1.1. Основные понятия и положения

Прежде чем приступить к рассмотрению этого вопроса необходи­мо отметить, что наука управления изучает социальные системы с целью приведения их в соответствие с познанными объективными закономерностями и законами общественного развития.

В обществе управление проявляется в двух основных видах:

управлении государственном и управлении общественном.

Государственное управление - это управление делами обще­ства, осуществляемое политической системой данного государства.

Общественное управление делами, осуществляется политиче­скими партиями, профессиональными союзами и иными негосударст­венными организациями.

Эти два вида управления не противостоят одно другому, а взаим­но дополняют друг друга, образуя целостную систему социального управления.

Важным и необходимым элементом государственного управле­ния является правовая регламентация его задач и функций. Она за­крепляет разделение труда, способствует повышению ответственнос­ти каждого звена государственного звена государственного аппарата, исключает дублирование и подмену одних органов другими. Фиксируя полномочия государственных органов, нормативный акт закрепляет их деятельность, придает им упорядоченность и целеустремленность.

Осуществляя управление, государство выражает свою волю в ви­де юридических норм, применение которых создает правовые отно­шения, стабилизирующие связи между различными элементами об­щества.

Механизм правового регулирования состоит в том, что право­вые нормы, устанавливаемые государством, определяют поведение участников общественных отношений, предоставляя им соответству­ющие права и возлагая на них соответствующие обязанности.

Применение права - ответственный юридический процесс, осно­ванный на принципе соблюдения законности - прочной основе госу-

-5-

дарственной дисциплины, обусловливающий эффективность госу­дарственного управления. Само право и его применение входят в ме­ханизм государственного управления, в механизм управления и руко­водства всем обществом.

Применительно к сфере управления цели нормотворческой де­ятельности заключаются в следующем:

а) юридически закрепить соответствующие отношения и обеспе­чить их правовое регулирование;

б) обеспечить формирование новых отношений, отсутствующих на данном этапе, но необходимых с точки зрения реализации пер­спективных задач;

в) ликвидировать отношения и санкции, отжившие и тормозящие развитие новых прогрессивных тенденций.

Вопросы организации управления в деятельности государствен­ного аппарата находят свое правовое разрешение в определении правового статуса и компетенции органа управления.

Компетенция органа управления находит свое отражение в по­ложениях об органе управлениями его отдельных звеньях. В положе­нии об органе государственного управления определен не только его правовой статус и компетенция, но и его функции. Конкретизацией положений об отдельных звеньях государственного аппарата явля­ются инструкции о направлениях деятельности органа управления и должностных лиц.

Актуальность проблемы организационного совершенствования деятельности органов внутренних дел имеет особенно важное значе­ние в настоящее время, когда радикально меняются социально-эко­номические условия, идейно-мировоззренческие основы, влияющие на рост преступности.

Наиболее общее понятие управления выработано кибернетикой -наукой, обобщающей закономерности всякого управления, происхо­дящего в живой природе, в человеческом обществе, в механических системах1. В общем виде управление определено как упорядочение системы, то есть приведение ее в соответствие с объективной зако­номерностью, действующей в данной среде2.

Под подсистемой же понимается совокупность таких составных частей, взаимодействие которых порождает новые качества, не при­сущие образующим ее компонентам (частям). Таковы, например, жи­вая клетка организма человека, трудовые коллективы, общество в целом. Составляющие элементы системы, будучи относительно самостоятельными, выполняют определенную функцию, их совокуп­ность и взаимодействие являются условием существования не толь-

См.: Философский энциклопедический словарь. - М., 1983. С. 704.

2

Винер Н. Кибернетика и общество. - М., 1958. С. 13-14.

-6-

ко каждого из этих элементов, но и системы в целом. Поэтому такие системы принято называть целостными системами'.

Посмотрим это на примере горрайоргана внутренних дел.

Структурные подразделения и отдельные сотрудники горрайорга­на относительно самостоятельны в плане выбора варианта действий, форм и методов решения индивидуальных заданий в рамках соблю­дения законности и задач, стоящих перед их органом. Совокупность и взаимодействие сотрудников и подразделений в конкретном горрай-органе не только влияет на эффективное решение поставленных пе­ред ними задач, но и является условием существования этих звеньев и системы в целом, то есть отдельные и даже структурные подразде­ления горрайоргана не могут сами по себе успешно решать задачи ох­раны порядка и борьбы с преступностью, естественно, они не могут существовать обособленно друг от друга. Следовательно, совокуп­ность и взаимодействие сотрудников и подразделений горрайоргана внутренних дел порождает новые качества, не присущие образующим его отдельным элементам. Поэтому горрайорган внутренних дел и представляет собой целостную социальную систему.

Рассматривая горрайорган внутренних дел как систему социаль­ного управления, мы называем ее одновременно управляющей сис­темой по отношению к подчиненным ей подразделениям и службам;

по отношению же к вышестоящему органу управления, например, УВД, МВД, горрайорган внутренних дел является подсистемой управ­ления или управляемой подсистемой2.

Управление является сложным замкнутым процессом. Процесс уп­равления в относительно замкнутой части включает в себя сначала формулирование целей и постановку задач, подготовку и принятие ре­шения, организацию его исполнения, контроль и учет3. Затем на осно­ве информации о результатах (то есть достижении или не достижении 1-й цели) ставятся новые задачи, и цикл процесса начинается снова. Циклы состоят из определенных последовательных управленческих операций или стадий. Стадия цикла - это относительно обособлен­ная часть процесса управления, определенный этап работы.

Итак, управленческий цикл представляет собой повторяющуюся совокупность последовательно осуществляемых управленческих операций или стадий, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов.

О количестве стадий управленческого цикла в литературе нет единого мнения. Например, В.Г. Афанасьев и Г.И. Петров считают,

См.. Советский энциклопедический словарь - М , 1980. С.1225. Туманов Г А Орган внутренних дел как система управления. - М , 1972 С 542

Ипакян А П. Подготовка и принятие управленческих решений в органах внутренних дел.-М , 1971 С. 20-26

-7-

что необходимо выделить только основные стадии, среди которых выработка и принятие решения, исполнение решения, контроль ис­полнения и отчетность об исполнении1.

В результате анализа процесса подготовки и принятия управлен­ческих решений (описанного А.П. Ипакяном)2 и процесса организации исполнения управленческих решений в органах внутренних дел опи­санном Г.А. Тумановым3, можно обобщить, на наш взгляд, цикл уп­равления в следующем виде:

1) формулирование целей и постановка задач;

2) подготовка и принятие управленческих решений;

3) организация исполнения управленческих решений;

4) коррегирование управленческого решения и регулирование си­стемы управления4.

Особое место и роль в управлении социальными системами име­ют принципы управления. Под принципом управления понимаются общезначимые исходные положения, идеи в которых отражаются объ­ективные закономерности управленческой деятельности, ее направ­ленность, тенденции и основные цели. Принципы имеют в целом объ­ективный характер, хотя являются продуктом логического мышления, поскольку отражают в сознании человека объективно существующие закономерности управления в их различном сочетании. В то же время принципы управления относительно субъективны, так как формулиру­ются людьми на основе обобщения эмпирических фактов и знаний. Зависимость принципов от объективной практики управления отно­сительна, т.к. будучи сформулированные, они становятся исходным моментом в объяснении фактов реальной действительности. Принци­пы и закономерности различны, т.к. одна закономерность может со­ставлять основу или участвовать в формировании ряда принципов.

Основными принципами управления (научными) являют­ся: объективность, конкретность целей, задач и функций, эффектив­ность, стимулирование, актуальность (не только приоритет пробле­мы, но и в наличии силы и средства, способные их разрешить), системный подход, территориально-отраслевой, оптимальность и др.

К организационным принципам управления следует отнести5:

1

Афанасьев В Г. Человек в управлении обществом. - М , 1977 С.207 Петров Г И. Ос­новы советского социального управления. - М., 1974 С. 235

2

Ипакян А П. Подготовка и принятие управленческих решений в органов внутренних

дел.-М., 1971.

3 Туманов Г.А. Организация исполнения управленческих решении в органах внутренних

дел. -М., 1971

4 Четвериков В.С Основы управления в органах внутренних дел. - М , 1989. С. 16.

Четвериков B.C. Указ. раб. С. 64.

-8-

принцип дифференциации и фиксации функций и полномочий (компетенция органа и должностного лица);

принцип ответственности должностных лиц и органов;

принцип сочетания отраслевых и территориальных начал в управ­лении;

принцип сочетания линейных и функциональных начал в управле­нии;

сочетания коллегиальности с единоначалием принятия решения.

Не менее важным после выявления принципов управления, явля­ется процесс формулирования цели. В общей теории социального управления общепринятым является положение о том, что любой процесс управления начинается с формулирования целей, то есть определения того результата, такого состояния объекта управления, к достижению которых субъект управления стремиться. При этом все­гда имеется в виду то конечное состояние, которое должно быть до­стигнуто на определенном этапе1.

Цели управления в обществе в своей основе объективны, обуслов­лены требованиями законов экономического и социального развития, а также особенностями конкретной среды. Но в то же время цели все­гда осознаны, они выдвигаются и формулируются людьми. Следова­тельно, субъективный фактор имеет всегда важное значение. Именно люди, составляющие органы управления, олицетворяющие волю субъекта управления, формируют цели, определяют содержа­ние основных видов управленческой деятельности (функции), осуще­ствляют выбор методов управления, организационных структур, под­бор кадров и т. п. В то же время компетентность (глубокое знание существа вопроса) кадров аппарата управления обеспечивает пра­вильное определение целей.

Гибкость и оперативность управления заключается в умении пра­вильно определить не только долгосрочные, но и ближайшие цели, определить очередность задач реализации целей и т. д. Из множест­ва выдвигаемых целей надо уметь выбрать ближайшие, определить очередность их реализации с помощью поставленных задач в кон­кретных условиях.

Этим обусловлена классификация целей:

по содержанию (например, экономические, социальные, полити­ческие, идеологические, научно-технические);

по уровням управления (от общегосударственного, отраслевого и территориального до уровня групп и подразделений);

по времени (от стратегических целей до тактических).

Такое понятие цели соответствует и филологическому знанию этого слова. «Цель -это то, к чему стремятся, чю намечено достигнуть, предел, намерение, которое долж­но осуществить». См.: Ушаков. Толковый словарь русского языка. - М., 1940. С 1211, а также Философский энциклопедический словарь. - М , 1983 С 763.

Все цели находятся в соподчинении друг с другом (иерархия це­лей)', общие, стратегические цели конкретизируются во множестве подцелей (разветвленность целей), одни цели более важны, пер­востепенны по сравнению с другими (ранжирование целей).

Руководствуясь отмеченными целями соподчиненности, разветв­ленное™ и ранжирования целей, их упорядочивают соответствую­щим образом.

Важно уяснить, что метод упорядочения целей имеет не просто те­оретический аспект. Это - средство выбора правильной, реально до­стижимой цели в каждый определенный момент. Этим средством должны пользоваться как «ориентиром» при установлении достиже­ния целей, корректировки нормативов, распределения ресурсов и т. д.

Именно в этом заключается суть целевого подхода в управле­нии: обеспечение органического единства постановки целей и орга­низаторской работы по их достижению на всех уровнях и во всех зве­ньях социального управления.

Орган внутренних дел как было уже отмечено представляет собой разновидность социальной системы управления. Рассмотрим основ­ные ее элементы.

Система управления содержит в себе следующие элементы:

субъект управления (управляющая система),

объект управления (управляемая подсистема),

прямые и обратные связи.

От субъекта к объекту воздействие имеет характер прямых связей. Информация о результатах воздействия от объекта к субъекту - обрат­ная связь. Это упрощенная схема взаимодействия субъекта и объек­та, так как мы не учитываем их взаимодействия с другими системами внешнего мира. Например, подразделения горрайоргана внутренних дел (отделение, группа УР или ГАИ) выступают в качестве объекта уп­равления по отношению к руководству органа (субъект управления), но они одновременно взаимосвязаны и с другими социальными система­ми (различными комиссиями, инспекциями, общественными формиро­ваниями, трудовыми коллективами, гражданами и др.)1.