Глава VIII. Отказ в государственной регистрации, ответственность за нарушение порядка государственной регистрации

Статья 23. Отказ в государственной регистрации

1. Основания для отказа в государственной регистрации фактов и обстоятельств, связанных с учреждением, деятельностью и ликвидацией юридических лиц, определены императивно и ограничены указанием на несоблюдение формальных требований, относящихся к документальному оформлению государственной регистрации. В действительности же отсутствие документов, необходимых для государственной регистрации, может свидетельствовать о том, что нет объективных юридически значимых обстоятельств, которые должны были бы подтвердить соответствующие документы.

Часть 2 п.1 ст.51 ГК РФ допускает отказ в государственной регистрации юридического лица только в случаях, установленных законом. Специальными законами по отдельным видам юридических лиц предусмотрены определенные требования к порядку образования юридического лица. Так, для учреждения кредитной организации необходимо предварительное решение ЦБР (ст.12 Закона о банках). Отсутствие такого решения в документах, предъявляемых для государственной регистрации кредитной организации в качестве юридического лица, дает регистрирующему органу основание отказать в регистрации. Целесообразность создания юридического лица не может быть предметом внимания регистрирующего органа. Предметом правил государственной регистрации юридических лиц, содержащихся в Законе, являются отношения, предусмотренные п.1 ст.2 ГК РФ, в котором сказано: "гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота", в т.ч. юридических лиц. Согласно ч.2 п.2 ст.3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Правила представления документов для регистрации юридических и физических лиц, приобретающих или имеющих статус индивидуального предпринимателя, сформулированные в гл.IV-VII Закона, не противоречат требованиям ГК РФ, и то обстоятельство, что заявитель, обращающийся в регистрирующий орган, своей нотариально удостоверенной подписью подтверждает достоверность сведений, содержащихся в документах, не освобождает регистратора от оценки этих документов. Непредставление документов включает также представление документов, которые не могут быть приняты в связи с тем, что их содержание не соответствует требованиям закона. Нарушение установленного порядка образования юридического лица является основанием для отказа в государственной регистрации организации в качестве юридического лица. Очевидно, что нарушения порядка и образования, и реорганизации юридического лица, и внесения изменений в учредительные документы находят отражение в документах, представляемых для государственной регистрации соответствующих юридических фактов. Указанные документы не могут служить основанием для совершения регистрирующим органом действий по государственной регистрации, т.е. такие документы с юридической точки зрения нельзя считать представленными в регистрирующий орган.

Закон обязывает заявителя представить одновременно все документы, необходимые для совершения регистрационных действий. При обнаружении в представленных документах устранимых недостатков регистрирующий орган вправе предложить заявителю устранить их в срок, не превышающий срока, отведенного ст.8 Закона для регистрации. При нарушении установленного регистрирующим органом срока повторное представление документов следует рассматривать как представление документов впервые.

Вторым основанием для отказа в государственный регистрации Закон называет представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган. В связи с тем, что государственная регистрация юридического лица происходит по месту нахождения органов, указанных в п.2 ст.8 Закона, а индивидуального предпринимателя - по месту жительства, ненадлежащим признается любой регистрирующий орган, не обслуживающий соответствующую территорию. Регистрирующий орган не обязан пересылать представленные не по адресу для государственной регистрации документы другому регистрирующему органу.

2. В решении об отказе в государственной регистрации должно быть указано основание отказа. Обязательна ссылка на нарушения, явившиеся причиной отказа в соответствии с п.1 комментируемой статьи. Если речь идет о непредставлении необходимых документов, то эти документы должны быть перечислены в решении. Форма, в которой должно быть выражено решение регистрирующего органа, в Законе не определена. Но так как все делопроизводство по государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей предусмотрено вести в письменной форме на бумажных носителях и также на электронных носителях, решение об отказе в регистрации должно быть зафиксировано в виде документа, исходящего от регистрирующего органа.

3. Решение о государственной регистрации юридического лица (индивидуального предпринимателя) или об отказе в государственной регистрации должны последовать в срок, установленный ст.8 Закона, т.е. в течение 5 дней со дня подачи заявления с необходимыми документами в регистрирующий орган. Пропуск срока для принятия решения не дает основания заявителю считать, что государственная регистрация состоялась.

4. Если решение об отказе в государственной регистрации юридического лица (индивидуального предпринимателя) должно быть принято в течение 5 дней с момента подачи заявления и представления документов, то по поводу срока направления этого решения заявителю Закон ничего не говорит. Указано лишь, что решение направляется "с уведомлением о вручении такого решения". Уведомление о вручении возможно, если принятое решение об отказе в государственной регистрации зафиксировано в письменном виде и отправлено заявителю почтой с предусмотренным почтовыми правилами уведомлением о вручении почтового отправления адресату. С другой стороны, не исключено, что заявитель или его представитель лично получат решение в регистрирующем органе. В таком случае оформленное письменно решение должно быть вручено под расписку заявителя или его надлежащим образом уполномоченного представителя. Если решение от отказе сообщается по факсимильной связи или по электронной почте, то доказательством его отправки будут служить соответствующие записи факсимильного аппарата или зарегистрированного компьютера регистрирующего органа.

5. Согласно п.1 ст.51 ГК РФ отказ в государственной регистрации, а также уклонение от такой регистрации могут быть обжалованы в суд. Пункт 3 ст.33 АПК РФ относит к подведомственности арбитражного суда рассмотрение дел об обжаловании отказа в государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя либо уклонении от государственной регистрации. Не имеет принципиального значения терминологическое различие между п.1 ст.51 ГК РФ и п.5 комментируемой статьи: обжалуется ли отказ в государственной регистрации или решение об отказе. В любом понимании речь идет о проверке в судебном порядке обоснованности действий регистрирующего органа. Срок на обжалование в Законе не определен.

Обращение в суд с жалобой на отказ в государственной регистрации по существу является требованием о признании недействительными ненормативных актов государственного органа.

В соответствии со ст.13 ГК РФ суд признает недействительным ненормативный акт государственного органа, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица. Если отказ в государственной регистрации затрагивает интересы заявителя, то процессуальным документом является жалоба, рассматриваемая судом в порядке неискового производства. В случаях, когда в государственной регистрации отказано в связи с возражениями третьего лица, заявитель, считающий отказ необоснованным, должен обратиться в суд с иском. Для признания недействительным ненормативного акта государственного органа требуется наличие в совокупности двух условий, необходимых для признания оспариваемых регистрационных актов недействительными, - несоответствие таких актов закону или иным правовым актам; нарушение этими актами гражданских прав и законных интересов истца.

Решение об отказе в государственной регистрации не может быть обжаловано в административном порядке.

Статья 24. Ответственность регистрирующего органа за нарушение порядка государственной регистрации

1. Нарушение порядка государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя может выразиться: а) в необоснованном отказе в государственной регистрации, б) уклонении от государственной регистрации в установленные сроки, в) ином нарушении порядка государственной регистрации, г) отказе в предоставлении или несвоевременном предоставлении сведений, содержащихся в государственном реестре. За перечисленные нарушения порядка государственной регистрации ответственность возлагается на должностных лиц регистрирующего органа, хотя бы соответствующие упущения имели место в деятельности технических исполнителей - работников регистрирующего органа.

На основании п.1 комментируемой статьи за отказ в предоставлении или за несвоевременное предоставление сведений, содержащихся в государственном реестре, должностные лица регистрирующих органов несут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации (предупреждение или наложение административного штрафа в размере от 10 до 20 МРОТ (п.2 ст.14.25 КоАП РФ).

Характер ответственности должностных лиц Законом не определен. Указание на то, что ответственность наступает по законодательству Российской Федерации, дает основание предполагать возможность применения различных форм ответственности - от ответственности по нормам трудового законодательства до ответственности по нормам уголовного законодательства. Должностное лицо регистрирующего органа прежде всего несет дисциплинарную ответственность по нормам ТК РФ и в соответствии с ФЗ от 31.07.1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 31, ст.2990). Наряду с видами дисциплинарных взысканий, предусмотренных ст.192 ТК РФ (замечание, выговор, увольнение), названный Федеральный закон установил и дополнительный вид взыскания - предупреждение о неполном служебном соответствии. Кроме того, должностное лицо, допустившее нарушение порядка государственной регистрации, может быть временно отстранено от исполнения должностных обязанностей в соответствии со ст.14 ФЗ "Об основах государственной службы:". С точки зрения УК РФ возможна ответственность за злоупотребление должностными полномочиями (ст.285), получение взятки (ст.290), служебный подлог (ст.292), халатность (ст.293).

2. Регистрирующий орган является федеральным органом исполнительной власти (см. ст.2 Закона). За вред, причиненный отказом в государственной регистрации, уклонением от государственной регистрации или нарушением порядка государственной регистрации, регистрирующий орган несет гражданско-правовую ответственность.

Основания этой ответственности предусмотрены ст.1064 ГК РФ. Статья 1069 ГК РФ, посвященная ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, особое внимание обращает на то, что вред гражданину или юридическому лицу причинен в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. Комментируемая статья указывает, что незаконными действиями должностных лиц регистрирующего органа признаются необоснованный отказ в регистрации юридического лица, уклонение от государственной регистрации, нарушение порядка государственной регистрации, отказ в предоставлении или несвоевременное предоставление сведений из государственного реестра.

Существенным в реализации права на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями регистрирующего органа (его должностных лиц) является распределение бремени доказывания между сторонами правоотношения. По общему правилу ст.1064 ГК РФ вина лица, причинившего вред своими противоправными действиями, предполагается. Юридическое лицо (индивидуальный предприниматель), претендующее на возмещение вреда, должно доказать факт причинения ему вреда, незаконность действий регистрирующего органа, причинную связь между незаконными действиями регистрирующего органа и наступившим вредом, размер вреда. Регистрирующий орган для освобождения от ответственности в виде возмещения вреда должен доказать законность своих действий и опровергнуть предположение его вины.

Статья 1069 ГК РФ предполагает полное возмещение вреда, понесенного гражданином или юридическим лицом вследствие незаконных, виновных действий регистрирующего органа. Согласно ст.15 ГК РФ полное возмещение состоит в возмещении потерпевшему реального ущерба в имуществе и упущенной выгоды, т.е. неполученных доходов, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено. Вред возмещается за счет казны Российской Федерации, так как регистрирующие органы относятся к федеральным органам исполнительной власти. Согласно ст.1071 ГК РФ в случаях, когда причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, от имени казны выступает соответствующий финансовый орган.

Вред, причиненный юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю регистрирующим органом, фактически является результатом неправильных действий работника этого органа при исполнении им служебных, должностных обязанностей. Поэтому регистрирующий орган, выплатив возмещение вреда, имеет право обратного требования (регресса) к своему работнику в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом (ст.1081 ГК РФ).

Статья 25. Ответственность заявителя и (или) юридического лица, индивидуального предпринимателя за неправомерные действия

1. Представление сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридического лица, об изменениях в его уставных документов, а также иных сведений, требуемых специальными законами (например, Законом о банках), является юридической обязанностью лиц, указанных в ст.9 Закона в качестве заявителей. Выполнение этой обязанности предполагает представление регистрирующему органу достоверных сведений и полного комплекта необходимых документов. Неисполнение этой обязанности влечет наступление ответственности.

Закон предусматривает ответственность не только заявителя, но и юридического лица, в интересах которого заявитель действует как орган или представитель. Ответственность наступает не только за непредставление требуемых сведений, но и за недостоверность представленных регистрирующему органу сведений. В данной статье использована формулировка "несут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации".

Примером административной ответственности может служить ст.19.7 КоАП РФ, согласно которой непредставление или несвоевременное представление в государственный орган сведений и документов либо иной информации, необходимой для осуществления его законной деятельности, а равно представление информации в искаженном виде влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 до 5 МРОТ, а на юридических лиц - от 30 до 50 МРОТ. Такое наказание может быть, в частности, применено при нарушении требования о получении разрешения на осуществление реорганизации коммерческих организаций в форме слияния или присоединения.

2. Одной из форм ответственности можно считать ликвидацию юридического лица по требованию регистрирующего органа, заявленному в суде в связи с обнаружением грубых нарушений закона или иных правовых актов, допущенных при создании этого юридического лица, однако, при условии, что эти нарушения носят неустранимый характер. Регистрирующий орган вправе обратиться в суд с требованием о ликвидации юридического лица и в других случаях неоднократного или грубого нарушения нормативных правовых актов о государственной регистрации юридических лиц. Аналогичные требования могут быть предъявлены и к индивидуальному предпринимателю.