, как отмечается в литературе, - и с этим нельзя не согласиться - упуска­ют из виду по крайней мере два существенных обстоятельства. Во-первых, отнесение того или иного органа к числу правоохранительных не означает ни лишения его независимости, ни подчинения другим правоохранитель­ным органам. К примеру, отнесение органов юстиции к правоохранитель­ным органам не должно вести и не ведет к их зависимости от органов внут­ренних дел и прокуратуры. Во-вторых, исключение судов из числа право­охранительных органов неизбежно приведет к отрицанию того, что они уполномочены заниматься охраной прав. Это уже совсем лишено логики и прямо противоречит Конституции РФ и многим международно-правовым актам. Суд был и остается органом, олицетворяющим судебную власть, которая в значительно большей мере, чем другие ветви государственной власти, должна и может охранять право. Принадлежность судов к самостоя­тельной ветви государственной власти следовало бы рассматривать как об­стоятельство, в силу которого за ними признается особый статус среди иных органов, стоящих на страже права. И данное обстоятельство никто не оспа­ривает'.

Представляется, что отнесение судов к правоохранительным органам вовсе не умаляет и не принижает определенное Конституцией РФ место судов в государстве как одной из ветвей власти. Такой подход позволяет рассмотреть по существу роль судов в общей системе правоохраны и защи­ты прав граждан, интересов общества и государства. Дело не только в том, что суды выносят окончательные решения по отнесенным к их компетен­ции вопросам, но и осуществляют надзор за значительной частью деятель­ности других правоохранительных органов. Поэтому вряд ли верно вклю­чать председателей судов в число членов комитетов или советов по борьбе с преступностью. Сомнительно также оставление по существу открытым того же вопроса в ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (редакция статьи дает основание предполагать, что председа­тель суда входит в состав координационного совещания при прокуратуре). По нашему мнению, председатель суда (от районного до Верховного) мо­жет приглашаться на координационные совещания при прокуратуре только в качестве наблюдателя. Решения этого совещания при прокуратуре не могут быть обязательны для суда не только по отдельным делам или по отдельным категориям дел, но и по более общим вопросам уголовной по­литики. Для него во всех случаях обязательны только указания закона, который применяется в результате судебного разбирательства.

Каждой функции соответствуют наиболее целесообразные, выработан­ные опытом и закрепленные в законе средства и процедуры реализации, которые предоставляются - в зависимости от содержания функции - тем или иным правоохранительным органам. Исходя именно из этих положений была

Гуценко К Ф , Ковалев М А Правоохранительные органы М . 1995 С. 8.

20

Раздел I Общие положения

построена правоохранительная система в дореволюционной России; в пери­од тоталитарного режима от нее допускались серьезные, ведущие к произво­лу отступления. В то время в МВД были сосредоточены: оперативно-ро­зыскная, дознавательная и следственная функции, в значительной степе­ни - судебная («особое совещание», «тройки») и исполнение уголовных наказаний.

В последнее время уже проведены меры по разукрупнению ведомств по обеспечению общественного порядка (МВД РФ) и безопасности (бывшее КГБ). Подразделения и службы по обеспечению безопасности уже рассре­доточены в ряде ведомств. В настоящее время места заключения и испол­нения наказаний из МВД РФ переданы в Минюст РФ. На этот счет были рекомендации ООН1, а в связи с принятием России в Совет Европы - и Европейского сообщества. Надо отметить, что функции по исполнению судебных решений также возложены на систему Минюста РФ. В соответ­ствии со ст. 31 Федерального конституционного закона «О судебной сис­теме Российской Федерации» при Верховном Суде РФ создан Судебный департамент для организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества. В настоящее время поло­жения этой статьи Федерального конституционного закона реализуются на практике" в соответствии с упомянутым Федеральным законом «О Судеб­ном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации».

Следственный аппарат в настоящее время функционирует в рамках че­тырех ведомств - прокуратуры, органов МВД, ФСБ, ФСНП. При наличии необходимых финансовых, кадровых средств обеспечения, вероятно, будет предпринята проработка вопроса о сосредоточении следственного аппарата в рамках отдельного самостоятельного ведомства, например Следственного комитета Российской Федерации3, хотя, надо признать, вопрос этот доста­точно сложен.