Тема XVI. АДВОКАТ В ПРОЦЕССЕ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Кодекс об административных правонарушениях (КоАП)— сочетание материального административного права с процессуальными правилами их применения.

Понятие административных правонарушений. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.

Гарантии законности при наложении мер воздействия за административные правонарушения (контроль со стороны вышестоящих органов и должностных лиц, прокурорский надзор, соблюдение процессуальной формы, право обжалования решений и пр.).

Подведомственность суду дел об административных правонарушениях. Меры административного воздействия, налагаемые только судом (исправительные работы, административный арест).

Порядок производства по делам об административных правонарушениях, общие правила наложения взыскания за административные правонарушения.

Право адвоката участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении (знакомиться со всеми материалами дела, заявлять ходатайства, представлять доказательства, приносить жалобы на постановления по делу).

Кодекс об административных правонарушениях (далее — Кодекс) — основной федеральный акт, устанавливающий административную ответственность в Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, также входящие в систему законодательства об административных правонарушениях, принимаются в соответствии с Кодексом. По содержанию он является сочетанием материального административного права с процессуальными правилами их применения.

Широкое распространение административных правонарушений и мер реагирования на них, а также множественность правовых актов, регулирующих административные правоотношения, делает крайне актуальной проблему защиты прав личности в этой сфере, повышает актуальность участия адвоката в процессе по делам об административных правонарушениях.

Понятие административного правонарушения раскрывается в статье 2.1 КоАП РФ (глава 2) — это противоправное, виновное действие либо бездействие физического или юридического лица, за которое Кодексом или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Отмечая, что противоправное действие в качестве административного проступка является лишь в том случае, если имеет место вина лица его совершившего, законодатель раскрыл понятие умысла и неосторожности в ст.2.2 КоАП РФ. Адвокату, участвующему в процессе

рассмотрения дел об административных правонарушениях, следует обращать особое внимание на доказанность вины, поскольку лица, составляющие протоколы об административных правонарушениях, как правило, не утруждают себя этим.

Дела об административных правонарушениях в настоящее время рассматриваются различными органами, число которых достигает более 60 (о подведомственности дел об административных правонарушениях см.: главу 23 КоАП РФ). Изменение структуры местной власти вносит в этот перечень коррективы, однако при этом остается весьма значительное место для деятельности судов и органов внутренних дел. Их соответствующие полномочия определены в главах 22 и 23 КоАП РФ.

В статьях КоАП РФ, предусматривающих полномочия того или иного органа по рассмотрению дел об административных правонарушениях, детализируются вопросы: за какие правонарушения и кто конкретно из должностных лиц вправе налагать административные взыскания. Эти нормы также требуют первоочередной проработки адвокатом, вступающим в дело об административном правонарушении, поскольку уровень правовой культуры и юридических знаний в органах, осуществляющих административную практику весьма невысок. Не случайно ведь периодически издаются приказы министра внутренних дел РФ о том, что одна служба милиции не должна вмешиваться в деятельность другой. Например, что обязанности ГИБДД не должны выполнять никакие другие службы и т.д.

Судьи районных (городских) судов рассматривают те дела, которые представляют наибольшую опасность и требуют соблюдения широкого круга процессуальных гарантий законности и справедливости. Их перечень содержится в ст.23.1 КоАП РФ. И на этот перечень не лишне обратить внимание исходя из вышесказанного, чтобы убедиться в том, что не нарушена подведомственность рассмотрения дела об административном правонарушении.

Административным наказаниям посвящена глава 3 КоАП РФ. Виды административных наказаний следующие: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация.

Законодатель установив, что административное наказание является государственной мерой ответственности за совершение административного правонарушения (ст.3.1), тем самым определил, что данный перечень видов административных наказаний является

исчерпывающим и что законодательными актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться только административные наказания в виде предупреждения или административного штрафа (п. 3 ст.3.2).

В статье 3.3 КоАП РФ указаны административные наказания, применяемые как в качестве основных, так и в качестве дополнительных, а также определены административные наказания, которые могут применяться только в качестве основных.

Среди мер административного наказания есть такие, которые могут назначаться только судьей — возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.6), конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7), лишение специального права (ст. 3.8), административный арест (ст. 3.9), дисквалификация (ст. 3.11) или судьей и соответствующими должностными лицами — административное выдворение за пределы Российской Федераций иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.10).

Порядок производства по делам об административных правонарушениях регламентирует раздел IV Кодекса. Важное значение в правоприменительной практике имеют Определения и Постановления Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Раздел IV КоАП РФ (ст. 24.1 - 30.11), по сути, представляет собой упрощенный вариант административно-процессуального кодекса, устанавливающего наряду с общими положениями также процедуры, доказательства и доказывание, перечень прав участников производства, характер принимаемых решений и порядок их обжалования и опротестования.

Эти процедурные правила являются общими и применяются как судьями, так и другими органами и должностными лицами, уполномоченными на рассмотрение дел об административных правонарушениях. Их знание поможет адвокату правильно и эффективно осуществлять защиту или представительство в процессе производства по делам об административных правонарушениях.

Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии обстоятельств, предусмотренных ст.24.5 КоАП РФ. К ним относятся:

отсутствие события административного правонарушения;

отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение лицом на момент противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного Кодексом для привлечения к административной ответственности (шестнадцати лет — ст.2.3), или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);

действие лица в состоянии крайней необходимости;

издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

отмена закона, установившего административную ответственность;

истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

наличие по тому и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Эти данные устанавливаются следующими средствами: протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключением эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Не могут быть признаны и использованы доказательства, полученные с нарушением закона (п. 3 ст.26.2; ч.2 ст.50 Конституции РФ).

Законодатель предусмотрел широкий круг обеспечительных мер производства по делам об административных правонарушениях (ст.27.1):

доставление;

административное задержание;

личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящегося при физическом лице;

осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий* находящихся там вещей и документов;

изъятие вещей и документов;

отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида;

медицинское освидетельствование на состояние опьянения;

задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации;

арест товаров, транспортных средств и иных вещей;

привод;

Указанные обеспечительные меры могут применяться в целях:

пресечения административного правонарушения;

установления личности нарушителя;

составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения;

обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении;

исполнения принятого по делу постановления.

В практике деятельности правоохранительных органов довольно часто встречаются ситуации неправильного применения обеспечительных мер. Например, когда досмотр транспортного средства, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений используется не в целях, указанных в ст. 27.1, а для установления самого факта административного правонарушения.

Следует также учитывать, что законодатель, допуская применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, возможность и правомочность применения данных мер принуждения ставит в зависимость от определенных обстоятельств. Например, доставление возможно только в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным и лишь лицами и в помещения, указанные в законе (ст. 27.2).

Административное задержание может быть применено в исключительных случаях и только лицами, указанными в законе (ст. 27.3) и т.д.

О совершении административного правонарушения составляется протокол уполномоченным на то лицом, за исключением случаев возбуждения дел об административных правонарушениях прокурором (ст.28.4), когда составляется постановление и назначение административного наказания без составления протокола (п.1 ст.28.6). Требования к содержанию протокола (постановления) изложены в ст.28.2 КоАП РФ.

В п.4 ст.28.1 КоАП РФ определен момент, с которого дело об административном правонарушении считается возбужденным. Кодекс не содержит прямого указания на право заинтересованных лиц обжаловать протокол об административном правонарушении. Однако исходя из положений закона о полномочиях лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст.25.1), потерпевшего (ст.25.2), защитника и представителя (ст.25.5) и ст.24.4 Кодекса (ходатайства), указанные лица имеют право заявлять ходатайства, а орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении обязаны рассматривать ходатайства, а также вынести постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в ст.24.5 Кодекса.

При назначении административного наказания физическому лицу должны учитываться характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность (ст.4.1, 4.2, 4.3 КоАП РФ).

При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность (п.З ст.4.1 КоАП РФ).

По общему правилу, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушения законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе — по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения (п.1 ст.4.5 КоАП РФ).

При длящемся административном правонарушении указанные сроки начинают исчисляться со дня обнаружения правонарушения.

Исключения из указанного выше общего правила предусмотрены в ст.4.5 КоАП РФ.

Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, потерпевшим, законными представителями физического или юридического лица, защитником и представителем. Постановления обжалуются:

вынесенные судьей — в вышестоящий суд;

вынесенные коллективным органом — в районный суд по месту нахождения коллективного органа;

вынесенное должностным лицом — в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела;

вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, — в районный суд по месту рассмотрения дела (ст.30.1 КоАП РФ).

В случае если жалоба на постановление по делу об административном правонарушении поступила в суд и в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, жалобу рассматривает суд.

По результатам рассмотрения жалобы выносится решение.

Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

По этим же правилам обжалуется и определение суда об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не облагается, подается судье в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу.

Жалоба на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного ареста подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы.

Жалоба может быть подана и непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать (ст.30.2 КоАП РФ).

Срок подачи жалобы — десять суток со дня вручения или получения копии постановления. Этот срок может быть восстановлен по ходатайству лица, подающего жалобу (ст.30.3 КоАП РФ).

Жалобы на действия административных органов или должностных лиц в судах рассматриваются в порядке, предусмотренном ст.236—239 ГПК РСФСР. Подача жалобы приостанавливает исполнение постановления о наложении административного взыскания до рассмотрения жалобы, за исключением постановлений о применении мер взыскания в виде предупреждения, административного ареста (ст.26 и 32 КоАП РСФСР), а также в случаях наложения штрафа, взимаемого на месте совершения административного правонарушения (см.: ст.270 КоАП РСФСР, ст.237 ГПК РСФСР).

Постановление по делу об административном правонарушении может быть опротестовано прокурором. Принесение протеста также при-

останавливает исполнение постановления до рассмотрения протеста (ст.269, 270 КоАП РСФСР).

Рассматривая жалобу или протест прокурора на постановление по делу об административном правонарушении орган (должностное лицо) проверяет законность и обоснованность вынесенного постановления и принимает одно из следующих решений:

оставляет постановление без изменения, а жалобу или протест без удовлетворения;

отменяет постановление и направляет дело на новое рассмотрение;

отменяет постановление и прекращает дело;

изменяет меру взыскания в пределах, предусмотренных нормативным актом об ответственности за административное правонарушение с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено.

Копия решения по жалобе или протесту прокурора на постановление по делу об административном правонарушении в течение трех дней высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, потерпевшему — по его просьбе. О результатах рассмотрения протеста сообщается прокурору.

Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении также может быть опротестовано прокурором. Протест вносится в вышестоящий орган (должностному лицу) по отношению к органу (должностному лицу), принявшему решение по жалобе (ст.275 КоАП РСФСР).

Для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административной ответственности может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему — представитель, которые, будучи допущенными к участию в производстве по делу об административном правонарушении, вправе: знакомиться со всеми материалами дела; представлять доказательства; заявлять ходатайства и отводы; участвовать в рассмотрении дела; обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, постановление по делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

Права защитника и представителя определены статьей 25.5 КоАП РФ.

В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении, согласно ст.25.5 Кодекса, допускаются адвокаты или иные лица (действовавшее ранее законодательство в качестве иных лиц называло имеющих высшее юридическое образование). Вступивший в действие с 1.07.02 г. Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» уточняет это положение нормы КоАП РФ, определяя, что «представителями организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления в гражданском и административном судопроизводстве, судопроизводстве по делам об административных правонарушениях могут выступать только адвокаты, за исключением случаев, когда эти функции выполняют работники, состоящие в штате указанных организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления, если иное не установлено федеральным законом» (п.4 ст.2).

Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выдаваемым юридической консультацией (п.З ст.25.5 Кодекса). В редакции же нового Закона об адвокатуре (п.2 ст.6) следует называть — ордер, выдаваемый соответствующим адвокатским образованием.

Защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении. В случае административного задержания физического лица в связи с административным правонарушением защитник допускается к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента административного задержания.

Новое административное законодательство (2002 г.) существенно изменило полномочия и функции прокурора в производстве но делам об административных правонарушениях, исключив надзор за соблюдением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, находящихся в производстве суда (ст.24.6 КоАП РФ). Однако отстаивая права лиц, привлекаемых к административной ответственности, адвокат во многих случаях может прибегать к помощи прокурора.

Учитывая, что административное производство осуществляется широким кругом органов и должностных лиц, не всегда имеющих необходимую юридическую подготовку, права и полномочия прокурора в этом процессе значительно шире, чем в гражданском, арбитражном и даже уголовном судопроизводстве.

Прокурор вправе в пределах своих полномочий «возбудить производство по делу об административном правонарушении; участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия» (ст.25.11).

Широкий круг действий адвокату предоставляет раздел V КоАП РФ «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях». Однако следует иметь в виду, что по смыслу норм КоАП РФ производство по делам об административных правонарушениях заканчивается вступлением постановления по делу об административном правонарушении в законную силу. Поэтому участие адвоката в качестве защитника на стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях невозможно, поскольку защитник и представитель, как нами указывалось ранее, допускаются для оказания юридической помощи лишь в процессе проведения производства по делу об административном правонарушении. Следовательно, адвокат может оказывать помощь лицу, подвергнутому административному наказанию, представляя его интересы в качестве поверенного (см.: тему XX настоящего Пособия).

ЛИТЕРАТУРА:

Кодекс РФ об административных правонарушениях 2002 г.

Студеникина М.С., М.: Проспект, 1999. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979.