Тема 5. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Каковы понятия, функции и методы управления природопользованием и охраной окружающей среды?

Под управлением в сфере природопользования и охраны окружающей среды понимается организаторская деятельность по обеспечению рационального при­родопользования и охраны окружающей среды.

При изучении данной темы следует обратить внимание на то, что, несмотря на усиление в современный период экономических методов управления, роль ад­министративно-правового механизма в охране природной среды остается значи­тельной и во многом определяющей. Необходимо также иметь в виду особую спе­цифику организации управления в сфере использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды в целом, выражающейся в комплекс­ном подходе в их использовании и охране, в разделении хозяйственно-организа­торских и контрольно-надзорных полномочий.

Каковы основные функции управления природопользованием и охраной окружающей среды?

Основными функциями управления в области природопользования и охраны окружающей природной среды являются:

нормотворческая деятельность по рациональному использованию и охране окружающей природной среды;

организационная деятельность в данной сфере, в том числе планирование, финансирование, лицензирование;

мониторинг окружающей природной среды, контроль и надзор за соблюдени­ем природоохранительного законодательства.

Каковы основные методы управления природопользованием и охраной окружающей природной среды?

Основными методами управления природопользованием и охраной окружаю­щей природной среды, определяющими в настоящее время его характер и основ­ное содержание, являются административные и экономические. Если для пер­вых характерными являются отношения власти и подчинения, то для вторых - экономическое стимулирование их деятельности по рациональному использова­нию и охране природных ресурсов и окружающей природной среды в целом.

Для периода перехода к рыночной экономике характерным является резкое усиление экономических методов в регулировании общественных отношений во­обще, в том числе и в сфере природопользования и охраны окружающей природ­ной среды. Однако ни о какой замене, и тем более исключении, административ­ных методов в данной сфере отношений не может быть и речи. Напротив, в данной сфере отношений, в отличие от многих других, административно-право­вое регулирование и административные методы охраны и обеспечения рацио­нального использования природных ресурсов сохраняют свое значение, несмот­ря на значительное усиление экономических методов, получивших в последние годы большое применение и разнообразие.

Конечно, и в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды применяются такие методы управления, как предписания, запреты и доз­воления. Значительное место в деятельности природоохранных органов занима­ет выдача соответствующих разрешений на использование природных ресурсов (лицензирование), согласование тех или иных видов деятельности, рекоменда­ции по рациональному использованию и охране окружающей природной среды.

Какова система органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды?

Обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей природной среды — задача всего государственного механизма, всех государствен­ных органов. Вместе с тем в системе госорганов выделяются специально уполно­моченные органы, главной функцией которых является обеспечение рациональ­ного использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды в целом.

Как предусмотрено Конституцией Российской Федерации (ст. 72), природо­пользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасно­сти, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъек­тов - республик, краев, областей, автономных образований, Москвы и Санкт-Петербурга.

Наиболее общей классификацией органов государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды является  деление их на орга­ны общей и специальной компетенции. К первым на федеральном уровне отно­сятся Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство РФ; ко вторым - министерства Российской Федерации, государственные коми­теты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные над­зоры России.

Значительным изменениям за последние годы подверглась как система, так и функции органов специальной компетенции. Так, в соответствии с Указом Пре­зидента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных ор­ганов исполнительной власти» были упразднены Министерство охраны окружа­ющей среды и природных ресурсов, Комитет Российской Федерации по водному хозяйству и Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр и на их базе были образованы Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Государственный комитет Российской Федерации по охране окру­жающей среды и природных ресурсов. Было установлено также, что территори­альные органы федеральных органов исполнительной власти создаются феде­ральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства Российской Федерации для осуществления полномочий указанных органов в ре­гионах. Создание, реорганизация и ликвидация указанных территориальных ор­ганов, назначение на должность и освобождение от нее их руководителей осуще­ствляется соответствующим федеральным органом исполнительной власти после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции. Содержание территориальных подразделений федеральных органов испол­нительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, преду­сматриваемых на государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим стать­ям бюджета.

Совершенствование системы специально уполномоченных органов исполни­тельной власти в области использования и охраны окружающей природной сре­ды и уточнение их компетенции продолжается и по сей день. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» было, в частности, упразднено Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти, в числе которых значатся Министерство при­родных ресурсов Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственный земельный комитет Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству, Федеральная служба лесного хозяйства России, Федеральный гор­ный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, деятельность которых имеет особо важное значение для рационального использования и охраны окружающей природной среды. Ука­зом Президента Российской Федерации от 19 сентября 1997 г. было утверждено Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности, созданной в целях реализации воз­ложенных на Совет Безопасности задач в области обеспечения экологической бе­зопасности Российской Федерации. К ее функциям, в частности, относятся оценка внутренних и внешних экологических угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства; оценка существующих и прогнозирование по­тенциальных источников экологической опасности; подготовка предложений Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности в промышлен­ности, на транспорте, в сельском хозяйстве и других отраслях экономики, с унич­тожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с между­народными договорами Российской Федерации, а также с ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Феде­рации и др.