Е.И. Глушенкова. "ДЕМОКРАТИЯ УЧАСТИЯ". ПОЛИТИЧЕСКОЕ УЧАСТИЕ  В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИИ

Неоднократно отмечалось, что процесс осуществления

            политических решений в нашей стране мало эффек

            тивен. Это справедливо и для экологической политики, реализуемой с применением соответствующего законодательства, заимствованных на Западе стратегий и экономических рычагов. Важным фактором, оказывающим влияние на эффективность осуществления политики в современном обществе, является такой элемент политической культуры, как участие граждан в принятии политических решений (public participation). В этой статье проделан анализ участия сегментов гражданского общества в политике охраны окружающей среды и природопользования в контексте российской политической культуры.

Позиция населения, экологических активистов, гражданского общества в целом играла и играет ключевую роль в формировании и каждодневном осуществлении экологической политики индустриальных стран Запада. Во второй половине 60-х - начале 70-х гг. в ряде западных стран получили распространение массовые политизированные движения, пропагандировавшие экологические ценности и добровольно взявшие на себя функцию экологического лоббизма. Экологические движения и экологические гражданские инициативы инициировали сам факт утверждения экологической проблематики в политической повестке дня, что и стало подлинным началом их собственного систематического политического участия.

В современной экополитологии сформировалось два направления рассмотрения политического участия сегментов гражданского общества в экологической политике: политическое участие рядовых граждан, в первую очередь, через местные органы власти, и участие представителей экологического движения и экологических неправительственных организаций (экоНПО) в деятельности органов государственной власти. (Здесь речь идет не столько о законодательной, сколько об исполнительной власти.) Соответствующие практики описывают сразу несколько концепций, в основе которых заложены такие постмодернистские идеи, как "наделение людей властью" (empowerment of people), и "права местного населения" (rights of endigenous people).

В частности, речь идет о коммуналистской (communalist) концепции и практики принятия решений в экологической политике, получившей распространение в последнее десятилетие в ряде стран и предусматривающей передачу государством полномочий в принятии определенных решений группе граждан, которых это решение затронет в первую очередь. Речь о коллективном участии в принятии требуемого решения. Именно эта концепция напрямую базируется на идее "прав местного населения", что предполагает широкое участие рядовых граждан в деятельности органов власти на местном уровне1. Она получила хождение наряду с более традиционной плюралистической концепцией экологической политики, которая предусматривает участие организованных представителей гражданского общества, в частности, неправительственных организаций, в принятии решений. Но здесь рядового гражданина участвует не напрямую, а опосредованно, через организацию гражданского общества2. Есть и другие соответствующие концепции, однако все они, как и вышеупомянутые, применимы либо для традиционных в большинстве стран Запада практик плюралистической (представительной) демократии, либо для новейших постсовременных (postmodern) практик, которые следует рассматривать как прецеденты "прямой демократии".

В процессе описания практик политического участия необходимо уяснить, что масштаб и характер распространения "демократии участия" в заданном государстве зависит от того, как здесь функционирует система "государство - гражданское общество". Здесь имеются различные модели. Например, американская модель, действующая и в экологической политике, - это тесное институциализированное взаимодействие государства и представителей гражданского общества. Государство поддерживает рыночные "правила игры", не становясь на сторону ни экологических организаций, ни промышленного сектора. Одновременно оно санкционирует создание институтов, в рамках которых предлагает представителям гражданского общества самим разрешить все возникающие между ними противоречия.

Нормотворчество, создание и воспроизводство экологического законодательства становится центром всего процесса политики, именно в судах сталкиваются разнородные акторы экологической политики; победа одного их них (или, чаще, компромисс) и закрепляется в соответствующем итоговом юридическом документе. В Европе в целом менее распространен американский формально-институциональный подход к экологической политике. Здесь - минимум экологических законодательных актов и представительских институтов при большей повседневной работе с бизнесменами и экологической общественностью, при открытой поддержке государством последних3. Для функционирования американской модели необходимы множественность акторов со стороны государства и гражданского общества, открытость процедуры и т.д.

Важно отметить концептуальную близость американской модели с идеей плюралистической экологической политики в целом: она осуществляется путем создания институциональных рамок для борьбы интересов основных групп населения - представителей бизнеса, технических экспертов и государственной бюрократии, экологистов, выступающих от имени и исходя из интересов населения. Но особая роль здесь, как и в экологической политике вообще, принадлежит экспертам, их оценке, так как они устанавливает рамки, в которых рассматривается конкретный вопрос4.

Следует отметить, что в России явно преобладает второй тип экологической политики, обусловленный господствующей в целом системой принятия политических решений. Национальной российской политической культуре и традиции принятия решений соответствует так называемый управленческий тип принятия решений, который предполагает участие сегментов гражданского общества в экологической политике лишь на непостоянной, "маргинальной" основе. С плюралистической и коммуналистской политикой он качественно расходится прежде всего по части роли гражданского общества в принятии решений. Управленческо-технократический характер принятия решений характеризуется полным доминированием государства на всех этапах принятия решений, что не предусматривает включение в систему неинституциированных субъектов.

Однако, может иметь место так называемое "корпоративное участие", которое предполагает допуск индивидов и их групп, являющихся членами корпоративной общности к участию в принятии решений. К примеру, советские ученые влияли на осуществление экологической политики путем создания алармистских экспертных систем, и выражая таким образом мнение экологической общественности, формально от имени корпоративной структуры (Академии наук, например)5. Не следует думать, что "корпоративное участие" - это некое неполноценное участие. Отмечают, в частности, что такие экспертные группы были более самостоятельны и независимы, менее подконтрольны государству, чем аналогичные профессиональные и(ли) неформальные группы в условиях плюралистической модели экологической политики, скажем, в США. Нельзя забывать, что хотя государство осуществляет принятие решений, но уже сам факт постановки проблемы - это результат импульса извне.

Многие решения в России не были бы приняты, если в этом участвовали только государственные агенты. Известный экополитолог Б.Джанкар писала, что в экологической политике СССР всех участников "можно разделить на государственных и неправительственных акторов". Государственные институты - это "инсайдеры", внутренние участники процесса принятия решений, а неправительственные участники и группы - "аутсайдеры", внешние участники экологической политики. Любопытно, что экономических субъектов (предприятия) она рассматривает как "инсайдеров", поскольку они были государственными, хотя традиционно считается, что бизнес выступает в политике как сегмент гражданского общества6. Думается, что эта классификация не потеряла актуальности и по сей день. Сегментов гражданского общества в Росси до сих пор представляется целесообразным отнести к "аутсайдерам" политического процесса.

Как известно, экологическая политика СССР, находясь на всех этапах в руках государства, формировалась как результат консультаций, взаимосогласований между основными министерствами и ведомствами, и оформлялась как их коллективные решения7. Западные исследователи видят здесь элемент плюрализма, но плюрализма бюрократического, то есть плюрализма политических, корпоративных интересов государственных ведомств, а не интересов социальных групп гражданского общества. Департаментализм и корпоративность сохранились в экологической политике современной России, как и другая особенность российской традиции принятия решений, которая состоит в полной закрытости, прежде всего для гражданского общества, самого процесса политики (policy process) и в его неформальном характере. В СССР система двойного управления со стороны партии и формальной госструктуры создавала широкие возможности именно для корпоративной модели.

В рамках функционирования партийной системы происходили "подковерные" переговоры, торги между политиками, учеными и руководителями предприятий, и принятие решений было результатом консенсуса между заинтересованными сторонами. С распадом СССР и однопартийной системы в принятии решений усилился субъективизм, а "корпоративное участие", которое институциализировало и формализовало разнородные интересы, стало сдавать позиции. Для ряда социальных групп, в частности, ученых, таким образом исчез канал для опосредованного политического участия. Каких-либо внятных новых каналов не было создано. При этот процесс осуществления политики по-прежнему напоминает "китайскую шкатулку", то есть пока остается во многом закрытым для окружающих, что резко сужает возможности для любого участия, в том числе неформального и опосредованного. В то же время государство как контролировало, так и контролирует до сих пор весь процесс принятия решений (хотя этот контроль благодаря распаду КПСС стал более фрагментированным). Таким образом, в целом нельзя сделать вывод, что после распада СССР "аутсайдеры" политического процесса стали его "инсайдерами", скорее, наоборот.

Следует отметить, что именно такой характер экологической политики в России делает безуспешными все попытки, которые делались и делаются в России, перенять ключевые институты, законодательство и другие элементы американской модели экологической политики. Американскую и российскую модели (последняя как разновидность европейской) отличает степень включенности гражданского общества в сам процесс. В отличие от американской, российская не требует высокой его организации, поскольку сама традиция принятия решений к гражданскому обществу более индифферентна. С другой стороны, тот факт, что в российской экологической политике пытаются следовать именно американской модели означает, что уже есть силы, которые старая традиции принятия решений, в которой им, как уже говорилось, уготовлено положение "аутсайдеров", не устраивает. Таковыми у нас являются экологические движения и НПО, само возникновение которых в недрах советской политической системы явилось для нее вызовом.

Политическая культура и экологическое движение России

В той или иной форме участие экоНПО прочно вошло в ткань политической жизни стран Запада. Экологическая политика осуществляется экологическим ведомством обычно не напрямую, а через организации представителей гражданского общества, бизнес, фермерство, профсоюзы, но в первую очередь - через экоНПО. Существует множество классификаций экоНПО. Непосредственно с местным населением и над организацией его политического участия работают в основном так называемые низовые (grass root) экологические движения и НПО. Так называемые экоНПО экспертного типа, то есть организации, где работают в основном специалисты в области окружающей среды, которые, как правило, не организуются снизу вверх, от местных инициатив к общенациональному движению, участвуют в принятии соответствующих решений, играют здесь важную роль, но с населением обычно не работают. В рамках плюралистической модели экологической политики подразумевается существование НПО обоих типов.

Если говорить о коммуналистской модели, то она деятельность НПО второго, то есть экспертного, типа не описывает. (Здесь и далее за скобками остается деятельность "зеленых" партий, так как она в основном лежит за пределами исполнительной власти, в то время как согласно "демократии участия" население вовлекается именно в принятие каждодневных решений, в сам процесс политики, а не только в избирательных процесс.) В 80-е - начале 90-х гг. экоНПО превратились в самостоятельную мощную политическую силу в большинстве развитых стран. Экологические движения как социальные движения - это движения общества за политические изменения, "формы коллективного поведения, которые [представляют собой] попытки относительно неструктурированных организаций предложить нововведения в социальную систему"8. Собственно экологические движения - самоорганизующаяся, в идейно-политическом отношении гетерогенная система деятельности независимых социальных субъектов, направленная на участие в организации социально-экономических отношений и политического процесса с учетом экологических императивов.

Таким образом, в основе существования и функционирования экологических движений и НПО - соответствующие ценности, что отличает их от ряда других организаций гражданского общества. Ценности детерминируют стратегию, тактику, цели, механизмы их реализации и организационную структуру движения или НПО. С другой стороны, важнейшей задачей экологического движения и НПО является формирование системы лоббирования, давления на власти, осуществление постоянного прессинга, с одной стороны, и изменение ценностей населения, формирование его активной позиции - с другой. "Демократия участия" прибавляет к этим целям еще и задачу превращения НПО в канал постоянной коммуникации населения и властей в целях совместного принятия решений. Формы этой деятельности могут быть различны, но в России, стране с узкими институциональными рамками для лоббирования, самые распространенные - различные кампании, лагерь протеста, марш, информационные акции, акции по лоббированию, сбор подписей и кампании писем и т.д., вплоть до захвата объекта9.

Впрочем, экологисты вообще не могут легко сосуществовать с господствующей социальной систему, так как не разделяют доминирующей социальной парадигмы и ряд исследователей полагает, что для них вообще закрыты традиционные каналы политического участия. Участие граждан и экоНПО в политическом процессе зависит от наличия должных политико-правовых рамок, политической традиции в целом и особенностей национальной политической культуры, так называемых. культурных возможностей, которые можно определить как "русло культуры, в котором движение может действовать, не подвергая сомнению господствующие в обществе культурные коды и стандарты"10. В России, как уже говорилось, деятельность НПО представляет собой некоторый вызов, по крайней мере на уровне культурной традиции принятия решений. Именно поэтому, видимо, в нашем обществоведении сложилась практика некоторого ретуширования проблемы активности экоНПО в политике11.

В мире экологические движения прошли к настоящему времени два больших этапа. До начала 70-х гг. это были практически только сугубо охранительные движения, носящие неполитический характер. С начала 70-х гг. в ходе эволюции взглядов экологистов, появления нового энвайроментализма, в охрану окружающей среды был методологически включен социум. Произошла сильная политизация экоНПО. Но в рамках традиционной политики экологисты все время терпели неудачи и постепенно произошел отказ экологистов от политического участия традиционного типа, который ознаменовал новый этап развития экодвижений с начала 90-х гг.

Развитие движений в России в целом совпадает с общемировым по содержанию этапов, но отстает с точки зрения временных границ. С 1958 года, когда студенты Тартуского университета создали первую экологическую группу, и до середины 80-х гг. экодвижение России находилось в латентной фазе своего развития. Активная фаза, массовые движения, завершившиеся их профессионализацией и появлением в общественном сознании понятий социальной и политической экологии, а в российском обществе - Социально-экологического Союза (СоЭС, 1987 год), относятся к периоду 1987-1991 гг., то есть тогда, когда в развитых странах происходил переход уже к третьему этапу развития экодвижений.

С 1993 г. наступил наблюдаемый всеми откат, и Россия так и остановилась на пороге третьего этапа развития экологического движения. Следует отметить, что само зарождение природоохранного движения в России изначально было подчинено основным постулатам господствовавшей тогда идеологии, оно было дополнением существовавшей административно-командной системы, было встроено в структуру социальных общественных организаций. Это полностью относится, к примеру, к Всероссийскому обществу охраны природы (ВООП), созданному в СССР еще в далеком в 1924 году. В период оттепели (1953-1964 гг.) общественная деятельность против экологических нарушений, прежде всего, частных граждан, была легализована (не затрагивая политических основ данного процесса). До перестройки экологическим НПО можно назвать, наверное, только студенческие дружины охраны природы, которые находились в состоянии вынужденного сотрудничества с властями и не носили протестного характера.

После 1985 года постепенно аполитичность экологических групп сменилась его политизацией, так что первые избирательные кампании в союзные и местные органы власти в 1989-1990 гг. проходили при их активном участии. Это было время широчайших политических возможностей для российских экологистов, ведь структура политических возможностей с распадом однопартийной системы стремительно расширялась, но еще слабое, разрозненное экодвижение посттоталитарного общества оказалось не способно ими воспользоваться. Пришедшие во власть экологисты почти все вышли из экодвижения, но и в политике они не стали самостоятельной силой, интегрировавшись в разные партии и движения, чаще всего - демократического крыла. Поредевшее экодвижение становилось все более профессиональным, и это ознаменовало период так называемого сотрудничества с властями 1991-1993 гг., который сопровождался массовым переходом экологистов в исполнительную власть.

Экологисты нашли свою нишу в создании экоНПО, ориентированных на сотрудничество с государством и бизнесом. С 1993 года, в силу обострения кризисных явлений и с усилением президентской власти, экоНПО в России не столько пытаются ее расширить, сколько сохранить, работая на выживание. Итогом развития экодвижения последних лет правомерно называют полный откат: придерживаясь тактики защиты, а не нападения, экологи объективно теряют завоеванные позиции, а с ликвидацией Минприроды в 1997 году экологическая сфера государственной политики отброшена к доперестроечным временам. Государство подавило ростки гражданской самоорганизации, и сейчас отношения в системе государственные органы - экоНПО называют дозированной самоорганизацией. Допускаются независимые политические акторы, но цели и деятельность их регулируется государством, которое по-прежнему является главным направляющим инструментом социальных изменений. В этом контексте и следует рассматривать политико-правовые рамки политического участия экологических НПО.

Но не следует воспринимать нынешнее состояние российских экоНПО исходя из неблагоприятной политической окружающей среды: на настоящем этапе эволюции НПО в России носят "верхушечный" характер, будучи представлены зачастую небольшими группами представителей научной элиты (или контр-элиты), на практике в силу уровня и характера своей компетенции поддерживающей господствующий тип принятия решений12. При этом в России существовал и сохраняется гражданский активизм на местах. Но среди членов таких организаций преобладают антиправительственные настроения и отказ от сотрудничества с правительством, что характерно именно для второго этапа эволюции экодвижений. Впрочем, у российских экологистов, особенно экологистов разных типов НПО, разные подходы к участию в государственной экологической политике13. В целом же медленная эволюция российских неправительственных организаций в полноправных участников экополитики обусловлена в том числе и их недостаточной массовостью, организованностью, компетентностью их членов.

Если касаться вопроса об общих и особенных чертах российских и западных экоНПО, следует, думается, сопоставлять с конкретной страной. Возьмем пример США, которые не считаются форпостами "зеленой" политики, но имеют уважаемую традицию существования экологических НПО и движений. Российские НПО, в частности, отличает от американских:

История. История американских НПО более длительная. Крупнейшие природоохранные НПО, которые, впрочем, сейчас постепенно трансформируются в так называемые "политизированные" - Sierra Club, National Wildlife Federation, созданные еще в XIX веке.

Размеры. В экологических организациях США еще в 1975 году состояло 20 млн. человек, из которых 5 млн. - активные члены соответствующих первичек14. В России не ведутся подсчеты соответствующих активистов. В России в начале 1990-х гг., в период их расцвета было около 150 экологических организаций. (У нас экологическими группами считаются таковые от 3 человек.) Крупнейший в России СоЭС насчитывал в 1995 году - 230 полных членов (включая коллективных) и годовой бюджет 0,8 млн. долларов15. В США 11-12 % декларируют свое участие в деятельности какого-либо экоНПО или движения, а в России - только 3 %16.

Специализация. Она имела место в США изначально и сама по себе способствовала тому, чтобы конкретные НПО работали в конкретной сфере экологической политики: Environmental Defense Fund - охрана окружающей среды человека, Zero Population Growth - лоббирование структурной реформы экономики в целях изменения природы экономического роста, Friends of Earth - преимущественно, флора и фауна. В России, как кажется, все экологические движения занимаются одновременно всем, а СоЭС вообще "зонтичная" организация, вбирающая в себя всех и вся.

Охват населения. Как далее будет отмечено, в США экологические движения основывались на местных инициативах и зарождались часто в маленьких городках и поселках, там, где особенно развито местное сообщество. В России такой закономерности не прослеживается. Сначала экоНПО возникли у нас в больших городах и только сейчас они стали распространятся в малых, а в больших затухать. Это косвенно указывает и на связь НПО страны с населением, поскольку чем меньше населенный пункт, тем лучше население охвачено экологическими инициативами. До сих пор не менее 70-80% всех НПО в России сконцентрированы в городах и существуют внелокально.

Состав участников. В США студенческие экологические организации появились лишь в 70-е гг, и это обусловило пропасть между экологическим движением первого поколения (до 70-х гг.) и второго поколения, хотя в конце концов они смешались. Члены НПО - средний класс (upper middle class), больше всего - работники сферы услуг, затем - профессионалы, домохозяйки, далее - студенты, пенсионеры. В России в движении изначально явно преобладали студенты, молодые ученые, вообще выходцы из академической среды, и с упадком студенческих организаций и биологических дисциплин в стране к 1995 году экологизм упал на порядок.

Финансирование. У российских НПО финансирование организации в настоящее время осуществляется в первую очередь за счет грантов, а в США и на Западе в целом - это частные пожертвования (fundraising) членов гражданского общества, реже - предприятий и фирм17.

На Западе, в США, в частности, преобладают про-активные экоНПО, то есть те, основа деятельности которых не сводится к реакции на некую ситуацию. В России таких движений, кажется, почти нет.

Некоторые ключевые идеологические установки. Исследователи установили, что подавляющее большинство западных экологистов предпочитают рынок государственному регулированию. Совершенно очевидно, что российские экологисты более оптимистично настроены по отношению к государству18. Кажется, у российских и американских НПО общих черт совсем нет. Но это не так. И у них и у нас можно обозначить два типа энвайроментализма - традиционалисты (ecologically based), либералы, которые - анти-истеблишмент. У них, как и у нас современное экодвижение началось с экоалармизма. Все же отличия лежат, думается, в той среде, в которой они существуют. Прежде всего - это состояние гражданского общества, качественное отличие в уровне организации которого, обусловленное исторически, и лежит в корне этих различий.

Состояние гражданского общества детерминирует отношение экоНПО к политическому процессу. В России отдельные члены экоНПО участвуют в экспертной или политической деятельности (например, А. Яблоков, лидер Центра экологической политики России, бывший Советник Президента РФ по экологии), но как организации они - за рамками политического процесса. При этом попытки включения экоНПО в политику неоднократно делались. Логично, что они оказались связаны с закладывавшейся в 1991-1992 гг. децентрализацией принятия решений, в том числе и в экологической политике. Экологисты полагали, что она приведет к росту активности населения, возникновению новых инициатив и экоНПО "на местах". Но децентрализация (создание областных Комэкологии и системы внебюджетных региональных Экологических фондов) на практике означала передачу всей полноты влияния на осуществление экологической политики в руки местной администрации (мэра, губернатора).

Они в большинстве своем создали для еще слабых ростков гражданского активизма "на местах" крайне неблагоприятные условия, пытались подорвать их финансовую базу, как и природоохранную базу вообще, взяв под контроль все финансовые потоки. Например, до 1994 г. экологические организации могли пользоваться областным экологическим фондом, а уже с 1994 г. их консолидировали с местными бюджетами19. Сейчас большинство экологических активистов участвуют в местных инициативах "со стороны", так что экологически враждебным местным властям часто удается создать коалицию с населением против экологистов, которых власти рассматривают часто не иначе как смутьянов, подрывающих народное хозяйство и ухудшающих положение людей. Это ведет к затуханию местного экоактивизма. Соответственно, организовываться и обучаться российским экологистам, как и в других странах, придется в процессе участия в создании отсутствующих ныне четких институциональных и правовых рамок собственного политического участия в экологической политике. На этом пути, однако, имеются серьезные препятствия.

Как уже много писалось, в стане российских экологистов нет единства, они разобщены, враждебны друг другу. В то время как отдельные сегменты гражданского общества, прежде всего - бизнес, укрепляет свои позиции, другие, в частности, экологисты, которые вообще не являются социальными группами (как и само экологическое движение, основанное на ценностях, а не на идеологии, является движением нового типа), их теряют. Но если различные агенты политики от гражданского общества ныне находятся в неравном положении перед лицом государства, то аналогичная ситуация наблюдается и внутри экологического движения. Ныне российские экоНПО модернизируются и вестернизируются, расширяются организационные структуры, происходит их неизбежная олигархизация.

Но российские экологические организации, которые уже включились в мировую систему, все становятся все более зависимыми от внешней помощи, от финансовой поддержки из-за рубежа. Небольшие региональные организации не имеют ресурсов и каналов заявить о себе и теряют зарубежные источники финансирования. Более политически ангажированные НПО, особенно экспертного типа из больших городов, выживают в одиночку, а низовые НПО, которые особенно ощущают недостаток соответствующих ресурсов, помощи не получают и гибнут на фоне еще большего сжатия пространства для существования всех экологических организаций и попыток государства контролировать потоки ресурсов, направляемые "зеленым" из-за рубежа. К сожалению, среди экодвижений, как и в обществе, усиливается неравенство, и в ущемленном положении оказываются те, кто особенно значим для утверждения практик "демократии участия". Но следует подчеркнуть, что формирование "демократии участия" всегда происходит во враждебной среде, в том числе политической, в конкуренции с другими моделями. Успех этих практик рано или поздно неизбежен, если в основе формирования данной модели лежит активное положительное отношение рядовых членов гражданского общества, потребность граждан в политическом участии. Позиция населения, думается, есть основная проблема "демократии участия" в России.

Экологические установки и ценности населения России

Если участие политическое граждан имеет место в рамках высказывания типа О'Нила "вся политика - это политика на местном уровне", то в СССР и России этого и не было, и нет. Гражданское общество в России плохо структурировано и организовано, уровень его развития, особенно на местной основе, в целом очень низок. Отношение населению России к экологическому движению и к собственному политическому участию такова, что имеются серьезные причины для слабых перспектив развития низовых экоНПО и для участия самих людей в политическом процессе. Отличительной особенностью экологической озабоченности населения России (и это - качественное отличие нашей страны от большинства развитых стран) является та, что его высокая концентрация в месте возникновения экологической опасности, даже очевидная угроза его здоровью не играют решающей роли в возникновении в данной местности экологического движения или роста прямых протестных акций, направленных на политическое действие. Именно поэтому экологические движения развиваются в регионах, где для этого лучше условия (позиция местных властей и т.д.), политическая окружающая среда и, шире - то, что Яницкий называет "контекст движения", и не обязательно развиваются собственно в зонах экологического бедствия. Поэтому именно через эту призму надо рассматривать итоги соответствующих опросов.

Значимость экологических ценностей у населения со временем меняется. В некоторых опросах, проведенных в начале 90-х годов, экологическая озабоченность занимала второе место. Но уже к 1994 году экология передвинулась в опросах на 10-11 позиции. В период подъема экодвижений социологи отметили, что в наибольшей степени население оказалось озабочено проблемами глобальной экологии (59%). Некоторое количество людей не беспокоили экологические проблемы, но только несколько десятых процента не волновались об экологии в мире, а вот состояние экологии в своей местности не беспокоило почти 3% участников опроса. В целом прослеживалась тенденция - чем более сужалось поле рассмотрения экологических проблем (в республике, регионе, городе), тем ниже было количество тех, кого она волновала. Люди оказались более озабочены выживанием на планете, чем собственным выживанием. На Западе опросы населения демонстрируют, как правило, противоположные тенденции, там присутствует феномен NIMBY (not into my back yard), движущая сила политического участия граждан на местном уровне, на котором и осуществляется участие населения в экополитике.

Опрос в России показал, что граждане не хотят участвовать в экологической политике, находят это бесполезным, бессмысленным. Респонденты заявили, что это дело не их, а государства. С утверждением "государство должно изыскать средства для охраны окружающей природы, а граждан это не касается" полностью или с оговорками согласились 52% опрошенных20. Это отражает более широкую тенденцию в отношении людей к "демократии участия". Люди не только не стремятся к политическому участию и участию непременно в экологической политике, а не стремятся к участию в общественно-политической жизни страны вообще.

Но россияне не пассивны. Они не видят для себя эффективных форм политического участия. В 1997 году на вопрос, какие существуют для них формы политического участия, 53% опрошенных заявили, что таковых в России не существует. (В 1994 году - 49,9%.) А 7% респондентов в 1994 и 21% в 1997 гг. заявили, что таковыми является участие в выборах, что никак не характеризует позиции населения с точки зрения "демократии участия", так как выборы к этим практикам не относятся; соответственно 10% и 14% - назвали участие в митингах и забастовках, и только соответственно 7% и 6% упомянули участие в деятельности общественных организаций. (Участие в деятельности партий называли по 4,2%.) В 1996 году в акциях "прямого действия" (митинги, демонстрации, забастовки) лично участвовали 3,3% населения, в организации предвыборных кампаний (президентских, губернаторских) - 4,4%. Это немалое число россиян, но в целом оно незначительно превышало численность самого "политического класса" и его непосредственного окружения (активистов и волонтеров политических партий, работников СМИ, аналитиков). Россияне считают свое участие политически бесперспективным. В апреле 1997 года только 18,8% респондентов выразили согласие с утверждением о том, что "в делах страны многое зависит от простых граждан", а 59,9% не согласились с подобным суждением.

Одновременно 70,3% опрошенных поддержали мысль о том, что "в делах страны ничего не зависит от простых граждан, все зависит от руководителей и политиков". Аналитики пытаются представить такие результаты как побочный продукт роста индивидуализма: 8% убеждены в том, что главное в жизни - это "мои собственные интересы и интересы моей семьи", а 14,5% считают, что "главное - это общественные интересы", но на Западе политическое участие базируется именно на индивидуализме. Единственным ясным объяснением может быть то, что граждане полагают, что их личная жизнь не зависит от процесса принятия политических решений, но вряд ли это так21.

Но если для участия были бы созданы соответствующие рамки, то можно было бы ожидать широкого политического участия? К сожалению, опросы показывают, что население не стремится участвовать в охране окружающей среды. Экологические ценности россиян не имеют постматериалистической направленности. Подавляющее большинство наших соотечественников (80%) ответили "нет" на вопрос "готовы ли вы пожертвовать ростом личного благополучия, если это необходимо для охраны природы". Как показали опросы, у граждан отсутствует опыт и нет осознания важности своего политического участия. С утверждением о том, что "государство должно изыскать пути для охраны окружающей природы, а граждан это не касается", полностью или с оговорками соглашались до 52% опрошенных.

Сравнительный анализ опросов общественное мнения в России, в том числе и опроса института Гэллапа, показывают, что россияне в значительно большей, чем и американцы и европейцы, степени уповают на государство и его институты как средство разрешения экологических проблем, в меньшей - на гражданское общество. Государство же они видят и как одну из основных причин всех зол, в том числе экологических. 54% опрошенных заявили, что причиной экологического кризиса является бездарное правительство. Опросы в США, например, тоже упоминают, что государство виновато в экологическом кризисе (45%), но среди шести предложенных факторов этот показатель занял последнее место (сумма ответов могла превышать 100%). Зато 73% американцев заявили, что сами граждане в первую очередь виноваты в том, что разразился экологический кризис. (В России этот фактор занял предпоследнее место.) Естественно, этот ответ связан с ответом на вопрос о том, кому с кризисом бороться. Только 9% россиян считают, что граждане и НПО соответствующего профиля должны участвовать в деятельности по охране окружающей среды (и в принятии соответствующих решений), а в США такого мнения придерживается почти 30%. В других странах Запада этот показатель выше, причем - значительно. 36% шведов считают, что охрана окружающей среды - дело рядовых граждан (что дело государства - считают 32% шведов). А для Бразилии эти цифры соответственно таковы: 60% и 26% (60% считают, что это дело граждан, и лишь 26% - что государства)22. Таким образом, в отличии от населения индустриально развитых стран Запада, где считают, что именно граждане, и их организации должны в первую очередь участвовать в принятии соответствующих решений, в выработке соответствующей политики, россияне возлагают основную ответственность на государство. Себя же в той или иной степени как участника этого процесса видят менее 1/10 россиян.

Указанные опросы проводились несколько лет назад, однако вряд ли сейчас основные показатели были бы совсем другими. Сегодня россияне не готовы участвовать в экологической политике. Состояние массового сознания и политической культуры граждан неадекватны роли, которая им предназначена в экологической политике согласно западным моделям. Остается задаться вопросом, какой смысл ратовать за изменение схем принятия решений в России через включение в процесс агентов гражданского общества, если сами граждане не проявляют в этом заинтересованности? Внимательный анализ результатов соответствующих опросов показывает, что самые большие проценты по вышеупомянутому пункту гражданской активности - у стран, где эти практики распространены, менее значительные и просто низкие - там, где они меньше применяются или где их нет. Но были ли там высокими показатели готовности к политическому участию, когда эти практики только начинали применяться, ведь инициаторами их введения, как правило, выступали конкретные экологические активисты, но никак не население в целом? По некоторым данным можно судить, что не обязательно. Опыт показывает: позиция населения может измениться, как только ему становятся известны новые факты и с ходом правильно направленной экологической пропаганды.

Такая задача стоит перед соответствующими экоНПО и экологическим движением. В России, как уже упоминалось, внушает опасения сама позиция экологических организаций и движений в отношении политического участия. В целом российские экоНПО видят свою роль как адвоката человека перед властью, проводника мнений людей перед чиновниками, но ни как посредника в политическом участии собственно граждан в политике государства, что отражается на характере их экологической пропаганды23. Следует отметить, что российские экологисты свое политическое участи в принятии политических решений понимают еще и узко (большинство экоактивистов все равно не имеет доступа к политике исполнительной власти, а те эксперты, которые имеют - к большему не готовы). Основное внимание социально ориентированных и низовых НПО уделяется участию в политике на уровне законодательной власти. Одни стремятся к созданию сильной "зеленой" партии или блокируются с более влиятельными политическими силами с целью войти в законодательные органы власти. Порой экоНПО вступают в союз с региональными властями (что напоминает союз волка и ягненка) и отстаивают региональные приоритеты в ущерб федеральным, оказываясь здесь в кампании радикалов, одиозных фигур. Ряд экологистов, особенно экспертов, пессимистически относится к участию рядовых граждан в экологической политике, предпочитая ему политические теории типа идеи завоевания политической власти ноосферной научной элитой. (Это, конечно, не новая, а, напротив, очень старая политическая теория, методологически и с точки зрения реалий постиндустриализма и постмодернизма уже устаревшая, так как не выходит за рамки традиционных теорий элит.)

Думается, общая направленность опросов не столь драматична, однозначно она лишь показывает, что гражданами осознается крайняя узость каналов своего политического участия, в чем они совершенно правы. Ни судопроизводство, ни системы социального партнерства и местного самоуправления не создают в России таких рамок. Тем временем НПО в России либо вырождаются в клубы по интересам, либо, напротив, превращаются в заурядные лоббистские структуры, а собственно гражданские инициативы (не только экологические движения, но и комитеты солдатских матерей, общества потребителей и т.п.), как не вписывались, так и не вписываются в традиционный партийно-политический расклад и, не имея представительства во властных структурах, оттесняются на обочину политической жизни. Это справедливо и для экологизма: лоббистской структурой можно назвать, например, квази-экологическую организацию КЕДР, где царит менталитет, сформировавшийся в советские времена в партийно-индустриальном аппарате вытесненных из него политиков и чиновников, хотя, конечно, бюрократизация организаций "зеленых" в принципе неустранима и есть продукт его ежедневной рутины. Соответственно в условиях "контрэкологической установки" или индифферентности населения экологическая организация воспроизводит себя как сеть прагматически ориентированных профессиональных организаций, экоНПО экспертного типа. Они играют второстепенную роль в "демократии участия", а низовые экоНПО, важнейшие участники партиципаторной демократии, в таких рамках функционировать не могут.

* * *

Помимо политико-правовых рамок, политической традиции принятия решений, особенностей национальной политической культуры, на развитие практик "демократии участия" оказывает влияние окружающая среда, или "контекст" как источник ресурсов для воспроизводства агентов политического участия. Таким ресурсом может служить структура политических возможностей для участия, которая в России очень ограничена. Но важно подчеркнуть, что неблагоприятной для экодвижений и НПО в России является прежде всего политическая окружающая среда позднесоциалистического и переходного общества. Так как на стадии формирования окружающая среда движения - ключевой фактор, это и тормозит их возникновение и развитие. Кроме того, в сфере экологической политики имеет место негативная динамика. С распадом СССР и последовавшим далее упадком науки и академических институтов прежняя "порождающая среда" экологического движения перестала существовать. С другой стороны, хотя, конечно, все зависит от фазы развития, но объективно роль социальных движений в переходных обществах, их влияние на политику возрастает. Впрочем, российские НПО однажды уже упустили свой шанс стать активными политическими акторами.

Ныне наше общество характеризуется отсутствием общенационального консенсуса, низкой степенью легитимности элиты в центре и на местах, неконструктивным и антагонистическим представлением о власти как о противнике, а не партнере. В целом доверие и к государству, и даже к представителям гражданского общества очень низка. У людей нет уверенности, что в процессе их потенциального участия не будут меняться правила игры, что их не обманут и т.д.

Особые опасения, особенно в свете господствующей традиции принятия решений, вызывает распад государства и конверсия государственных институтов в субъекты гражданского общества, слабость, некомпетентность и крайний прагматизм власти, утрата механизмов институциализации социальных акторов и конфликтов, быстрое формирование сферы внеинституциональной политики, конвертация государственной власти в собственность, формирование союза директоров и политиков, общая тенденция к субъективизации политики, квазинезависимые политические субъекты. А вот усиление горизонтальных связей и ослабление властной вертикали и отсутствие устоявшихся правил игры между государством и независимыми акторами могут иметь положительное значение, если бы этим могли правильно воспользоваться. К сожалению, гражданское общество в нынешнем его состоянии атомизированно, разобщено. В таком состоянии оно не может породить активистов, которые бы требовали передачи части полномочий государства в руки гражданского общества, расширения гражданского участия и соответственно приняли участие в утверждении соответствующих практик. И, как было показано, такие активисты, не просто не могут попасть на политическую арену и начать свою деятельность, а не существуют как явление.

Не следует пессимистически относиться к перспективам экодвижения России в целом. В ходе становления экологических движений и НПО в России изменилась его структура, произошли глубокие изменения в ресурсной базе, профессионализация. Процесс включения экологических норм в программные документы политических партий идет медленно, но формируется механизм участия экологических НПО в формировании государственной экологической политики. Однако, как справедливо отмечается, на нынешней стадии "экологическое движение как согласованная последовательность массовых действий практически перестает существовать"24. Тем не менее, нет оснований полагать, что экоНПО и экодвижение как целое в условиях переходного периода не выживет: оно будет искать свою нишу, которая может и не предусматривать прямой связи с населением, но сохранится.

Российская политическая традиция явно не предусматривает формы прямого, непосредственного политического участия, основанного на действиях экологически просвещенных рядовых граждан, но это потому, что в исторической памяти ныне живущих поколений таковых прецедентов нет. Однако у России есть высокий уровень культуры и образования граждан, что, несомненно, объективно говорит в пользу возможности реализации в России некоторых элементов "прямой демократии". Политическая пассивность людей связана с незаконченностью экономической реформы, поскольку сохраняется их уязвимость, отчуждение от собственности и его зависимость от работодателей, от местных властей, от макроэкономической ситуации. Пока же и наши экологисты пропагандируют ценности экологии, подчеркивая сложный характер экологических взаимозависимостей, с которыми любой гражданин не справится (во то время как на Западе экологисты, напротив, утверждают, что достаточно лишь элементарной информированности и здравого смысла, чтобы участвовать в политике), ожидать изменений в массовом сознании не приходится. Ведь граждане не понимают, как простой человек может включиться в принятие решений о таком сложном предмете. Но изменением пропагандистской риторики можно добиться другого результата.

Действительно вызывает беспокойство отношение граждан к государству. Сохраняются стойкие иллюзии о патерналистской роли государства, упование на сильное государство (которое каждый понимает по-разному), игнорирование роли гражданского общества в массовом сознании, среди экологистов, в общественной науке - очень опасный синдром, поскольку за ним стоит непонимание того, что по-настоящему сильное, эффективное государство есть обратная сторона сильного гражданского общества.

Таким образом, нынешняя неэффективность экологической политики все-таки связана с нынешней трансформацией общества, а не только с особенностями политической культуры. Действительно, старые формы опосредованного корпоративного участия отходят в прошлое, а новые каналы участия (которые характерны для плюралистического, а не гомогенного общества) еще не утвердились; в то время как активное население привыкло только к этой форме участия и знает лишь ее. Это же относится и к экологическим НПО: их старая порождающая среда погибла, а новая еще не сформировалась. Но если данного типа политика и право не работают, так как гражданское общество не готово к данной модели принятия решений, с развитием реформы в экономике, если гражданское общество разовьется и структурируется, люди осознают свои интересы, включатся в политическую борьбу, то изменится и схема принятия решений. Даже не столько радикальное улучшение экономического положения людей, но сама экономическая реформа, которая приведtт к выкристализовыванию нового среднего класса, наделенного собственностью, и осознающего себя и свои интересы, может повлиять на распространение новейших демократических практик. Может заработать и американская правовая модель.

Но, поскольку все соответствующие западные теории не были рассчитаны на переходный период в экономике и политике такого масштаба, а описывали совершенно другие практики, как мы переживаем сейчас, нельзя и точно знать: вполне ли правомерно применить для России до и даже после перехода к стабильному этапу развития основные концепции и идеи "демократии участия".