§ 10. Управление жилищным фондом

1. Органы управления жилищным фондом

Жилищный фонд в России входит в качестве составной части в более широкую отрасль народного хозяйства — жилищно-коммунальное хозяйство. Жилищно-коммунальное хозяйство включает помимо жилищного фонда также сани-тарно-техническое, энергетическое, газовое, водопроводное, теплофикационное, канализационное хозяйство и др. Управление отраслью жилищно-коммунального хозяйства имеет главной задачей обеспечение удовлетворения жилищно-ком-"мунальных нужд населения. Одной из важных особенностей управления данной отраслью является децентрализация; в этой сфере широкими правами наделены органы местного самоуправления.

71

Так, согласно Закону РФ "Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, в состав которой входит, в частности, муниципальный жилищный фонд. Права собственника в отношении жилищного фонда, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, — население непосредственно.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Вместе с тем ряд управленческих и организационных функций, связанных с общим руководствбм жилищным фондом, коммунальными предприятиями, сосредоточен на региональном (субъектов Российской Федерации) и федеральном уровне. <

Центральным органом управления жилищно-коммуналь-ным хозяйством, в том числе жилищным фондом, является Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике', в составе которого функционирует ряд департаментов по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и по жилищной политике2. Основными задачами департамента жилищно-коммунального хозяйства являются: государственная поддержка органов местной исполнительной власти с учетом региональных особенностей и условий перехода к рыночным отношениям; развитие конкуренции и акционирования; обеспечение приватизации объектов муниципального хозяйства с целью повышения качества системы жизнеобеспечения и сферы обслуживания населения.

В сферу управления департамента входят: жилищный фонд, тепло- и энергоснабжение, водообеспечение и водо-

' См. Указ Президента РФ "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти" от 27 марта 1997 г. № 249 // Российская газета. 1997. 19 марта.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 16. Ст. 1910.

72

отведение, инженерная защита, внешнее'благоустройство и дорожно-мостовое хозяйство городов и других населенных пунктов, сбор и переработка твердых бытовых отходов, бан-но-прачечное и гостиничное хозяйство, ритуальное обслуживание, научно-проектное и промышленно-производственное обеспечение'.

На нижестоящем уровне (в субъектах Российской Федерации) функционируют соответствующие жилищные (жилищ-но-коммунальные) органы управления, которые ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, по месту их жительства; осуществляют выдачу ордеров на вселение в жилое помещение и т. д.

При органах местной администрации создаются специальные управления (отделы) жилищного хозяйства, основной функцией которых является организация надлежащей эксплуатации жилищного фонда и всего жилищно-комму-нального хозяйства города, района и т. д.

Согласно ст. 17 ЖК РСФСР управление ведомственным жилищным фондом осуществляется соответствующими министерствами, государственными комитетами и другими органами управления, предприятиями, учреждениями, организациями. На предприятиях, в организациях в этих целях создаются специальные жилищно-эксплуатационные подразделения — жилищно-коммунальные конторы (управления домами и т. п.).

Для рассмотрения межотраслевых и межрегиональных вопросов существует Межведомственный, совет по вопросам архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Одной из важных функций жилищных органов управления в настоящее время является реализация положений Закона о приватизации жилищного фонда, создание товариществ собственников жилья как организационной формы добровольного объединения домовладельцев для совместного управления кондоминиумом недвижимого имущества жилого дома.

При органах местной администрации имеются специальные жилищные и коммунальные органы, которые осуществляют руководство деятельностью коммунальных предприятий (водоснабжения, энергетики и т. д.), а также контроль за строительством и содержанием ведомственных коммунальных предприятий. В некоторых крупных городах образованы специализированные управления по отдельным отраслям

'• См/ Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 3. Ст. 174; Собрание законодательства Российской Федерации 1994. № 16. Ст. 1910

73

коммунального хозяйства, которые, так же как и предприятия, действуют на основе особых положений и уставов.

2. Государственная регистрация жилых помещений и учет жилищного фонда, а также государственный - контроль за использованием жилищного фонда

Согласно ст. 131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, в том числе на жилые помещения, их возникновение, переход, ограничение и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре.

Регистрации подлежат следующие права на жилые помещения: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, ипотека, а также права» возникающие из договора аренды (коммерческого найма), заключенного на срок, превышающий один год. Не подлежат государственной регистрации права на жилые помещения, возникающие из-договора найма-жилого помещения социального использования.

Порядок государственной регистрации и основания отказа в регистрации устанавливаются в соответствии с ГК РФ Законом о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. ГК РФ предусматривает, что такая государственная регистрация производится учреждениями юстиции. Однако пока такой закон не принят. Поэтому впредь до введения в действие Закона о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним применяется действующий порядок регистрации' (в органах-местной администрации).

В соответствии со ст. 12 ЖК РСФСР государственный учет жилищного фонда осуществляется по единой для Российской Федерации системе в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Государственная регистрация жилых помещений и учет жилищного фонда являются важными составными элементами государственного управления жилищным хозяйством страны.

Действующими нормативными правовыми актами установлен минимум показателей статистической отчетности, . порядок регистрации, технической инвентаризации и паспортизации жилищного фонда. Общее руководство учетно-статистической работой в жилищной сфере осуществляется органами государственной статистики. Государственный учет

' См.- Ст. 8 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" от 30 ноября 1994 г

74

жилищного фонда ведется на основе показателей инвентаризации, являющейся оперативно-техническим видом учета жилищ, ведущейся специальными органами (БТИ и др.), которые проводят инвентаризацию жилищного фонда и других объектов основных фондов жилищно-коммунального хозяйства.

БТИ находятся в ведении местной администрации. Они проводят два вида инвентаризации: основную (один раз в 5 лет) и -текущую (ежегодно)'. Этими же органами могут проводиться единовременные учеты на определенную дату всего обобществленного жилищного фонда, а также переписи 'жилищного фонда, находящегося в собственности граждан2.

Государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда осуществляется органами исполнительной и законодательной властей, а также специально уполномоченными на то государственными органами в порядке ,' установленном законодательством.

Одними из специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, являются органы государственной жилищной инспекции, образованные в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации "О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации" от 26 сентября 1994 г. № 10863.

Постановлением установлено, что государственная жилищная инспекция в Российской Федерации состоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственных жилищных инспекций субъектов Российской Федерации. Правительством Российской Федерации утверждено Положение о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации, которым определяются система и основные функции государственных жилищных инспекций, их права и порядок деятельности. В соответствии с Положением органы государственной жилищной инспекции осуществляют, в частности, контроль:

— за использованием жилищного фонда и придомовых территорий;

— за техническим состоянием жилищного фонда и его инженерного оборудования, своевременным выполнением работ по его содержанию и ремонту в соответствии с действующими нормативно-техническими и проектными документами;

' См.- Брокер Д. Л. и др.. Статистика жилищного и коммунального хозяйства. С. 86.

2 См.- Там же. С. 87—90.

3 См.: Российская газета. 1984. 1 окт. (в редакции от 24 февраля 1995 г.)

75

— за обоснованностью устанавливаемых нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг;

— за санитарным состоянием помещений жилищного фонда в части, согласованной с соответствующими службами санитарно-эпидемиологического контроля;

— за осуществлением мероприятий по подготовке жилищного фонда к сезонной эксплуатации;

— за рациональным использованием в жилищном фонде топливно-энергетических ресурсов и воды;

— за соблюдением нормативного уровня и режима обеспечения населения коммунальными услугами (отопление, электро-, водо-, газоснабжение и т. д.); ^

— за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и придомовыми территориями;

— за соблюдением порядка и правил признания жилых домов и помещений непригодными для постоянного проживания, а также перевода их в нежилые.

Органы государственной жилищной инспекции имеют право:

— проводить инспекционные обследования и проверки ' подконтрольных объектов в соответствии с задачами и функциями, определенными названным выше Положением;

— давать предписания собственникам, владельцам и пользователям жилищного фонда-и придомовых территорий об устранении выявленных нарушений;

— давать представления об аннулировании или приостановлении действия лицензий на осуществление деятельности юридическими и физическими лицами, допускающими грубые нарушения жилищного законодательства, правил и нормативов, связанных с использованием, содержанием и ремонтом жилищного фонда;

— выносить заключения о пригодности домов и помещений для проживания;

— вносить-предложения о привлечении должностных лиц и граждан к- ответственности в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях;

— в порядке и на условиях, устанавливаемых органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, применять финансовые санкции за несоблюдение нормативно-технических требований по использованию, содержанию и ремонту жилищного фонда и придомовых территорий и неисполнение предписаний об устранении выявленных недостатков.

76

Руководитель Главной государственной жилищной инспекции — главный государственный жилищный инспектор Российской Федерации назначается Правительством Российской Федерации по представлению Председателя Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике. /

Государственные жилищные инспектора несут (персональную ответственность за неисполнение возложенных-на них функций по осуществлению государственного контроля за- исполнением и сохранностью жилищного фонда.

Спорные вопросы по решениям должностных лиЦ органов государственной жилищной инспекции рассматриваются руководителем соответствующей инспекции или Главной государственной жилищной инспекцией, а по решениям главного государственного жилищного инспектора Российской Федерации — Государственным комитетом Российской Федерации по жилищной и строительной политике.

В случае несогласия предприятий, организаций, учреждений с решением о приостановлении, ограничении или прекращении их деятельности оно может быть обжаловано в суд или арбитражный суд1.

3. Жилищно-эксплуатационные организации

Развитие жилищного фонда, его техническое оснащение, постоянное повышение требований населения к благоустрой-

* На основании Положения о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации от 2 сентября 1994 г. государственными органами субъектов Российской Федерации разработаны и утверждены соответствующие положения о государственных жилищных инспекциях субъектов- Федерации, приняты другие нормативные правовые акты. Например, постановлением губернатора Тульской области — главы администрации от 24 июля 1995 г. утверждено "Положение о государственной жилищной инспекции Тульской области". Основными задачами инспекции являются контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его принадлежности, в части обеспечения должных прав и интересов граждан и государства; содействие реализации государственной политики в области жилищно-коммунального хозяйства, формированию и развитию рыночных отношений в этой среде и др. В Москве приняты Законы "Об ответственности за нарушение нормативов и жилищных стандартов по использованию, сохранности и эксплуатации жилищного фонда города Москвы" (20 декабря 1995 г.) и "Об установлении нормативов по .эксплуатации жилищного фонда города Москвы и контроле за их соблюдением" (13 ноября 1996 г.), которые повышают ответственность Государственной жилищной инспекции города Москвы по контролю за разработкой и соблюдением нормативов, расширяя ее полномочия, вытекающие из Постановления Правительства Российской Федерации от 26 сентября' 1996 г. "О Государственной жилищной инспекции в Российской Федерации" // Экономика и жизнь. Московский выпуск. № 6. 1997. Февр.

77

ству жилища обусловливают необходимость совершенствования организационных'форм управления жилищным фондом на местах. Важное значение для дальнейшего улучшения эксплуатации жилищного фонда и обеспечения его сохранности в условиях усиления концентрации жилищного фонда, большей унификации форм и наименований жилищ-но-эксплуатационных органов имеет закрепление в ЖК РСФСР (ст. 22) принципиальных положений об организации и деятельности жилищно-эксплуатационных оргаяизаций, которые создаются для эксплуатации государственного, муниципального и общественного жилищных фондов. Жилищно-эксплуатационные организации осуществляют свою деятельность на основе хозяйственного расчета.

В интересах сохранения жилищного фонда Жилищный кодекс предусматривает подсказанное практикой правило:

жилой дом может эксплуатироваться только одной жилищ-но-эксплуатационной организацией (ЖЭО), а если для эксплуатации домов ведомственного или общественного жилищного фонда не может быть создана ЖЭО, то она осуществляется непосредственно соответствующим предприятием, учреждением, организацией. Определяются основные функции жилищно-эксплуатационных организаций. На эти организации возлагается обязанность обеспечивать сохранность жилищного 'фонда и надлежащее его использование, высокий уровень обслуживания граждан, контролировать соблюдение гражданами правил пользования жилым помещением, содержания жилого дома и придомовой территории.

Типовое положение о ЖЭО утверждается Правительством Российской Федерации или министерством, государственным комитетом, ведомством.

В крупных городах создаются единые ремонтно-стро-ительные и единые жилищно-эксплуатационные службы.

Кодекс не .определил конкретные формы жилищно-эксплуатационных организаций, установив лишь важнейшие начала их правового статуса. В настоящее время низовыми звеньями управления жилищно-коммунальным хозяйством являются: тресты, жилищно-эксплуатационные конторы (ЖЭК), жилищно-коммунальные отделы (ЖКО), дирекции по эксплуатации зданий (ДЭЗ), ремонтно-эксплуатационные управления (РЭУ), домоуправления и др. Организация управления жилищным фондом и коммунальным хозяйством на местах отличается большим разнообразием с учетом специфики города, другого поселения.

Так, в Москве систему управления жилищно-коммунальным хозяйством города образуют дирекции единого заказчи-

78

ка (ДЭЗ), которые осуществляют функции заказчика на выполнение работ по содержанию и ремонту жилищного фоцда и нежилых помещений; ими приняты на оаланс жилые дома. Дирекций заключают договоры с ремонтно-экс-плуатационными управлениями (предприятиями) или другими аналогичными предприятиями (в том числе частными фирмами), энерго- и водоснабжающими и другими специализированными организациями, обеспечивающими функционирование систем жизнеобеспечения зданий и прилегающих территорий.

В составе префектур административных округов города Москвы образованы управления жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, действующие на основе Положений об этих управлениях.

В последнее время в Москве практикуется привлечение на конкурсной основе к управлению жилищным фондом частных компаний1.