Понятие конституционно-правовой ответственности.

Среди ученых-государствоведов нет единства не только в определении самого понятия конституционно-правовой ответственности, но и в самом названии данного вида ответственности. Н.М. Колосова употребляет термин «конституционная ответственность», М.В. Баглай использует как термин «конституционная ответственность», так и термин «конституционно-правовая ответственность». А.А. Безуглов и С.А. Солдатов полагают, что более верным является название «конституционно-правовая ответственность», поскольку «конституционная ответственность – это ответственность, которая предусмотрена нормами Конституции и может наступить при нарушении конституционных обязанностей. Что же касается конституционно-правовой ответственности, то она предусмотрена нормами конституционного права и может быть применена за нарушение обязанностей, закрепленных нормами конституционного права. А так как конституционное право в настоящее время включает в себя нормы права, не только закрепленные в Конституции РФ, но и …содержащиеся во многих других источниках конституционного права, то, естественно, понятие конституционно-правовой ответственности значительно шире понятия конституционной ответственности».

Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская также различают конституционную и конституционно-правовую ответственность, однако вкладывают в эти понятия несколько иной смысл. По их словам, «государственно-правовую ответственность как “особый вид ответственности за нарушение конституции” многие ученые именуют также конституционно-правовой ответственностью. В известном смысле понятия государственно-правовой и конституционной ответственности могут употребляться как тождественные, через скобки: государственно-правовая (конституционная) ответственность. Действительно, ответственность за нарушение конституционных норм, в широком смысле охватывая все виды юридической ответственности (в широком смысле все виды юридической ответственности направлены на охрану Конституции), в узком же, собственном смысле слова, имеет свой отраслевой канал реализации – государственно-правовые меры ответственности.

И все же между понятиями государственно-правовой и конституционной ответственности нельзя поставить абсолютный знак равенства. Это в большом объеме пересекающиеся, но все же не совпадающие полностью понятия. С одной стороны, государственно-правовая ответственность поглощает конституционную, поскольку конституционные нормы – часть государственно-правовых норм. С другой стороны, объем понятия конституционной ответственности по своим социально-политическим “емкостям” не может быть исчерпан юридическим понятием государственно-правовых мер ответственности. Если государственно-правовая ответственность, – прежде всего, проблема конституционной деликтологии, восстановления конституционного статус-кво, повышения эффективности социального государственно-правового статуса и, наконец, оснований лишения этого статуса, то социально-правовое содержание конституционной ответственности значительно глубже».

По мнению Н.А. Бобровой и Т.Д. Зражевской, государственно-правовая ответственность – это один из видов юридической ответственности, в то время как конституционная ответственность является особым видом ответственности, объединяющим в себе политическую, моральную и юридическую ответственность. «Думается, что социальная ответственность, приобретая юридическую значимость на конституционном уровне, приобретает вместе с тем и юридическое содержание настолько же, насколько конституция синтезирует в себе все социальные виды ответственности, – указывают они. – …Именно конституционная ответственность как особая категория социальной ответственности позволяет понять диалектику перехода ответственности как высшей необходимости в ответственность как внутреннюю потребность. Эта диалектика, требуя разграничения социальной и “собственно” юридической ответственности на уровне конкретного права, на уровне отраслей, не допускает вместе с тем их противопоставления на конституционном уровне. Здесь нет непроходимой грани между политически ответственным состоянием конституционных отношений, выражающихся в системе организационно-правовых мер подотчетности, подконтрольности, подответственности, и ретроспективными мерами за эффективность состояния ответственности. На конституционном уровне сам термин “правонарушение” является слишком узким, неточным. Ведь вся государственно-правовая сфера есть сфера политических отношений, возникающих в связи с осуществлением государственной власти, а также (в силу обратного влияния права на политику) в связи с реализацией конституционно закрепленных принципов организации и деятельности государства; говорить о правонарушениях здесь просто бессмысленно.

Конституционные нормы находятся на стыке трех видов социальных норм: политических, моральных и юридических. Конституционная ответственность как категория социальной ответственности объединяет в себе политическую, моральную и юридическую ответственность. Именно на конституционном уровне воплощается единство этих видов ответственности, и разрешаются проблемы устранения противоречий между ними, обнаруживающихся в отдельных случаях реализации конкретных видов юридической ответственности».

С этой позицией трудно согласиться. Несмотря на то, что юридические нормы являются разновидностью социальных норм, они имеют существенные различия по сравнению с политическими и моральными нормами. Это же относится и к конституционным нормам как разновидности юридических норм. Конституционная ответственность, несомненно, тесно связана с политической, однако их нельзя объединять в единое целое. Между этими видами ответственности имеются существенные различия, которые будут рассмотрены ниже. Не совпадают также моральная и юридическая ответственность. Юридическая ответственность имеет четкое, законодательно установленное основание наступления, санкции и другие признаки, не характерные для моральной ответственности. Нормы морали зачастую не отражены в правовых нормах и потому не защищены силой государства.

Возражая против позиции Н.А. Бобровой и Т.Д. Зражевской, О.Е. Кутафин выступает и противником противопоставления норм Основного Закона нормам отрасли конституционного права, поскольку конституционные нормы являются частью норм отрасли. Этот аргумент также заслуживает внимания.

При этом большинство авторов полагают, что термины «государственно-правовая ответственность», «конституционно-правовая ответственность» и «конституционная ответственность» являются тождественными. В настоящей работе все эти термины также употребляются как тождественные.

Дискуссионным в науке конституционного права является вопрос о сущности и понятии конституционной ответственности. Это связано и с тем, что понятие конституционно-правовой ответственности должно опираться на общетеоретическое понятие юридической ответственности, которое также вызывает большие споры среди ученых.

Прежде всего, выделяются две основные концепции конституционно-правовой ответственности. Сторонники первой понимают под ответственностью обязанность претерпевания различных правоограничений, выступающих послед­ствием правонарушения. Авторы второго подхода к конституционной ответственности представляли ее в виде принудительной реализации санкции правовой нормы как послед­ствия совершенного конституци­онного правонарушения.

А.А. Кондрашев определяет конституционную ответственность как правовую связь (состо­яние), которая возникает вследствие несоблюдения правовой нормы участниками нарушенного правоотношения, воплощается в установлении нормативного, обращенного к правонарушителю требования подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию) и реали­зуется, как правило, в примене­нии государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой ис­пользования государственного принуждения.

По его мнению, понятие консти­туционной ответственности долж­но включать следующие призна­ки:

– государственное и (или) об­щественное осуждение в виде заложенного в норме требования применения или непосредственно­го использования принудительных мер преимущественно организа­ционного, реже лич­ного характера;

– совершенное противоправ­ное деяние, то есть конституци­онное правонарушение, с важней­шими его условиями (элемента­ми): объективной противоправно­стью и виной;

– установившаяся между пра­вонарушителем и государством правовая связь в момент соверше­ния противоправного деяния, ха­рактеризующаяся возникновением специального охранительного от­ношения.

Кроме того, к числу факульта­тивных признаков конституционно-правовой ответственности А.А. Кондрашев относит и особую процедуру ус­тановления и возложения ответ­ственности управомоченным на то государственным органом (органа­ми).

Все признаки конституционно-правовой ответственности, выделенные А.А. Кондрашевым, присущи, по нашему мнению, любому виду юридической ответственности, а потому не могут быть охарактеризованы как специфические признаки именно рассматриваемого вида ответственности. Определение, предложенное им, верно по отношению к конституционной ответственности, однако в той же мере оно верно и по отношению к иным видам юридической ответственности.

Т.Д. Зражевская видит сущность конституционной ответственности в установлении системы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем установления мер наказания. Исходя из этого, под конституционной ответственностью Т.Д. Зражевская понимает самостоятельный вид юридической ответственности, выражающийся в установлении приоритетности защиты важнейших отношений, а также возможности наступления неблагоприятных последствий для субъектов конституционного права, нарушивших (или стремящихся нарушить) нормы конституционного законодательства.

Т.Д. Зражевская полагает, что в настоящее время в стране происходит только становление института конституционной ответственности как меры государственного принуждения. По ее мнению, его возникновение возможно лишь при условии конституционного закрепления принципа разделения государственной власти на ветви (законодательную, исполнительную и судебную) и уровни (органов государственной власти РФ и ее субъектов), а также признания права местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения. Не отрицая значения указанных процессов для развития конституционного права вообще и конституционно-правовой ответственности в частности, авторы отмечают, что этот институт в отечественном конституционном праве появился значительно раньше, чем закрепление принципа разделения властей и независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Об этом свидетельствует и целый ряд работ советских ученых (в том числе и самой Т.Д. Зражевской), посвященных конституционно-правовой ответственности. В то же время нельзя не признать, что в последние годы интерес ученых к проблемам конституционно-правовой ответственности резко возрос. Тем не менее конституционная ответственность только сейчас получает свое закрепление в законодательстве, до сих пор не разработано и большинство теоретических проблем концепции конституционно-правовой ответственности.

Н.М. Колосова выделяет несколько направлений концепции конституционной ответственности. Первое – ответственность власти перед обществом за реализацию тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал конкретным государственным институтам и отдельным лицам. Второе – ответственность государства за обеспечение прав и свобод человека и гражданина. И, наконец, третье – конституционная ответственность отдельной личности, а равно группы лиц за невыполнение своих обязанностей или за злоупотребление своими правами, закрепленными в Конституции РФ. Под конституционной ответственностью Н.М. Колосова понимает необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами.

Цель конституционной ответственности Н.А. Колосова видит в защите Конституции. Этот тезис является абсолютно верным, но в то же время с ним трудно согласиться, и прежде всего потому, что абсолютно все виды юридической ответственности направлены на защиту Конституции. Таким образом, целью конституционно-правовой ответственности является защита Конституции, но это только одна из целей данного вида ответственности.

Однако далеко не со всеми изложенными положениями авторы согласны. Если проанализировать позицию Н.М. Колосовой, то можно увидеть, что буквально все виды юридической ответственности предусматривают наступление неблагоприятных последствий за неисполнение (ненадлежащее исполнение) конституционных обязанностей и злоупотребление конституционными правами либо нарушение конституционных прав иных лиц. Так, например, за неуплату налогов (неисполнение обязанности, установленной ст. 57 Конституции РФ) предусмотрена административная и налоговая ответственность, за уклонение от военной службы (нарушение ст. 59 Конституции РФ) – уголовная ответственность.

Определение, предложенное Т.Д. Зражевской, достаточно неопределенно и может быть с успехом применено к любому иному виду юридической ответственности. Кроме того, подавляющее большинство мер ответственности, установленных за нарушение норм конституционного законодательства, относится к административной, гражданской и уголовной ответственности. Что касается мнения Т.Д. Зражевской о том, что конституционно-правовая ответственность призвана установить систему реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица, то это только один из аспектов конституционной ответственности. К тому же такие гарантии установлены уголовным и иным законодательством.

По большому счету, всем (или почти всем) отраслям российского права присущ собственный вид юридической ответственности. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности – это такой же признак отрасли, как “собственные” общественные отношения, “свои” нормы, данные отношения регулирующие». Конституционно-правовая ответственность тесно связана с предметом конституционного права.

Конституционно-правовая ответственность, по нашему мнению, представляет собой ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Это связано с предметом конституционного права, в рамках которого особое значение имеют отношения, возникающие в процессе реализации многонациональным народом России (населением субъектов Российской Федерации) государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии), а также создания и функционирования образуемых в этих целях выборных органов государственной власти. Применительно к правовому статусу личности, конституционное право непосредственно регулирует в основном осуществление политических прав граждан России (а этот вид прав личности наиболее тесно связан с осуществлением публичной власти); все остальные вопросы правового статуса личности регламентируются нормами иных отраслей права, конституционное право устанавливает только их основы.

В сущности, речь может идти о конституционной ответственности высших должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти этих уровней, а также отдельных должностных лиц. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов не является конституционно-правовой, это муниципальная ответственность, которая должна рассматриваться в рамках муниципального права. В то же время конституционные основы данного вида ответственности должны рассматриваться в рамках конституционно-правовой ответственности. Поэтому применительно к ответственности органов власти и должностных лиц федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и политических партий более правильно было бы говорить не о конституционно-правовой, а о публично-правовой ответственности. В данной статье авторы рассматривают эти термины как тождественные.

В соответствии с изложенным понятием конституционно-правовой ответственности в ее состав не входит ответственность за нарушение избирательных прав граждан (избирательная ответственность), подавляющим большинством авторов расцениваемая как составная часть конституционно-правовой ответственности. В большой мере это связано с тем, что авторы расценивают избирательный процесс как самостоятельную отрасль права. Поэтому избирательная ответственность является самостоятельным видом ответственности и должна рассматриваться в рамках избирательного процесса.

Целью конституционно-правовой ответственности является охрана и обеспечение нормального порядка осуществления публичной власти, следование органов и должностных лиц, участвующих в осуществлении публичной власти, предписаниям норм Конституции РФ и конституционно-правового законодательства, предупреждение (превенция) посягательств на порядок осуществления публичной власти.

Конституционно-правовая ответственность, несомненно, обладает всеми признаками, присущими иным видам юридической ответственности. Она опирается на все перечисленные выше принципы юридической ответственности, является мерой государственного принуждения, выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий. Одновременно конституционно-правовая ответственность обладает рядом специфических признаков. В теории государства и права распространенным является мнение о том, что ответственность «прежде всего … подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится». Конституционно-правовая ответственность призвана охранять именно общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. При этом не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой конституционно-правовую ответственность. Могут применяться и иные виды ответственности: административная (например, штраф за определенные виды нарушений избирательных прав граждан – ст. 5.1 – ст. 5.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.) либо уголовная (например, ст. 278 УК РФ от 13 июня 1996 г. устанавливает ответственность за насильственный захват или насильственное удержание власти).

Из приведенного определения конституционно-правовой ответственности вытекает такая существенная ее особенность, как тесная связь с политической ответственностью. Разграничить эти виды социальной ответственности зачастую крайне сложно. Так, отставка правительства в различных случаях может быть мерой и конституционно-правовой, и политической ответственности либо сочетать в себе ту и другую. Отсутствие в законодательстве четких критериев привлечения органов и должностных лиц к конституционно-правовой ответственности еще более осложняет задачу разграничения этих видов ответственности.

В литературе высказано мнение, что одной из специфических черт конституционно-правовой ответственности является перенесение в ней центра тяжести с ретроспективного аспекта на позитивный. «Есть отрасли, – полагают Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская, – которые в объективно-правовом плане имеют исключительно ретроспективную ответственность (позитивная ответственность в охранительных отраслях – сфера правосознания). И наоборот, есть отрасли преимущественно регулятивного содержания и опирающиеся преимущественно на позитивную юридическую ответственность. Полярными в этом смысле являются такие отрасли, как уголовное и государственное право». В.В. Невинский полагает, что «сегодня требует дальнейшего развития идея конституционной ответственности как позитивной ответственности, предполагающей формирование у граждан, должностных лиц, выборных представителей, коллегиальных органов публичной власти чувства гражданского долга по соблюдению и защите Конституции России, по безусловному исполнению решений Конституционного Суда России как высшего судебного органа конституционного контроля».

Представляется, что смешение и объединение понятий «обязанность» и «ответственность» нецелесообразно. Формирование «чувства гражданского долга», безусловно, необходимо, однако думается, что данная категория больше связана с понятием правосознания и правовой культуры, но никак не с юридической ответственностью.

Характерной чертой конституционно-правовой ответственности является также тот факт, что единой процедурной формы ее примене­ния не существует. Почти каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует особый порядок ее назначения и исполнения, а в ряде случаев такой порядок вообще не урегулирован в законодательстве. Более того, существенная часть санкций конституционной ответственности и их применение недостаточно полно урегулированы в действующем законодательстве. Это относится, например, к порядку отрешения от должности Президента РФ в виде импичмента или к отставке Правительства РФ. При этом, в отличие от большинства иных видов юридической ответственности, не существует единого акта, в котором регулировался бы порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности, либо акта, в котором устанавливался бы перечень конституционных деликтов.

Актами, устанавливающими конституционно-правовую ответственность, являются Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы. Иные нормативно-правовые акты не могут выступать источниками юридической и, в частности, конституционно-правовой ответственности. В настоящее время конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц государственной власти субъектов РФ, должностных лиц и представительных органов местного самоуправления закрепляется в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ. Но регулирование публично-правовой ответственности актами субъектов или муниципальных образований, подзаконными актами недопустимо, поскольку, согласно с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение прав граждан (а ответственность всегда влечет за собой ограничение прав граждан), возможно только в соответствии с Федеральным законом. Законы субъекта Федерации (в том числе конституция или устав субъекта РФ) могут устанавливать конституционно-правовую ответственность только в том случае, если такое право делегировано им Федеральным законом. Представляется наиболее целесообразным, что основания и общие положения, определяющие порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности, должны быть урегулированы Федеральным законом, а нормативно-правовые акты субъектов РФ могут регламентировать только отдельные процедурные (процессуальные) моменты привлечения к ответственности, учитывающие особенности построения системы органов государственной власти конкретного субъекта. В то же время Конституция России, на наш взгляд, недостаточно полно регулирует вопросы конституционно-правовой ответственности. Требуют дальнейшего совершенствования вопросы ответственности отдельных должностных лиц (например, членов Правительства РФ), роли Конституционного Суда РФ в процессе реализации конституционной ответственности, закрепления на конституционном уровне ряда составов конституционных деликтов и т.д.

На наш взгляд, опирающийся на анализ зарубежного опыта в этой области, для дальнейшего становления и развития института конституционно-правовой ответственности, необходимо принятие Федерального закона «О публично-правовой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц», устанавливающего общие положения публично-правовой ответственности. Однако принятие по этому вопросу Федерального конституционного закона, как предлагает Н.М. Колосова, к сожалению, невозможно, поскольку этого не предусматривает Конституция России.

Содержанием нормативно-правового акта, регулирующего данные вопросы, должны стать следующие положения:

всеобщий характер публично-правовой ответственности, распространение его на все без исключения органы публичной власти (государственной власти и местного самоуправления), введение публично-правовой ответственности политических партий;

четко определенное содержание понятия «иммунитет, индемнитет органа государственной власти, его члена, должностного лица», пределы этого иммунитета и механизм его лишения, установление публично-правовой ответственности более широкого круга должностных лиц – всех лиц, осуществляющих публичную власть;

исчерпывающий перечень оснований для применения мер ответственности, подробное регулирование всех элементов состава конституционного деликта;

санкции публично-правовой ответственности, при этом необходимо расширение существующего сегодня круга санкций публично-правовой ответственности;

перечень органов, уполномоченных на совершение необходимых действий, направленных на установление признаков деяния, влекущего наступление публично-правовой ответственности, форму и содержание указанных действий;

четкое разграничение на умышленные и неосторожные действия, влекущие наступление ответственности;

детальное регулирование процессуального порядка применения мер публично-правовой ответственности;

гарантии прав должностных лиц и членов органов государственной власти и порядок обжалования ими совершаемых в отношении их действий;

сроки вступления в силу данного закона до вступления в должность органов и должностных лиц, подпадающих под действие его норм;

основания и формы освобождения от должности недееспособных должностных лиц и лиц, утративших доверие избирателей или назначившего их органа.

Возможно, все перечисленные вопросы одним только предлагаемым законом решены быть не могут. Возможно, это предмет нескольких нормативно-правовых актов, требующих тщательной проработки и сбалансированного подхода или даже формирования новой комплексной отрасли публичного права. При этом теоретическую базу публично-правовой ответственности следует признать недостаточной. Для дальнейшего развития отрасли права, отрасли законодательства в части регулирования конституционно-правовой ответственности необходимо создание целостной научной концепции конституционно-правовой ответственности.

Целесообразным представляется предложение А.А. Безуглова и С.А. Солдатова о том, что применение конституционно-правовой ответственности должно сопровождаться изданием юрисдикционного акта, состоящего из четырех частей: вводной (наименование акта, место и дата принятия, наименование органа, принявшего акт), описательной (описание фактов, ставших предметом рассмотрения), мотивировочной (анализ фактических обстоятельств и указание на правовые нормы, которыми руководствуется орган или должностное лицо, издавшие акт) и резолютивной (формулируется решение по делу). Принятие такого акта внесет ясность в то, какого рода ответственность (конституционно-правовая или политическая) применена и позволит избежать произвола со стороны органа или должностного лица, правомочного применять меры ответственности.