§ 3. Правовое регулирование дактилоскопической регистрации и пути его совершенствования
Проблемы развития дактилоскопической регистрации тесно связаны с самым широким кругом правовых вопросов - от основополагающих, таких как понятие права и свобода личности, до конкретных, регулирующих процедуры получения, обработки, сохранения и прочие действия с дактилоскопической информацией.
В данном случае мы в первую очередь обратимся к естественным, историческим и социальным аспектам правовых проблем в области дактилоскопической регистрации, а вопросы формы и содержания правовых актов (естественно, не менее важные, чем первые) рассмотрим лишь по необходимости в связи с первыми.
В правовом регулировании дактилоскопической регистрации органично выделяются три основных уровня правовых проблем:
1. Общепризнанные нормы и принципы международного права и российское право.
2. Государственное законодательство о дактилоскопической регистрации.
3. Ведомственное регулирование процесса работы с дактилоскопической информацией.
1. Общепризнанные нормы и принципы международного права и российское право. Основной целью выделения "верхнего" уровня правового регулированияв дактилоскопической регистрации является решение проблемы социальной целесообразности накопления персональной информации о человеке вообще и дактилоскопических данных в частности, определение взаимоотношений этих видов информации с проблемами правового регулирования социальных отношений.
Процесс накопления разного рода информации естественен для природы и общества. Филогенетическое закрепление информации о взаимодействии организмов с окружающей средой - одна из движущих сил развития живой материи. В обществе в связи с высоким развитием мозга человека, языка и техническим прогрессом появилась возможность накапливать любую информацию в любом объеме в дополнение к филогенетическим возможностям.
Среди разнообразных видов накапливаемой информации одну из важнейших групп образует персональная информация о людях. Использование такого рода информации существенно влияет на возможности реализации прав, свобод и обязанностей как отдельной личности по отношению к сообществу людей, так и сообщества людей по отношению к конкретной личности. Негативная и потенциально негативная информация о личности индивида, имеющаяся в распоряжении других людей, может существенно
106
ограничить его возможности, но при этом будут соблюдены права многих личностей и общества в целом.
По поводу соотношения прав личности и общества в одном из основополагающих документов современности - Всеобщей декларации прав человека 1948 г. говориться (ст. 29):
1. Каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности.
2. При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.
О том же говориться и в ст. 55 Конституции Российской Федерации: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".
Одними из наиболее авторитетных в области защиты прав граждан и персональных данных являются документы Европейских международных организаций. В соответствии с Директивой Европейского парламента и Совета Европейского Союза "О защите прав частных лиц применительно к обработке персональных данных и о свободном движении таких данных" (95/46 от 24 октября 1995 г.) под "персональными данными" понимается любая информация, связанная с идентифицированным или идентифицируемым физическим лицом ("субъектом данных"). Идентифицируемым лицом является лицо, которое может быть установлено, т.е. названо по имени (в широком понимании этого слова) путем сравнительного изучения каких-либо его характеристик: физических, психологических, ментальных, экономических, культурных или социальных. Другими словами, если конкретные данные, хранящиеся в том или ином банке данных, позволяют говорить о том, что имеющаяся информация относиться к имярек, то такие данные считаются персональными и для работы с ними должны быть установлены специальные законодательные правила.
Поднимая вопрос о персональных данных на межгосударственный европейский уровень законодатели исходили в основном из того, что системы сбора и обработки персональных и иных данных созданы в интересах человека, уважения его прав и свобод, для способствования экономическому и социальному прогрессу. Особо отмечается, что развитие более тесных международных отношений вызывает необходимость обмена пер-
107
сональными данными и соответственно требует регламентации этого процесса.
Обязательными принципами в работе с персональными данными являются следующие: законность получения, накопления и обработки; соответствие данных целям их использования; сохранение в форме, позволяющей идентификацию субъектов, только в целях, декларированных при получении информации.
При создании автоматизированных дактилоскопических идентификационных систем держателей и пользователей информации интересует в первую очередь дактилоскопическая информация, позволяющая идентифицировать субъект данных. Поэтому представленные выше принципы, положенные в основу названной выше Директивы, в полной мере относятся к дактилоскопическим учетам и должны быть реализованы при формировании системы дактилоскопической регистрации.
Как уже отмечалось, одним из наиболее дискутируемых вопросов дактилоскопической регистрации является вопрос о нарушении прав человека, зарегистрированного на основании папиллярного биомаркера. Анализ высказываний противников дактилоскопической регистрации граждан показывает, что ими осуждается не сама регистрация как таковая, а лишь ее способ, использующий папиллярные узоры в качестве отличительной характеристики человека. Однако очевидно, что предложение о внедрении гражданской дактилоскопической регистрации является, по существу, лишь предложением дополнить уже существующую систему более надежным методом установления тождества информации и не требует широкой научной дискуссии. Необходимо лишь разъяснить это обстоятельство в обществе.
Регистрация людей, как один из способов регулирования социальных взаимоотношений, является необходимым элементом любого человеческого общества. В своем развитии она прошла путь от варварских способов типа клеймения, до цивилизованных - в виде удостоверений личности, в которые помещены биомаркеры (в основном это фотография признаков внешности, но бывают и иные) для установления соответствия документа, субъекту - предъявителю документа.
Однако использование в качестве идентификационного биомаркера признаков внешности удобно при визуальном установлении соответствия документа и мало пригодно для автоматизации этого процесса. Поэтому для более жесткого контроля за этим процессом, используется автоматизированный контроль за номерами проверяемых документов. Номера документов, владельцы которых разыскиваются правоохранительными органами, вносятся в базу данных и при проведении соответствующего контроля выявляются. Система успешно работает в тех случаях, когда в правоохра-
108
нительных органах имеется информация о документе разыскиваемого лица, а это лицо при передвижении и прохождении контроля пользуется таким документом. Учитывая современные технические возможности, каждый, разыскиваемый человек может обзавестись подделанным или даже натуральным документом (паспортом), позволяющим ему свободно передвигаться не только в стране, но и за рубежом.
Одним из постоянно встречающихся элементов механизма совершения тяжких преступлений является сокрытие преступником информации о своей личности110. Этот способ противодействия расследованию или заранее предусматривается преступником до совершения преступления или используется им незапланированно, после преступления. Основные же способы сокрытия информации о личности - непредъявление документов или предъявление поддельных документов. Поэтому в случаях повышенной важности установление личности человека по документам не является надежным способом.
С открытием идентификационных свойств папиллярных узоров в конце XIX в. ведущим способом установления личности преступников, скрывающих информацию о себе, стала дактилоскопическая идентификация. Столетнее использование дактилоскопической регистрации в качестве уголовной создало предвзятое к ней отношение со стороны правопослуш-ных граждан. Это затрудняет ее распространение на гражданские правовые отношения в обществе в настоящее время.
Исследование проблемы установления личности людей показывает, что развитие и усложнение экономической жизни, повышение миграционной активности населения, т.е. интенсификация социальных отношений, требуют внедрения более надежных и быстрых способов установления личности человека и распространения их на многие социально значимые сферы деятельности человека за рамками уголовной сферы. И наиболее пригоден для этого метод дактилоскопической идентификации, надежность которого доказана более чем вековым использованием в практической работе.
Основываясь на изложенных выше позициях и международных документах, отражающих тенденции развития информационной политики по работе с персональной информацией о человеке, сформулируем принципы дактилоскопической регистрации, которые следует использовать для ее дальнейшего развития. Дактилоскопическая регистрация населения может осуществляться:
1 Кустов A.M. Теоретические основы криминалистического учения о механизме преступления. - М., 1997. Кустов A.M. Механизм преступления и противодействие расследованию: Учебное пособие. — М., 1997.
109
т
- в целях регулирования гражданских и уголовно-правовых отношений;
- только на основании законов и созданных на их основе подзаконных актов;
- в гражданско-правовой сфере - при соблюдении следующих условий: с согласия субъекта; для осуществления контроля за выполнением юридических обязательств по отношению к субъекту или с его стороны; для защиты жизненных интересов субъекта информации, иных физических лиц или государства.
Таким образом, в дактилоскопической регистрации предлагается выделять две составляющие: гражданскую дактилоскопическую регистрацию и уголовную дактилоскопическую регистрацию. Они отличаются целями, практическими задачами и субъектами данных и должны иметь под собой соответствующую законодательную базу. Но их сущность одинакова - установление идентичности отображений папиллярных узоров и решение на этой основе вопроса о личности субъекта дактилоскопической информации.
Разделение гражданской и уголовной регистрации устраняет как минимум одну из причин предвзятого негативного отношения людей к дактилоскопической регистрации и распространению ее на гражданские правоотношения. Кроме того упрощаются подходы к нормативному регулированию того и другого вида регистрации как на государственном, так и ведомственном уровне.
Развивая гражданскую дактилоскопическую регистрацию, необходимо популяризировать эту идею в средствах массовой информации. Следует создать условия, которые бы привлекли людей к процедуре регулирования гражданских прав и свобод с использованием дактилоскопической информации. Это, например, могли бы быть некоторые льготы при оформлении разного рода юридических обязательств, которые действительно могут быть обусловлены возможностями быстрой проверки персональных данных человека по автоматизированным банкам данных. Такого же типа льготы, видимо, можно распространить и на некоторые элементы международных отношений после решения вопроса об использовании национальных баз дактилоскопической информации в международных отношениях.
2. Государственное законодательство Российской Федерации о дактилоскопической регистрации. Естественно-правовые основы и принципы регистрации персональных данных вообще и дактилоскопической информации в частности при их реализации, разумеется, должны реализовываться в национальном законодательстве и далее - в территориальных и ведомственных нормативных актах.
ПО
До 1998 г. в законодательстве Российской Федерации к ведению дактилоскопической регистрации имели отношение лишь отдельные положения законов. Рассмотрим основные из них.
Статья 11 Закона "О милиции" (Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. с последующими изм. и доп.) устанавливает, что милиция имеет право: "14) осуществлять предусмотренные законодательством учеты физических и юридических лиц, предметов и фактов и использовать данные этих учетов; использовать для документирования своей деятельности информационные системы, видео- и аудиотехнику, кино- и фотоаппаратуру, а также другие технические и специальные средства, не причиняющие вреда жизни, здоровью человека и окружающей среде; (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 N 68-ФЗ)", а также: "15) производить регистрацию, фотографирование, звукозапись, кино- и видеосъемку, дактилоскопирование лиц, заключенных под стражу, задержанных по подозрению в совершении преступления или занятии бродяжничеством, обвиняемых в совершении преступлений, подвергнутых административному аресту, а также лиц, подозреваемых в совершении административного правонарушения при невозможности установления их личности; (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 N 68-ФЗ).
Закон дает милиции право вести учеты граждан (в том числе и дактилоскопические с применением информационных систем) и дактилоскопировать определенные категории граждан. Однако дальнейшей регламентации использования дактилоскопической информации он не содержит.
Статьи 14 и 16 Закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" (Закон Российской Федерации от 21 июля 1995 г.) содержат указания на то, что подозреваемые и обвиняемые дактилоскопируются (без конкретизации назначения этих действий и порядка дальнейшего использования дактилоскопической информации).
Наиболее полный и всесторонний нормативный акт указанной направленности - Федеральный закон "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" (от 25 июля 1998 г. №128 — ФЗ), вступивший в силу с 1 января 1999 г. Это, несомненно, очень важный и прогрессивный акт, поскольку развитие демократических принципов построения государства неразрывно связано с обеспечением законных оснований для любых действий, хотя бы частично ограничивающих права и свободы граждан. По существу, правовые нормы, введенные данным законодательным актом, ограничивают только право людей приобретать права и обязанности под чужим именем.
Одновременно ответим, что предполагаемое увеличение массива дактилокарт, как следствие выполнения закона, в сочетании с автоматизацией дактилоскопических учетов позволит улучшить работу по раскры-
111
тию, расследованию и профилактике преступлений путем расширения возможностей установления личности жертв преступлений и преступников, причем именно с использованием возможностей криминалистики.
С учетом сказанного позволим себе не согласиться с мнением Р.С. Белкина, который в своем фундаментальном труде "Курс криминалистики" написал по поводу правовых основ криминалистической регистрации следующее: "Положение в этом плане не изменилось с изданием в 1998 г. Федерального закона "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации". Введенный этим законом учет ни по кругу подлежащих дактилоскопированию лиц, ни по целям их дактилоскопирования не является криминалистическим и к криминалистической регистрации и ее правовым основам отношения не имеет"111. По нашему мнению наоборот, закон значительно расширяет круг учитываемых лиц, которые потенциально могут быть как субъектами, так и объектами преступлений, а цель установления личности путем ее идентификации по папиллярным узорам -истинно криминалистическая и может быть достигнута только с использованием чисто криминалистических методик.
Закон "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации", будучи первым подобным законодательным актом в России имеет ряд пробелов и неточностей. Рассмотрим наиболее существенные из них.
В ст. 1 "Основные понятия" дактилоскопическая информация определяется как "информация об особенностях строения папиллярных узоров пальцев рук человека и о его личности". Дактилоскопическая информация - это действительно информация о папиллярных узорах человека и, как следствие этого, часть информации о его личности. Но эти два понятия следует дифференцировать, так как второе намного шире и глубже, чем первое. Поэтому в законе следовало бы оставить только фразу "дактилоскопическая информация - информация об особенностях строения папиллярных узоров человека".
В ст. 9. "Обязательная государственная дактилоскопическая регистрация" содержится перечень категорий граждан, подлежащих обязательной регистрации. По нашему мнению, его следует расширить за счет категорий граждан, получающих право на занятие деятельностью, которая представляет повышенную опасность для них самих и окружающих (получающие право на владение нарезным и гладкоствольным оружием, на вождение транспорта и некоторые другие).
В законе совместно, без какого либо разделения в качестве обязательно дактилоскопируемых лиц, указываются как граждане, чей род заня-
111 Белкин Р.С. Курс криминалистики: учебное пособие для вузов. - 3-е изд. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. С. 387.
112
тий сопряжен с опасностью для жизни, так и граждане привлекаемые к уголовной ответственности. Думается, что по морально-этическим соображениям и декларируемым самим законом целям дактилоскопирования необходимо разделить две эти категории. В дальнейшем так или иначе потребуется развивать законодательство, регламентирующее дактилоскопическую регистрацию, раздельно для двух этих категорий подучетных лиц.
Законом предусмотрено отдельное ведение баз данных на граждан проходящих службу в органах внешней разведки, ФСБ и им подобных, связанных с особой секретностью. Аналогичные требования секретности должны соблюдаться и в отношении оперативного состава других правоохранительных органов. Это в принципе предусмотрено законом, на основании которого материальные носители информации (дактилокарты и др.) должны перемещаться из более открытых баз в более закрытые при соответствующем изменении статуса и места службы человека.
Однако это положение закона не сочетается с технологией и политикой развития автоматизированных дактилоскопических учетов. Так, лица, призываемые на службу в армию, заносятся в общие базы данных; их папиллярные узоры и личные данные фиксируются на оптических носителях. Затем некоторые из них попадут на службу в оперативные подразделения разведки, контрразведки или правоохранительных органов. Их дактилокарты будут перемещены в засекреченные базы данных, а данные на оптических дисках - останутся. Личность таких людей может быть легко "рассекречена" при проведении проверки по электронным базам данных органов внутренних дел.
Кроме того, к созданию автоматизированных систем и соответствующих баз данных привлекаются зарубежные специалисты, в распоряжение которых попадают массивы дактилокарт. В дальнейшем они могут использоваться для установления личности российских граждан без санкции отечественных правоохранительных органов и в условиях, когда это невыгодно для российской стороны.
Для решения проблемы сохранения конфиденциальности информации о личности людей, чьи папиллярные узоры попадают в массивы дактилокарт, создающиеся в соответствии с законом "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации", целесообразно предусмотреть в законе и соответственно в технологии формирования массивов дактилокарт раздельное хранение собственно дактилоскопической информации и информации о личности человека, месте и времени получения проверяемой информации. Такой подход позволит проводить любые проверки "безымянного", имеющего только регистрационный номер, дактилоскопического материала в единых массивах. При этом вся указанная информация о личности человека или информация по идентифицирующе-
113
му материалу может быть получена инициатором проверки только после дополнительного запроса в специальную группу, имеющую доступ к личностной и ситуационной информации. Тогда искомая информация о личности граждан и обстоятельствах получения отображений папиллярных узоров, широкое распространение которой нежелательно с точки зрения сохранения нужного уровня секретности, будет находиться под контролем небольшой группы людей.
Безымялность проведения проверок дактилоскопического материала по массивам безымянного материала снимет необходимость в каждом случае проверки выполнять процедуры, касающиеся работы с персональным материалом. Фактически можно будет без всяких специальных разрешений проводить те семь с лишнем миллионов проверок, которые осуществляются с использованием автоматизированных дактилоскопических систем. При этом в случае "положительного" результата проверки обеспечивается соблюдение законодательных норм, регулирующих возможность получения тем или иным инициатором личностной информации о людях, стоящих на учете в АДИС. Поскольку такие результаты составляют только 2,5% от общего числа проверок, то трудозатраты на соблюдение всех нормативно устанавливаемых ограничений такого рода деятельности могут быть снижены примерно в сорок раз.
Таким образом, предлагаемый подход позволяет: сохранить в секрете персональные данные о людях, чьи отпечатки пальцев находятся в массивах; получать специальное разрешение на проведение проверки и получение ее результатов только в случае положительных идентификаций; значительно сократить затраты времени на организацию проверок по массивам дактилоскопического материала.
3. Ведомственное регулирование процесса работы с дактилоскопической информацией. Ведомственные акты призваны конкретизировать и детализировать процесс работы с дактилоскопической информацией в пределах установленных законом. Наиболее существенные нормативные документы были разработаны и приняты в указанном плане после вступления в силу закона "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации". Этими действиями ведомственная нормативная база была приведена в соответствие с федеральным законом.
По хронологии первым был приказ МВД России от 11 февраля 1999 г. № 102 "О проведении добровольной государственной дактилоскопической регистрации", которым утверждено "Наставление по порядку проведения добровольной государственной дактилоскопической регистрации граждан Российской Федерации в органах внутренних дел Российской Федерации". Этим приказом получение дактилоскопической информации при добровольной регистрации возложено на подразделения паспортно-
114
визовой службы органов внутренних дел, а учет, хранение, классификация и выдача этой информации - на информационные центры. Приказ предписал наладить организационно-штатное и материальное обеспечение соответствующих работ и, что необходимо особо подчеркнуть, обязал Управления информации МВД России организовать пропаганду и разъяснение в средствах массовой информации основных задач добровольной государственной дактилоскопической регистрации.
В Наставлении на основе закона о дактилоскопической регистрации приводятся цели и основные понятия добровольной дактилоскопической регистрации и полностью регламентируется порядок и документирование всей процедуры - от заявления гражданина о регистрации до изъятия из массива в связи со смертью лица или на основе заявления данного гражданина.
Сходные задачи, только в отношении сотрудников органов внутренних дел, решает приказ МВД России от 19 мая 1999 г. № 417 "О проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации сотрудников внутренних дел и военнослужащих внутренних войск МВД России".
Наиболее полно механизм работы с дактилоскопической информацией при проведении обязательной и добровольной дактилоскопической регистрации представлен в "Положении" утвержденном совместным приказе всех ведомств, задействованных в исполнении закона о дактилоскопической регистрации, от 17 ноября 1999 г. "Об утверждении положения о порядке формирования и ведения информационного массива, создаваемого, в процессе проведения государственной дактилоскопической регистрации".
Положение состоит из десяти разделов, названия которых отражают содержание этого документа, поэтому приведем их полностью: 1) Общие положения; 2) Структура информационного массива, создаваемого в процессе проведения государственной дактилоскопической регистрации; 3) Объекты учета информационного массива, создаваемого в процессе проведения государственной дактилоскопической регистрации; 4) Формы материальных носителей, содержащих дактилоскопическую информацию; 5) Получение дактилоскопической информации и направление материальных носителей для постановки на учет; 6) Способы формирования и ведения дактилоскопических массивов; 7) Обращение к информационному массиву, создаваемому в процессе проведения государственной дактилоскопической регистрации; 8) Исполнение запросов; 9) Контроль за формированием и ведением информационного массива, создаваемого в процессе проведения государственной дактилоскопической регистрации; 10) Сроки хранения материальных носителей.
115
Важным ведомственным документом регламентирующим ведение централизованных дактилоскопических учетов является Наставление по формированию и ведению централизованных оперативно-справочных, криминалистических, розыскных учетов, экспертно-криминалистических коллекций и картотек органов внутренних дел Российской Федерации утвержденное приказом МВД России от 12 июля 2000 г. Наставление разработано с учетом положений закона "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации".
В наставлении применительно ко всем видам оперативно-справочных учетов, и к дактилоскопическим в частности, определены: назначение, объекты и формы, основания для постановки на учет, порядок составления и направления учетных документов, контроль за формированием учетов, право и порядок обращения к учету, порядок исполнения запросов; сроки хранения учетных документов. Кроме того, определены подразделения органов внутренних дел, ответственные за ведение учетов в центре (ГИЦ МВД России) и в регионах.
Главный информационный центр МВД России утвержден в качестве головной организации (как в определении стратегии, так и в практическим плане - по ведению оперативно-справочных учетов, в том числе и дактилоскопических) приказом МВД России от 25 октября 2001 г. № 940 "Об утверждении Положения о главном информационном центре Министерства внутренних дел Российской Федерации". Среди прочих основных задач на ГИЦ возложены обеспечение МВД России и его подразделений статистической, оперативно-справочной, криминалистической и иной информацией, формирование в органах внутренних дел единой системы учетов и др.
В экспертно-криминалистических подразделениях органов внутренних дел регламентировано ведение дактилоскопических следотек и дакти-локартотек. Основным документом, регулирующим эту работу, служит Инструкция по формированию, ведению и использованию экспертно-криминалистических учетов, картотек, коллекций и справочно-информационных фондов органов внутренних дел", утвержденная приказом МВД России от 1 июня 1993 г. № 261. Инструкция устанавливает цели ведения дактилоскопических учетов ЭКП, порядок, объекты, субъекты такой работы и др. Однако инструкция была создана до принятия закона "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" и поэтому нуждается в серьезной переработке.
Не вдаваясь в детали нормативного регулирования упомянутыми ведомственными актами, отметим лишь принципиальные моменты, которые требуют незамедлительного решения. Во-первых ни одним из документов не регламентируется проверка следов по массивам дактилокарт информационных центров. А ведь с расширением массивов за счет категорий граж-
116
дан, не имеющих криминального прошлого, проверка по ним следов с мест происшествия требует точного регулирования всего процесса - от задания на проверку до использования положительных результатов. Во-вторых необходимо определить порядок взаимодействия в этой сфере основных подразделений органов внутренних дел: экспертно-криминалистических (осуществляют работу со следами рук); информационных (являются держателями основных массивов дактилокарт); оперативно-розыскных (используют результаты проверок дактилоскопической информации в оперативно-розыскных целях); следственных (используют результаты проверок в доказывании).
Подводя итог, подчеркнем, что в настоящее время в стране имеются все предпосылки к созданию единой эффективной системы дактилоскопической регистрации: это и законодательная база в совокупности с ведомственными норматинными актами; и технические предпосылки для создания государственной автоматизированной системы проверки дактилоскопического материала, и научно обоснованные принципы построения такой регистрации.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 17 Главы: < 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17.