§6. Участие органов государственного управления

В действующем законодательстве формы участия в гражданском процессе органов государственного управления смоделированы во мно­гом по аналогии с участием в нем прокурора. ГПК отнес органы государственного управления к числу лиц, участвующих в деле, наделив их соответствующими правами (ст. 29—30,42 ГПК). Статьи 4 и 42 ГПК предусматривают, что органы государственного управления и обще­ственные организации имеют право в предусмотренных законом слу­чаях: а) предъявлять иски в защиту интересов других лиц; б) вступать в уже начавшийся процесс для дачи заключения по делу.

В отличие от прокурора перечисленные лица вправе возбудить не любое дело, а лишь определенную категорию дел, предусмотренную в законе. Их перечень установлен нормами материального и процессу­ального права.

В соответствии со ст. 70 СК РФ дела о лишении родительских прав рассматриваются по заявлению органов или учреждений, на которых законом возложены обязанности по защите прав несовершеннолетних детей (органов опеки и попечительства, комиссий по делам несовер­шеннолетних и т.д.).

В соответствии с п. 3 ст. 73 СК иск об ограничении родительских прав может быть предъявлен органами и учреждениями, на которые законом возложены обязанности по защите прав несовершеннолетних.

В соответствии со ст. 142 СК РФ органы опеки и попечительства вправе требовать в судебном порядке отмены усыновления.

Требования о применении последствий ничтожных сделок, к сдел­кам не соответствующим требованиям закона и иных нормативных актов (ст. 168 ГК), сделкам, совершенным с целью противной основам правопорядка и нравственности (ст. 169 ГК), мнимым и притворным сделкам, сделкам недееспособных (ст. ст. 170, 171, 172 ГК) могут быть предъявлены органами государственного управления или местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

В соответствии со ст. ст. 481 и 489 ГК 1964 г. защита личных неимущественных прав автора может быть осуществлена по иску организации, на которую возложена охрана авторских прав.

Жалобы на неправильности в списках избирателей могут быть поданы в суд любым лицом (ст. 233 ГПК), в том числе учреждением, предприятием и общественной организацией либо гражданином в интересах другого лица.

Дело о признании гражданина ограниченно дееспособным вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами, либо недееспособным вследствие душевной болезни или слабоумия может быть возбуждено в соответствии со ст. 258 ГПК по заявлению профсоюзов, иных общественных организаций и органов опеки и попечительства. (Они же могут возбуждать дела и о снятии этих ограничений в случае выздоровления ограниченного в правах лица - ст. 263 ГПК).

Предприятия, учреждения и граждане вправе предъявить иск в суде, арбитражном суде о прекращении экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу граждан, народному хозяй­ству и окружающей природной среде (ст. 91 Закона "Об охране окру­жающей природной среды" 19 декабря 1991 г.).

Федеральные антимонопольные органы (их органы на местах), федеральные органы исполнительной власти (их территориальные ор­ганы) осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров и услуг, органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их союзы и ассоциации) вправе обращаться в суды в защиту прав потребителей, в том числе и в защиту неопределенного круга потребителей (Закон РФ "О защите прав потребителей" в ред. от 5 декабря 1995 г.1.

Граждане, проживающие на территории муниципального образо­вания, наряду с органами местного самоуправления и их должностными лицами вправе предъявлять иски в суд (арбитражный суд) о признании недействительными актов органов государственной власти и государ­ственных должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, а также общественных объединений, нарушающих права местного самоуправ­ления (ст. 46 Закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" от 28 августа 1995)2.

Право органов государственного управления, общественных и иных организаций и учреждений, предприятий л граждан обращаться в суд в целях защиты чужих интересов является одной из дополнительных гарантий осуществления права на судебную защиту теми гражданами, которые сами не в состоянии его реализовать в силу тех или иных причин (возраста, здоровья и т.п. ). Органы государственного управ­ления, предъявляя иски по этой категории дел, защищают частные интересы в той степени, в какой они совпадают с общественными, и выступают правозаступниками. Вместе с тем, предъявление исков такого рода является исключением из принципа диспозитивности. Более адекватной функцией органов государственного управления и общественных организаций как выразителям общественного, группо­вого интереса является предъявление ими исков в защиту неопреде­ленного круга граждан, народного хозяйства, окружающей среды. В законодательстве последних лет явно обозначилась тенденция по рас­ширению таких возможностей. Процессуальное положение органов государственного управления, возбуждающих гражданское дело в за­щиту интересов других лиц, не определено в законе, что ставит определенные вопросы перед процессуальной теорией.

Для возбуждения дела в защиту интересов другого лица у органа государственного управления должно быть закрепленное законодатель­ством право на обращение в суд в защиту интересов других лиц. Так, федеральный антимонопольный орган может при возбуждении дела в защиту неопределенного круга потребителей предъявлять в суд требо­вание о ликвидации нарушителя или о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя за неоднократное или грубое нару­шение прав потребителей (п. 4 ст. 40 Закона "О защите прав потреби­телей"). Для возбуждения дела в защиту интересов другого лица должно быть право на обращение в суд не только у органа государственного управления, но и у лица, в защиту которого предъявляется иск. Возбуждая дело, орган государственного управления обязан соблюсти общий порядок обращения в суд, за некоторыми исключениями, установленными законом. Так, органы государственного управления, возбуждающие дела в интересах других лиц, освобождены от уплаты судебных расходов.

Органы государственного управления и другие организации и лица, возбуждающие дела в защиту интересов других лиц, поддерживают свои требования в судебном заседании, выступая с дачей показаний и в прениях первыми. Лицо, в защиту прав и интересов которого возбуж­дено дело, выступает после них. Органы государственного управления имеют право отказаться от иска. Однако, такой отказ от иска не лишает заинтересованное лицо права на защиту и на рассмотрение своего дела по существу (ст. 42 ГПК). С другой стороны, отказ заинтересованного лица от иска, который возбужден в его интересах органом государст­венного управления, по общему правилу должен вести к прекращению дела производством. К органу государственного управления не может быть предъявлен встречный иск, он предъявляется к заинтересованному лицу. Заинтересованное лицо привлекается в процесс, возбужденный иском органа государственного управления, в качестве истца, и на него распространяется законная сила судебного решения.

Следует различать процессуальное положение органов государст­венного управления и общественных организаций в ряде правовых ситуаций. В некоторых случаях их правовое положение может быть охарактеризовано как положение стороны — истца по делу, в тех случаях, когда органы государственного управления и общественные организации предъявляют иски в защиту неопределенного круга лиц. (Иски антимонопольного комитета, организаций потребителей о защи­те прав неопределенного круга потребителей; иски экологических организаций о защите неопределенного круга граждан от экологических правонарушений. Общественным организациям потребителей по этой категории дел законом предусмотрено в случае удовлетворения иска возмещение всех расходов по делу, в том числе и расходов по подготовке экспертизы качества товаров (ст. 46 Закона "О защите прав потребите­лей"). В большинстве случаев процессуальное положение органов го­сударственного управления может быть охарактеризовано как положение представителя особого рода — правозаступника (о различии функций представительства и правозаступничества см. главу "предста­вительство"). Иск об отмене усыновления порою сам усыновляемый подать не в состоянии в силу недееспособности. В его интересах это делает орган опеки и попечительства. В процессе он будет выступать в качестве правозаступника, действуя таким образом по уполномочию общества и государства, защищая права и интересы в виду и во имя общественного блага.

Органы государственного управления в предусмотренных законом случаях могут быть привлечены к участию в процессе судом или вступить в процесс по собственной инициативе для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и для защиты прав граждан и интересов государства (ч. 2 ст. 42 ГПК).

ГПК предусматривает обязательное участие органов государствен­ного управления по делам особого производства (ч. 2 ст. 246 ГПК). По другим категориям дел участие органов государственного управления предусмотрено некоторыми законами и подзаконными актами. Так, СК РФ предусматривает обязательное участие органов опеки и попе­чительства по делам о лишении родительских прав (ч. 2 ст. 70), восстановлении в родительских правах (ч. 2 ст. 72), об ограничении родительских прав (ч. 4 ст. 73), о воспитании детей (ст. 78), об отмене усыновления ребенка (ст. 14, ч. 2 ст. 140). Закон о защите прав потребителей предусматривает, что федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы) может быть привлечен судом к участию в процессе о защите прав потребителей или вступить в процесс по собственной инициативе для дачи заключения по делу (ч. 2 п. 4 ст. 40). В рассмотрении гражданских дел также участвуют следующие органы государственного управления:

— органы опеки и попечительства — по делам, затрагивающим интересы детей (помимо перечисленных): использование опеки в ко­рыстных целях, о возмещении ущерба, причиненного несовершенно­летнему лицу, по делам, затрагивающим жилищные права детей; по делам, затрагивающим интересы недееспособных или ограниченно дееспособных — о признании лица ограниченно дееспособным или недееспособным (ст. 261 ГПК);

— отделы социального обеспечения по делам особого производст­ва, связанным с назначением пенсии (по делам об установлении фактов иждивения, фактических брачных отношений, об объявлении гражда­нина умершим);

— финансовые органы по делам об освобождении имущества от ареста, о признании имущества бесхозяйным;

— жилищно-коммунальные органы — по делам, связанным с вла­дением жилищем и другими помещениями на праве личной собствен­ности (выселение, раздел и обмен жилой площади, перепланировка жилого помещения, сделки по поводу жилья, о принадлежности квар­тиры, строения на праве собственности и др.). Участие органов госу­дарственного управления в гражданских делах связано с тем, что они имеют в деле интерес, связанный с их специальной компетенцией в той сфере государственного управления, которая возложена на них государством. Решение суда по делу затрагивает интересы той сферы государственного управления, которой занимается данный орган, либо решение суда возлагает на этот орган определенные обязанности. Так, в связи с лишением родительских прав или отменой усыновления, признанием гражданина недееспособным перед органом опеки и по­печительства может быть поставлен вопрос о назначении опекуна или попечителя, в случае признания лица иждивенцем перед органами собеса будет поставлен вопрос о назначении пенсии по поводу потери кормильца и т.п. Поэтому привлечение органа государственного уп­равления в случаях, предусмотренных законом, обязательно, и невы­полнение этой обязанности судом служит основанием к отмене решения.

Органы государственного управления (их представители) пользуются в процессе всеми правами лиц, участвующих в деле (ст. 30 ГПК), кроме правораспорядительных действий (ст. 34 ГПК).

Заключение органов государственного управления представляется в суд письменно. Оно составляется на основе предварительного изуче­ния материалов дела и обследования, проводимого органом государст­венного управления. Так, в соответствии со ст. 78 СК при рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей, орган опеки и попечи­тельства обязан провести обследование условий жизни ребенка и лица(лиц), претендующего на его воспитание, и представить суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора. Заключение органа государственного управления оглашается в судеб­ном заседании его уполномоченным после объяснения всех лиц, уча­ствующих в деле, и исследования всех доказательств.  Суд, лица, участвующие в деле, и их представители могут задавать уполномочен­ному этих органов вопросы в целях разъяснения и дополнения заклю­чений (ст.  182 ГПК). Уполномоченные органов государственного управления выступают в прениях после сторон и третьих лиц (ч. 4 ст. 185). Обязанность дать заключение по делу сближает участие органов государственного управления с прокурором. Однако, если прокурор может вступить в любое гражданское дело, и его заключение касается прежде всего правовых вопросов, то орган государственного управления может участвовать лишь в определенной категории дела и его заклю­чение касается вопросов, связанных с его специальной компетенцией.