Рассмотрим некоторые конституционно-правовые деликты.

1. Основанием для ответственности Президента РФ могут быть только государственная измена или совершение им другого тяжкого преступления, подтвержденного за­ключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Консти­туционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Таким образом, Пре­зидент РФ несет конституционную ответственность только за совершенные им преступ­ления: государственную измену или другие тяжкие пре­ступления. Ни Конституция, ни феде­ральные конституционные законы, ни федеральные законы не предусматривают юридической ответствен­ности Президента РФ за неиспол­нение своих обязанностей гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражда­нина, и, следовательно, в данном случае мы можем говорить только о политической ответственности гла­вы государства, которая может быть реализована на­селением по окончании срока полномочий Президента и выдвижении им своей кандидатуры на пост Прези­дента России при проведении новых выборов.

2. Конституционный деликт, совершенный Правительством РФ, главой исполнительной власти (высшим должностным лицом) субъекта РФ, должностным лицом муниципального образования, выражается в злоупотреблении ими своими правами или неисполнении (ненадлежащем исполнении) своих обязанностей: ненадлежащая экономическая политика, неутверждение представительным органом отчета об исполнении бюджета и т.д. Основанием отставки Правительства РФ может быть отказ в доверии либо выражение недоверия Государственной Думой по указанным выше основаниям.

3. Конституционным деликтом является непринятие высшим должностным лицом субъекта РФ в течение 2 месяцев, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в течение 6 месяцев мер по внесению изменений и дополнений либо принятие нового нормативно-правового акта взамен признанного Конституционным Судом РФ неконституционным (Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г. с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г.).

4. Основанием для ответственности высшего должностного лица субъекта РФ и законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ является в течение определенного срока непринятие мер по исполнению решения суда о признании нормативного акта, принятого ими, противоречащим Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, конституции (уставу) субъекта РФ. При этом в случае применения мер ответственности к законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ Президентом необходимо дополнительное условие ответственности – признанным судом неконституционным (незаконным) актом суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.

5. Основанием конституционно-правовой ответственности представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования является непринятие мер по отмене нормативного правового акта или отдельных его положений, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда.

6. Отзыв депутата представительного органа субъекта РФ или муниципального образования либо досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации могут быть осуществлены в случае нарушения этими должностными лицами правовых норм, если данное нарушение не повлекло применения иных видов ответственности.

7. Совершение министром Правительства РФ каких-либо противоправных деяний (например, неисполнения своих обязанностей как главы федерального органа исполнительной власти), не подпадающих под применение иных мер ответственности, может повлечь меры конституционно-правовой ответственности (отставку), налагаемые Президентом РФ.

8. Совершение противоправных действий Генеральным прокурором РФ.

9. Необходимым представляется введение в законодательство РФ конституционно-правовой ответственности политических партий за нарушение положений ч. 5 ст. 13 Конституции, либо принятие партией решений, нарушающих действующее законодательство, либо допущение партией дискриминации и нарушений прав и свобод граждан на основании их членства в рядах политической партии.

Субъекты конституционно-правовой ответственности.

Круг субъектов конституционно-правовой ответственности как ответственности за ненадлежащее осуществление публичной власти ограничен. Они могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Однако для того, чтобы лицо могло нести конституционно-правовую ответственность, оно должно обладать деликтоспособностью, т.е. способностью нести ответственность за свои действия.

Субъектами конституционного правонарушения (деликта), как отмечалось выше, могут выступать Президент, Правительство, министр Правительства, член Совета Федерации, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, исполнительный орган власти субъекта, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, орган местного самоуправления или должностное лицо муниципального образования, политическая партия, Генеральная прокуратура РФ в лице Генерального прокурора.

Деликтоспособность должностных лиц начинается с момента их вступления в должность (с начала срока полномочий) и заканчивается моментом прекращения полномочий. Деликтоспособность коллегиальных субъектов – органов публичной власти, определяется моментом их создания, однако привлечение к конституционно-правовой ответственности должностных лиц как членов коллективного органа также возможно только в отношении уже вступивших в должность лиц.

Ретроспективный взгляд на условия и реалии существования СССР и республик в его составе позволяет сделать вывод о том, что речь об ответственности государственных органов можно вести лишь применительно к органам исполнительной власти. Советы народных комиссаров и сами народные комиссары в соответствии с первыми советскими конституциями несли ответственность перед представительными органами государственной власти – съездами Советов и ЦИК (например, по Конституции РСФСР 1925 г., Конституции БССР 1927 г.). В этот период даже существовала практика привлечения к кол­лективной судебной ответственности работников губисполкома, наркомов и других должностных лиц органов исполнительной власти. Однако с укреплением власти исполнительных органов, превращением их в «высшие исполнительно-распоряди­тельные органы» (по Конституции – Основному Закону, СССР 1936 г.) такая норма исключается из правовой системы страны. Вопрос об ответственности советских представительных органов государственной власти на практике в нашей стране не ставился. Поэтому институт юридической ответственности государственных органов относится к числу наименее разработанных в отечественной правовой науке. Из работ последнего времени можно выделить книги К.С. Бельского, М.А. Краснова, Н.С. Малеина и некоторых других авторов. Органы исполнительной власти, по Конституции РФ 1993 г., несут конституционно-правовую ответственность как перед Государственной Думой, так и перед Президентом РФ. Однако ответственность Правительства перед Государственной Думой является только коллективной. Дума не может привлечь к ответственности отдельных министров, что, несомненно, является существенным пробелом Конституции.

Спорным в теории конституционного права является вопрос о конституционно-правовой ответственности государства в целом либо конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации. Так, Г.А. Гаджиев полагает, что норма ст. 53 Конституции РФ, содержащая норму об ответственности государства за вред, причиненный действиями органов государственной власти и должностных лиц, является основанием конституционно-правовой ответственности государства. Такого же мнения придерживаются Н.М. Колосова и Е.И. Колюшин. Представляется, однако, что в данном случае государство несет перед конкретным лицом гражданско-правовую ответственность, что подтверждается наличием сходной нормы в Гражданском кодексе РФ (ст. 16 и 1069). Если государство заключает договор, то оно выступает как сторона гражданско-правового обязательства и к нему в полном объеме применяются правила гражданского оборота. За нарушение своих обязательств государство обязано возместить другой стороне убытки – реальный ущерб и упущенную выгоду. Если же ущерб лицу причинен действиями государства при отсутствии между ними договорных отношений (например, при незаконном привлечении к уголовной ответственности), то применяется так называемая внедоговорная ответственность, регламентация которой также осуществляется Гражданским кодексом.

Кроме того, государство является своего рода абстракцией. Даже в случае привлечения государства к гражданско-правовой ответственности за нарушение прав граждан и причинение им материального и морального вреда, ответчиком в суде выступает Министерство финансов РФ. Представляют государство и выражают его волю вовне ряд конкретных органов власти и должностных лиц. Именно они и могут подвергаться конституционно-правовой ответственности, но не само государство.

Особым видом публично-правовой ответственности, по мнению И.А. Умновой, является ответ­ственность Федерации и ее субъектов как носителей публичной власти в федеративном государстве. На основании развития федеративных отношений в России предлагается даже выделить специальный вид юридической ответственности – федеративную ответственность.

Федеративная ответственность, по мнению И.Н. Барцица, – это принуждение к исполнению требований федерального права в правоотношениях, каждая из сторон которых обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной. Особенностью данного вида ответственности является то, что она может применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и за неспособность обеспечить стабильность в субъекте Федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны.

В законодательстве не предусмотрена ответственность субъекта РФ в случае, когда он не справляется с возложенным на него объемом полно­мочий. Мировой опыт становления и развития федера­тивных государств выработал определенные рычаги такого воздействия. В конституциях Австрии и Гер­мании закреплено право Федерации временно изымать полномочия субъекта при принятии конкретных законов, если он не выполняет обязанно­сти по законотворчеству. После того как субъект ис­правляется, т.е. принимает необходимый закон, феде­ральный акт теряет силу. Согласно Конституции Ин­дии, Президент имеет право передавать Союзу исполнительные и законодательные полномочия шта­та, если приходит к убеждению, что его власти по по­литическим или иным мотивам не могут нормально управлять штатом в соответствии с положениями Кон­ституции. Президент может использовать свое право приостановить функционирование конституционного механизма не только по докладу губернатора соответ­ствующего штата, но также и по своему усмотрению, когда убеждается, что возникла ситуация, требующая осуществления этого полномочия.

В качестве мер федеративной ответственности И.Н. Барциц предлагает ввести режим чрезвычайного положения и прямое правление центральной власти, перераспределить полномочия между органами власти и управления Федерации и ее субъектов, отстранить от должности глав субъектов Федерации, распустить законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации, перевести под непосредственное подчинение федерального правительства подразделения милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации, отменить незаконное решение органов власти субъектов Федерации, ликвидировать субъект Федерации как самостоятельное образование.

Вопрос о том, насколько допустимо с позиций ми­ровой практики вмешательство федеральной власти во внутренние дела субъекта Федерации с целью «на­ведения порядка» и привлечения к ответственности, является дискуссионным. Постановка такого вопроса для России имеет особую значимость в связи с события­ми в Чеченской Республике, Северной Осетии и Ингуше­тии. Военное (насильственное) принуждение как мера наведения порядка не исключается мировой практикой. Так, с целью принудительного осуществления реше­ний федеральных судов о десегрегации школ прези­дент Д. Эйзенхауэр ввел в 1957 г. войска в штат Аркан­зас, а президент США Д. Кеннеди в 1962 и 1963 гг. – в штаты Миссисипи и Алабама. Вводились войска и в столицу Соединенных Штатов, Вашингтон, когда его «даун таун» (центр) был буквально подожжен взбун­товавшимися массами негритянского населения.

Рассмотрение проблемы конституционно-правовой ответственности в последнее время привлекает все большее внимание исследователей, однако сразу следует оговориться, что возможность привлечения к конституционно-правовой ответственности и меры ответственности субъектов Федерации обязательно должны быть закреплены в Конституции. Конституция РФ 1993 г. не предусматривает ни одной из перечисленных мер (кроме отмены решения органов власти, что, как мы полагаем, не является мерой ответственности), а следовательно, не закрепляет возможности привлечь субъект РФ к конституционно-правовой ответственности. Введение чрезвычайного положения также не относится в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» к мерам ответственности субъекта РФ. После устранения причин, послуживших основанием для его введения, в субъекте РФ восстанавливается деятельность органов государственной власти субъекта (если она была приостановлена), продолжается дальнейшее нормальное функционирование всех органов власти, общественных объединений, предприятий и учреждений. Субъект РФ, как территориальное образование, не несет каких-либо негативных последствий. К ответственности могут быть привлечены отдельные физические и юридические лица, общественные объединения, но не субъект Федерации.

Проблемы развития ответственности субъекта РФ в целом, несомненно, должны получить дальнейшее развитие в работах ученых и законодательстве РФ. Но сегодня говорить о конституционно-правовой ответственности субъектов РФ, на наш взгляд, преждевременно. Нести конституционно-правовую ответственность могут отдельные должностные лица и органы государственной власти субъекта РФ, но последний как публично-правовое образование не является в настоящее время в России субъектом конституционно-правовой ответственности.

Конституционная ответственность Президента РФ со­стоит в том, что он может быть отрешен от должности в соответствии со ст. 93 Конституции России. В этой процедуре участвуют обе палаты Фе­дерального Собрания, Верховный и Конституционный Суд.

Конституционно-правовая ответственность Президента РФ в случае импичмента выражается в отрешении его от должности. В дальнейшем обвинение в уголовном преступлении может и не подтвердиться, лицо может быть оправдано, однако негативные последствия – утрату своего статуса – лицо уже претерпело. Совет Федерации, отрешая Президента от должности, не может оценивать его виновность или невиновность в инкриминируемом ему преступлении (на такие действия уполномочен только суд). Он оценивает возможность Президента РФ совершить подобное преступление и, таким образом, дает политическую и правовую оценку действий лица.

И хотя Конституция не раскрывает содержания «неприкосновенность» в отношении Президента, но по аналогии с институтом депутатской неприкосновенности можно предположить, что под неприкосновенностью Президента понимается ограничение возможностей его уголов­ного преследования и совершения в связи с этим необходимых следственных действий. Поэтому так называемый импичмент Президента, если он состоится, означает восстановление возможности предъявления ему обвинения в совершении преступления, не связанного с исполнением им обязанностей Президента страны.

Так или иначе, но из содержания ст. 93 Конституции РФ не вытекает возможность отрешения Президента Российской Федерации от должности за совершение неправо­мерных деяний, непосредственно связанных с исполнением им своих должностных обязанностей. Более того, налицо сужение ответственности Президента по сравнению с прежней российской Конституцией, которая предусматривает отрешение его от должности в случае нарушения Конституции, законов РФ и данной им присяги (ст. 121-10). На то обстоятельство, что в действиях федерального президента могут быть и имеются отступления от действующих законов, указывает практика решений Конституционного суда РФ. Ответственность главы государства не обязательно должна быть связана с уголовной ответственностью или отрешением от должности. Учитывая публично-правовой характер деятельности Президента, ответственность может быть ограничена штрафом или публичным порицанием, выносимым соответствующим федеральным судом. Обращает на себя внимание и тот факт, что Президент, являющийся по Конституции гарантом прав и свобод человека и гражданина (ст. 80), не несет конституционно-правовой ответственности не только за неисполнение им своих обязанностей в этой части, но и за то, что его указами данные права могут быть нарушены.

В то же время лишение неприкосновенности депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации или судьи не является, по нашему мнению, мерой конституционно-правовой ответственности, поскольку в данном случае отсутствуют и основание данного вида ответственности, и негативные последствия для данного субъекта. Лишение неприкосновенности не лишает лицо его специального статуса, а лишь восстанавливает возможность его беспрепятственного уголовного преследования. Поэтому ни депутаты Государственной Думы, ни судьи не могут рассматриваться как субъекты конституционно-правовой ответственности. Члены Совета Федерации несут конституционно-правовую ответственность перед лицами (органами), назначившими (избравшими) их.

Не предусматривается законодательством РФ конституционно-правовая ответственность Государственной Думы в целом. Основания роспуска Государственной Думы, предусмотренные Конституцией РФ, являются мерами политической ответственности. Ни в случае отказа в доверии Правительству (выражения недоверия), ни в случае троекратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства РФ, Государственная Дума не нарушает каких-либо правовых норм. Поэтому роспуск Государственной Думы может рассматриваться только как политическая ответственность. Ответственность законодательных (представительных) органов власти всех уровней перед своими избирателями, упоминаемая О.Е. Кутафиным, является типичным примером политической ответственности выборных органов.

Не предусматривается в России и ответственность Совета Федерации в целом. В то же время полномочия члена Совета Федерации, избранного (назначенного) от какого-либо субъекта Федерации, могут быть в любой момент прекращены органом, его избравшим (назначившим). Представляется, что в данном случае может иметь место как политическая, так и конституционная ответственность. Если полномочия члена Совета Федерации были прекращены по мотивам несогласия органа, избравшего (назначившего) данное лицо, с позицией, занятой членом Совета Федерации по тем или иным вопросам или законопроектам, то такое решение будет означать применение мер политической ответственности. Если же основанием прекращения полномочий является противоправная деятельность члена Совета Федерации (например, неисполнение им своих обязанностей – неявка на заседания, неучастие в работе комитетов и комиссий Совета Федерации и т.д.), то в данном случае налицо конституционно-правовая ответственность.

Спорным является отнесение к числу субъектов конституционно-правовой ответственности гражданина РФ, который, если не является должностным лицом органа публичной власти, не несет конституционно-правовой ответственности. Авторы, относящие гражданина России к числу субъектов данного вида ответственности, опираются на положения Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан РФ на участие в референдуме» и иных законов, регламентирующих порядок выборов отдельных органов государственной власти и местного самоуправления. Однако, как уже отмечалось, ответственность за нарушение избирательных прав граждан должна рассматриваться в рамках самостоятельной отрасли избирательного процесса и не входить в конституционно-правовую ответственность. Решение же об отмене гражданства РФ на основании приобретения его с использованием заведомо ложных сведений и фальшивых документов не является мерой ответственности, а представляет собой возврат в исходное положение, своеобразную реституцию, не относящуюся к мерам ответственности. Современное российское законодательство, в отличие от предыдущего этапа истории нашего государства, не предусматривает и возможности лишения гражданства РФ.

Не несет конституционно-правовой ответственности Конституционный Суд РФ, как и иные органы судебной власти. Он может рассматриваться лишь как орган, налагающий конституционно-правовую ответственность либо иным образом участвующий в процедуре ее реализации (например, импичмент). При этом действующее законодательство ограничивает возможности Конституционного Суда как участника правоотношений в реализации конституционно-правовой ответственности. При этом субъект ответственности – это лицо, способное нести ответственность за совершенное правонарушение, поэтому Конституционный Суд не может характеризоваться как субъект конституционно-правовой ответственности, поскольку возможности привлечь к этому виду ответственности Суд в целом либо его отдельных членов законодательство РФ не предусматривает.

Высказанное в литературе предложение о необходимости введения такой меры, как признание неконституционности высших судов – Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и Конституционного Суда, на наш взгляд, нарушает принцип независимости судебной власти. Вряд ли в случае нарушения судом каких-либо правовых норм применим принцип коллективной ответственности. Достаточно применить меры ответственности, уже предусмотренные действующим законодательством, к конкретным судьям, допустившим нарушение закона.

Генеральный прокурор РФ несет конституционно-правовую ответственность перед Советом Федерации. При этом существенным недостатком действующего Федерального закона «О прокуратуре РФ» от 17 ноября 1995 г.  является отсутствие оснований для досрочной отставки Генерального прокурора. Единственный прецедент в современной российской истории – отставка Ю.И. Скуратова, может рассматриваться скорее как политическая ответственность Генерального прокурора, поскольку Совет Федерации не мотивировал свое постановление нарушением Ю.И. Скуратовым каких-либо правовых норм.

Особого внимания заслуживает вопрос о конституционно-правовой ответственности политических партий. По нашему мнению, общественные объединения в России не несут конституционно-правовой ответственности. Несмотря на то, что Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» определяет партию как разновидность общественного объединения, авторы полагают, что партии – это особые, в своем роде уникальные организации. Их специфика состоит в том, что целей своей деятельности политическая партия добивается с помощью борьбы за власть. Политические партии имеют множество отличий от иных видов общественных объединений. Только партия, единственная из всех общественных объединений, может принимать участие в выборах. Только по отношению к партиям предусмотрены повышенные требования к численности членов, только партиям выделяется государственное финансирование и др. Таким образом, только партии, в отличие от всех иных общественных объединений, могут участвовать в осуществлении публичной власти. В то же время до сих пор остается дискуссионным вопрос о конституционно-правовой ответственности политических партий. Предусмотренные в законе меры ответственности политической партии (предупреждение, приостановление и прекращение деятельности), на наш взгляд, являются мерами административной ответственности. Применять их к политической партии в России вправе Верховный Суд РФ.

В законодательстве большинства стран предусматривается, что меры ответственности к политическим партиям правомочен применять только Конституционный Суд. Предшествующая Конституция нашей страны также предусматривала право Конституционного Суда рассматривать дела о конституционности политических партий. Рассмотрение дела о конституционности КПСС и КПРФ породило дискуссию о критериях конституционности и неконституционности партии, не получившую окончательного завершения. В Основном Законе ФРГ 1949 г. неконституционными объявлены партии, которые по своим целям или действиям своих сторонников стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя или устранить его либо поставить под угрозу существование Федеративной Республики Германии. Конституция РФ запрещает создание общественных объединений (в том числе и политических партий), цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Таким образом, по нашему мнению, следует предоставить Конституционному Суду право рассматривать вопрос о конституционности политических партий и признавать их неконституционными в случаях нарушения положений ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, либо принятия партией решений, нарушающих действующее законодательство, либо допуска партией дискриминации и нарушения прав и свобод граждан на основании их членства в рядах политической партии. В случае же нарушения партией каких-либо организационных норм, например положения о численности членов, или неучастия в выборах в течение определенного срока возможно предоставление Верховному Суду РФ права признавать партию прекратившей деятельность.

Таким образом, можно констатировать, что круг субъектов конституционно-правовой ответственности не совпадает с кругом субъектов конституционного права и строго ограничен в законодательстве РФ.

Особого рассмотрения требует вопрос о субъектах, правомочных применять меры конституционно-правовой ответственности, а в отдельных случаях владеющих правом возбуждать этот вопрос либо иным образом (например, посредством дачи заключений) участвующих в процедуре реализации конституционно-правовой ответственности. К числу таких органов и должностных лиц в России относятся: Президент РФ, главы органов исполнительной власти (высшие должностные лица) субъектов Федерации, Государственная Дума, Совет Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, Конституционный Суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, Верховный Суд, собрание (сход) избирателей, избиратели конкретного избирательного округа. Таким образом, целый ряд органов и должностных лиц могут выступать одновременно и как субъект, привлекаемый к конституционно-правовой ответственности, и как субъект, привлекающий к конституционно-правовой ответственности.

Опыт зарубежных государств убеждает в том, что для эффективной реализации конституционно-правовой ответственности необходимо либо создание специального органа, правомочного привлекать иные органы и должностных лиц к конституционно-правовой ответственности (например, Государственный Трибунал в Польше), либо активное участие в процессе привлечения к ответственности Конституционного Суда. Действующая Конституция РФ ограничивает возможности развития конституционно-правовой ответственности, поскольку не предусматривает ни возможности создания специального органа, ни каких-либо серьезных полномочий Конституционного Суда в этой области. Представляется необходимым усиление роли Конституционного Суда путем предоставления ему, например, права рассматривать вопросы о конституционности политических партий, о наличии в действиях должностных лиц состава конституционного деликта.

В.М. Сырых предлагает предоставить Конституционному Суду право привлекать к конституционной ответственности должностных лиц по решению вышестоящих федеральных органов государственной власти либо Государственной Думы. При этом основанием ответственности должен выступать не только факт совершения лицом преступления, но и любое отступление должностного лица от требований Конституции РФ, федеральных законов либо распоряжений вышестоящих федеральных органов.

Сходное предложение выдвигает Н.И. Акуев. По его мнению, необходимо наделить Конституционный Суд правом ставить перед парламентом вопрос об ответственности министров и других должностных лиц на основании зафиксированных им фактов нарушения конституционного законодательства.

Конституционно-правовые санкции.

Конституционно-правовые санкции являются необходимым атрибутом конституционно-правовой ответственности. Санкция указывает на те неблагоприятные последствия, которые применяются к субъекту конституционно-правовой ответственности.

Понятие санкции в правовой науке является дискуссионным. В.О. Лучин определяет конституционные санкции через «установленные основным законом меры государственного принуждения».

Представляется, что понятие санкции конституционно-правовой ответственности неразрывно связано с понятием санкции, разрабатываемым в общей теории права применительно к любому виду ответственности. Содержание санкции правовых норм связывается в юридической науке, как правило, с неблагоприятными последствиями для правонарушителя, мерами государственного принуждения, ущемлениями материального или имущественного характера.

Н.М. Колосова полагает, что конституционно-правовые санкции представляют собой «возможность наступления неблагоприятных последствий через законодательное принуждение по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или в случае злоупотребления своими правами». Замена государственного принуждения на принуждение законодательное не может быть признана целесообразной прежде всего потому, что одним из признаков правовой нормы является обеспеченность ее мерами государственного принуждения. Законодательное принуждение обеспечивается силой государства и становится государственным принуждением. Без государства и государственного принуждения правовая норма, закон не могут действовать эффективно и просто «повисают в воздухе».

Н.М. Колосова справедливо отмечает, что строгость санкций за нарушение правовых норм в значительной степени отражает социальную ценность охраняемых этими нормами отношений. Санкция также должна отражать тяжесть совершенного правонарушения. Следует отметить, что конституционно-правовые санкции не отвечают этим критериям. Они не обладают достаточной степенью гибкости, чтобы адекватно отразить тяжесть совершенного деликта. Этот факт снижает эффективность конституционно-правовой ответственности, поскольку целесообразным применение санкций становится только за серьезное правонарушение (или их совокупность), менее же значительные проступки оказываются безнаказанными, провоцируя правонарушителей на дальнейшее нарушение требований правовых норм. Однообразие санкций конституционно-правовой ответственности приводит к тому, что В.М. Сырых определяет конституционную ответственность как ответственность, «содержание которой составляет обязанность государственного органа или должностного лица досрочно прекратить исполнение своих полномочий по решению компетентного органа государства за совершение запрещенных Конституцией деяний».

В настоящее время санкциями конституционно-правовой ответственности являются:

– предупреждение, выносимое главе органа исполнительной власти (высшему должностному лицу), законодательному (представительному) органу власти субъекта РФ либо главе муниципального образования, представительному органу местного самоуправления;

– отзыв депутата законодательного (представительного) органа;

– досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации;

– отставка Правительства РФ, отставка органа исполнительного власти субъекта РФ;

– отставка главы органа исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ или главы муниципального образования;

– роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ либо представительного органа муниципального образования;

– отрешение от должности Президента РФ

– отставка Генерального прокурора РФ.

Некоторые ученые предлагают ввести такую меру конституционно-правовой ответственности, как временное приостановление Президентом полномочий высших должностных лиц и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и временное отстранение от должности высших должностных лиц субъектов.

Большинство санкций индивидуальны для каждого вида ответственности, исключением являются только штраф и арест, выступающие одновременно санкциями уголовной и административной ответственности (для штрафа еще и гражданско-правовой). Санкции конституционно-правовой ответственности также свойственны только ей и не применяются (за некоторыми исключениями, рассматриваемыми ниже) в иных видах ответственности.

Н.М. Колосова выделяет несколько видов санкций в зависимости от цели и последствий их применения:

– правовосстановительные (признание неконституционным федерального закона);

– предупредительные (письменное предупреждение органа юстиции о прекращении деятельности общественного объединения);

– меры взыскания, имеющие своей целью наказать нарушителя (отрешение от должности президента РФ);

– санкции пресечения (введение чрезвычайного положения, вето Президента РФ).

Однако большинство приведенных Н.М. Колосовой мер, по нашему мнению, не являются санкциями конституционно-правовой ответственности. Существующие на сегодняшний день конституционно-правовые санкции носят исключительно карательный характер (кроме предупреждения).

Рассмотрим некоторые санкции, применяемые к субъектам конституционно-правовой ответственности. Санкцией конституционно-правовой ответственности Генерального прокурора РФ является досрочное прекращение его полномочий. В соответствии с Конституцией 1993 г. Генеральный прокурор освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента.

Санкцией конституционно-правовой ответственности следующего субъекта – Президента РФ, является отстранение его от должности. Президент может быть привлечен к ответственности в порядке импичмента. В конституциях ряда субъектов Федерации по аналогии с федеральным Президентом предусматривается возможность привлечения президентов данных субъектов к ответственности в порядке импичмента. Это положение противоречит Федеральному закону от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Представляется, что включение в конституцию (устав) субъекта РФ процедуры импичмента в отношении главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта недопустимо, поскольку норма закона, устанавливающая основания досрочного прекращения полномочий данного должностного лица сформулирована императивно и не допускает расширительного толкования.

Кроме того, указанный Федеральный закон в качестве одного из оснований прекращения полномочий главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ предусматривает вступление в законную силу обвинительного приговора суда. Данная норма закона сформулирована крайне неудачно. Как известно, ст. 32 Конституции РФ ограничивает активное и пассивное право лиц, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда. Если бы в статье закона говорилось о приговоре суда, предусматривающем в качестве наказания лишение свободы, то досрочное прекращение полномочий должностного лица происходило бы вследствие утраты им пассивного избирательного права либо несовместимости. В данной же статье речь идет о любом обвинительном приговоре суда, вне зависимости от наказания. Иными словами, даже лицо, приговоренное к минимальному штрафу или условному наказанию, должно покинуть пост главы исполнительной власти. Представляется, что в данном случае существует политическая ответственность должностного лица. При любом ином подходе это означает двойную юридическую ответственность лица, что противоречит ч. 1 ст. 50 Конституции РФ.

Видимо, законодатель исходил из того, что лицо должно утратить доверие избирателей в случае совершения им преступления. Но не лучше ли было бы предоставить законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или его населению, Государственной Думе, если речь идет о депутатах данных представительных органов, право самостоятельно решить вопрос о доверии к такому должностному лицу, предусмотрев, например, обязательное обсуждение вопроса о доверии на ближайшем заседании после вынесения приговора?

Аналогичным образом обстоит дело с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации. Как отмечают ученые, совершив преступление, депутат теряет само право продолжать осуществление депутатских полномочий. То есть должна иметь место моральная ответственность? Т.Д. Зражевская полагает, что депутат нарушает одновременно и уголовный закон, и норму конституционного права, обязывающую депутата в своей деятельности руководствоваться Конституцией РФ и законодательством. Поэтому депутат в подобных случаях несет двойную ответственность: и как депутат (лишение мандата), и как физическое лицо (уголовное наказание). Представляется, однако, что общая норма о недопустимости двойного наказания за одно и то же правонарушение (а нарушение общей нормы о соблюдении действующего законодательства в данном случае не образует самостоятельного правонарушения, обязанность руководствоваться в своей деятельности положениями Конституции РФ и действующего законодательства возложена на любого гражданина РФ, вне зависимости от его статуса) распространяется на любое лицо, в том числе и на депутата.

Одним из оснований досрочного прекращения полномочий депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ, представительного органа местного самоуправления, иных выборных должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления является их отзыв избирателями. Специфика этой санкции состоит в том, что она применяется непосредственно избирателями. В отличие от предыдущего этапа развития нашего государства, отзыв не применяется к депутатам высшего законодательного (представительного) органа страны.

М.А. Краснов полагает, что нет необходимости относить к основаниям для от­зыва грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, законов субъекта Федерации: «Поскольку речь идет о нарушении правовых норм, постольку правовую оценку этому могут дать только юридически квалифицированные люди ... – должностные лица, которые не только вправе, но и обязаны контролировать деятельность органов госу­дарственной власти в сфере законности и реагировать на нарушения». По его мнению, «за нарушение зако­на органы власти должны отвечать юридически перед государством, а не перед народом или населением».

Казалось бы, отзыв депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может быть мерой как конституционно-правовой, так и политической ответственности. Однако Конституционный Суд установил, что «по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.».

В следующем Постановлении по данному вопросу Конституционный Суд высказался еще более радикально: «Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом. …В силу закрепленных Конституцией РФ принципов демократического правового государства, а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке». Таким образом, институт отзыва главы исполнительной власти (высшего должностного лица) или депутата представительного органа субъекта РФ может выступать только как мера конституционно-правовой, но не политической или иной ответственности.

Многие ученые рассматривают отмену нормативно-правовых актов как меру конституционной ответственности: «...Издание незаконного акта госу­дарством – это превышение власти, злоупотребление правом издавать властные постановления, это право­нарушение в сфере правотворчества и правопримене­ния. При отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответственности претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, пре­стижа, уважения виновного органа и должностного ли­ца, а в соответствующих случаях – и в возмещении ущерба». Н.М. Колосова характеризует данную санкцию как «правовосстановительную».

Однако следует согласиться с Д.Т. Шоном, рассматривающим данную меру как устранение из правового пространства акта, которого в нем быть не должно. Само по себе признание правовых актов частично или полностью незаконными или даже неконституционными не влечет каких-либо ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал. Поэтому следует признать правоту тех авторов, которые не считают отмену незаконных актов ответственностью. Отмена нормативного акта (например, отмена актов Правительства РФ Президентом РФ в соответствии с п. 3 ст. 115 Конституции России) фактически представляет собой «своеобразную государственно-правовую реституцию» – приведение сторон в прежнее положение. Иными словами, неконституционный акт признается ничтожным – не порождающим правовых последствий и не существующим в данной правовой системе. В таком случае неконституционный (незаконный) акт просто устраняется из правовой системы без применения ответственности к издавшему его органу. Президент РФ лишь восстанавливает положение, существовавшее в правовой системе до издания данного акта. Подобная санкция не носит и правовосстановительного характера, поскольку орган, издавший акт, не несет неблагоприятных последствий вследствие отмены изданного им акта. Как уже отмечалось, даже отстранение от должности либо роспуск представительного органа, предусмотренные Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», наступают не за принятие органом или должностным лицом неконституционного (незаконного) акта, а за неисполнение решения суда об отмене такого акта в течение установленного срока. Нанесение же ущерба авторитету органа, издавшего акт, представляет собой ответственность скорее моральную, нежели юридическую.

Не относится к числу мер конституционно-правовой ответственности и приостановление Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ до разрешения соответствующим судом вопроса об их соответствии Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России. В данном случае Президент пытается предупредить возможный ущерб от действия неконституционного (незаконного) акта до его отмены. При этом издавший акт орган не претерпевает негативных последствий своего решения. По логике рассматриваемой статьи, Президент РФ должен одновременно обратиться в суд для окончательного решения вопроса. На практике, к сожалению, этого не происходит. Видимо, в суд в случае бездействия Президента должно обращаться другое заинтересованное лицо – орган исполнительной власти субъекта РФ, издавший акт.

Соответственно не является мерой конституционно-правовой ответственности и признание правового акта Конституционным Судом или конституционными (уставными) судами субъектов РФ не соответствующим Конституции РФ либо конституции (уставу) субъекта. Аналогичным образом обстоит дело и с неопубликованными актами.

Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью относится к уголовно-правовым санкциям (ст. 47 Уголовного кодекса РФ). Оно может назначаться только как санкция за совершение преступления. В советский период существовала такая мера ответственности, как лишение или ограничение (приостановление) политических и иных прав и обязанностей граждан, которая применялась к представителям так называемых эксплуататорских классов с целью лишить их права участвовать в политической жизни. Такая санкция может применяться и в настоящее время, что, однако, не должно обусловливаться классовым принципом. Представляется целесообразным ввести такую санкцию, как лишение права занимать определенные должности (например, должности в любых органах публичной власти) или заниматься определенной деятельностью в качестве меры конституционно-правовой ответственности, применяемой к должностным лицам органов публичной власти, отстраненным от должности. Элементы этого есть в проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”». В соответствии с данным проектом гражданин России, замещавший должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и ушедший с указанной должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта либо отрешенный от указанной должности Президентом РФ, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.

Не может расцениваться как мера конституционно-правовой ответственности и то, что лица, осужденные к лишению свободы, лишены избирательных прав. Поскольку основанием применения этой санкции выступает совершение лицом преступления, то эта санкция может рассматриваться как дополнительная мера уголовной ответственности.

В качестве одного из видов конституционно-правовых санкций в литературе рассматривается лишение орденов, медалей и почетных званий. В настоящее время эта мера также предусмотрена среди уголовно-правовых санкций (ст. 48 Уголовного кодекса РФ – лишение специального воинского или почетного звания, классного чина или государственных наград).

Как видно из приведенного выше перечня, все санкции, кроме предупреждения, носят радикальный характер и предусматривают прекращение полномочий виновного лица. Иногда это не совсем целесообразно. Введение таких санкций, как общественное порицание, понуждение к исполнению обязанности, приостановление полномочий, лишение права занимать определенные должности, более широкое использование предупреждения, способствовало бы большей гибкости санкций конституционно-правовой ответственности, большему соответствию их принципам целесообразности и гуманизма ответственности.