ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ СУДАМИ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ ПО НОРМАМ КОАП И АПК РФ

С.Л. СИМОНЯН

Симонян Софья Леонидовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процесса юридического факультета Ростовского государственного университета.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляется судами по нормам гл. 29 КоАП РФ, арбитражными судами - по нормам § 1 главы 25 АПК РФ. Первая стадия административного процесса - возбуждение дела об административном правонарушении. За исключением случая, указанного в п. 4 ч. 4 ст. 28.1, дело возбуждается на основании протокола об административном правонарушении либо постановления прокурора. Основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении в арбитражном суде является не сам протокол, а заявление административного органа, содержащее требование заявителя о привлечении к административной ответственности, к которому прилагаются протокол об административном правонарушении и прилагаемые к нему документы (ч. 2 ст. 204 АПК). Согласно КоАП дело об административном правонарушении возбуждается до суда, и в суде процесс начинается с рассмотрения уже возбужденного дела, то есть стадии возбуждения дела в суде как таковой нет. По КоАП возбуждение дела об административном правонарушении осуществляется в рамках производства по делам об административных правонарушениях, по АПК - это самостоятельная стадия административного судопроизводства в арбитражном суде.

Заявление о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или по месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении (ст. 203 АПК). Вопрос территориальной подсудности решен в КоАП иначе. По общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица (ч. 1 ст. 29.5).

Следующая стадия административного судопроизводства - подготовка дела к рассмотрению. Хотя КоАП и не выделяет эту стадию в качестве самостоятельной, в главе 29 "Рассмотрение дела об административном правонарушении" ей посвящены ст. ст. 29.1 - 29.4, в которых определены вопросы, решаемые судьей на данной стадии. В § 1 гл. 25 АПК таких статей нет, и после регламентации вопросов подачи заявления о привлечении к административной ответственности и требований к нему (ст. ст. 202 - 204) следует судебное разбирательство по делу (ст. 205). В связи с этим возникает вопрос: осуществляется ли подготовка дела арбитражным судьей по общим правилам искового производства в соответствии с главой 14 АПК или в соответствии с вышеупомянутыми статьями гл. 29 КоАП? Как судья арбитражного суда должен реагировать на подачу заявления по делу, которое ему неподведомственно? Согласно ст. 29.4 КоАП, если рассмотрение дела не относится к компетенции судьи, органа, должностного лица, к которым протокол об административном правонарушении и другие материалы дела поступили на рассмотрение, то выносится определение о передаче их на рассмотрение по подведомственности (п. 5 ч. 1 ст. 29.4). В § 1 гл. 25 АПК такой нормы нет. Более того, общие правила искового производства не предусматривают такого процессуального действия, как отказ в принятии заявления по делу, которое не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Такое дело принимается к производству, и в случае, если не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, производство по нему прекращается (п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК). Если при рассмотрении вопроса о принятии заявления арбитражный суд установит, что дело неподсудно данному арбитражному суду, он возвращает исковое заявление (п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК).

Вопрос о сроках подготовки и рассмотрения дела об административном правонарушении решен в КоАП и АПК в целом одинаково. Дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела (ч. 1 ст. 29.6), арбитражным судьей - заявления о привлечении к административной ответственности (ст. 205 АПК). В случаях, предусмотренных законом, этот срок может быть продлен, но не более чем на один месяц, о чем выносится определение (ч. 2 ст. 29.6 КоАП, ст. 205 АПК).

По-разному определены последствия неявки. Санкцией за неявку в судебное заседание без уважительных причин по АПК является наложение судебного штрафа как на лиц, привлекаемых к административной ответственности, так и на свидетеля (ч. 2 ст. 157 АПК); по КоАП - это привод, более жесткая санкция.

По делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности (ч. 5 ст. 205 АПК). На ком лежит бремя доказывания, в КоАП внимание не акцентируется. В КоАП указано на выяснение обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность, на обстоятельства, исключающие производство по делу; на необходимость установления характера и размера ущерба, причиненного административным правонарушением, а также - на иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения (ст. 26.1). Таким образом, в КоАП предмет доказывания определен более подробно по сравнению с АПК, и положения ст. 26.1 должны применяться арбитражным судом.

КоАП предусматривает ведение протокола по делу об административном правонарушении, если дело рассматривается коллегиальным органом (ст. 29.8). В судебном заседании протокол не ведется, так как дело рассматривается мировым судьей, судьей районного суда. Нормы § 1 гл. 25 АПК ничего не говорят о ведении протокола, но общие правила искового производства предусматривают, что в ходе каждого судебного заседания арбитражного суда первой инстанции, а также при совершении отдельных процессуальных действий вне судебного заседания ведется протокол (ст. 155 АПК). Следовательно, при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности арбитражным судом протокол судебного заседания ведется.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении выносится постановление о назначении административного наказания либо постановление о прекращении производства по делу (ст. 29.9 КоАП). Согласно ст. 206 АПК по делу о привлечении к административной ответственности выносится решение, которое принимается по правилам главы 20 АПК "Решение арбитражного суда". И вид акта, и его содержание существенно отличаются друг от друга. Так, в ч. 2 ст. 29.10 указано, что если при решении вопроса о назначении судьей административного наказания за административное правонарушение одновременно решается вопрос о возмещении имущественного ущерба, то в постановлении по делу указываются размер ущерба, подлежащего возмещению, сроки и порядок его возмещения. В постановлении по делу об административном правонарушении должны быть решены вопросы об изъятых вещах и документах, а также о вещах, на которые наложен арест (ч. 3 ст. 29.10). В статье 206 АПК ничего об этом не сказано.

Пленум ВАС РФ в п. 14 Постановления N 2 от 27.01.2003 обращает внимание судов на то, что в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами. Это касается наименования категорий дел (параграфы 1 и 2 гл. 25), оснований возбуждения производства по делам (ч. 2 ст. 202 и ч. 2 ст. 207 АПК РФ), наименования и содержания судебных актов суда первой инстанции (статьи 206 и 211 АПК РФ), составления протокола судебного заседания (ст. 155 АПК РФ), сроков направления лицам, участвующим в деле, копий судебных актов (ч. 5 ст. 206 и ч. 6 ст. 211 АПК РФ), порядка исполнения судебных актов арбитражных судов (разд. VII АПК РФ).

Решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба (ч. 4 ст. 206 АПК). Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу после истечения срока, установленного для обжалования постановления, решения по жалобе, протесту, если указанное постановление (решение) не было обжаловано или опротестовано. Сроки обжалования в АПК и КоАП исчисляются различно. Согласно АПК десятидневный срок, установленный для обжалования, течет со дня принятия решения, а согласно КоАП - со дня вручения или получения копии постановления, то есть с того дня, когда его содержание станет известно заинтересованному лицу. Более удачно эти вопросы решены в КоАП, нормы которого позволяют реализовать право на обжалование, а нормы АПК - не всегда.

Решения по делам о привлечении к административной ответственности, вынесенные арбитражным судом, обжалуются путем подачи апелляционной жалобы в арбитражный суд апелляционной инстанции (ч. 4 ст. 206, гл. 34 АПК). Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции (ч. 6 ст. 271, гл. 35 АПК). Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб могут быть пересмотрены в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч. 4 ст. 30.11 КоАП). Имеются противоречия между этой нормой КоАП и арбитражным процессуальным законодательством. Во-первых, арбитражный суд выносит по результатам рассмотрения дела решение, а не постановление. Во-вторых, указанную норму КоАП нельзя применить в том случае, когда дело об административном правонарушении не рассматривалось арбитражным судом и постановление вступило в законную силу, так как согласно ст. 292 АПК предметом пересмотра в порядке надзора могут быть вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов в РФ. В связи с этим можно сделать вывод, что постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, вынесенное административным органом, должностным лицом и не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Что касается пересмотра такого постановления в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ, то необходимо устранить существующие в настоящее время противоречия между ч. 4 ст. 30.11 КоАП и нормами АПК. Надзорное производство в данном случае будет возбуждаться на основании представления прокурора (ч. 1 ст. 293 АПК), а не протеста, как это предусмотрено ст. 30.11 КоАП.

Полномочия суда общей юрисдикции и арбитражного суда по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении (заявлению об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности) различны. В ст. 211 АПК многие важные моменты, касающиеся полномочий суда, не урегулированы. Так, например, КоАП предусмотрено, что, если существенно нарушены процессуальные требования при вынесении постановления, оно подлежит отмене и дело возвращается на новое рассмотрение; согласно АПК, если порядок принятия решения административного органа не соответствует закону, то решение подлежит отмене без возвращения на новое рассмотрение. В ст. 211 АПК не раскрывается, при каком условии решение административного органа изменяется, тогда как в КоАП указано, что изменение постановления возможно в том случае, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление (п. 2 ч. 1 ст. 30.7). Также в АПК не предусмотрено полномочие арбитражного суда в случае необходимости применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания (п. 4 ст. 30.7 КоАП). В ст. 211 АПК не предусмотрено и такое полномочие, как отмена решения административного органа о привлечении к административной ответственности и прекращение производства по делу в случае малозначительности совершенного административного правонарушения (ст. 2.9 КоАП); наличия обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5 КоАП); а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено решение по делу о привлечении к административной ответственности (п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП). Таким образом, существуют принципиальные различия в полномочиях суда и арбитражного суда.

Вопрос о форме осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях и делам по жалобам (протестам) на эти постановления решен в действующем законодательстве неодинаково. В АПК объединены гражданско-процессуальные и административно-процессуальные нормы. Нарушены целостность процессуальной формы и принцип равенства всех перед законом и судом. Все это не способствует эффективной защите нарушенных прав. Законодательство об административном судопроизводстве находится в начальной стадии своего развития. Можно предположить, что рано или поздно защита субъективных гражданских прав и охраняемых законных интересов граждан, организаций, государства (в том числе в сфере предпринимательской деятельности) будет осуществляться в порядке гражданского судопроизводства по правилам единого гражданского процессуального кодекса, а привлечение к административной ответственности - по правилам законодательства об административных правонарушениях в форме административного судопроизводства, как это и предусмотрено ст. 118 Конституции РФ.