И.Д.Саначев. Развитие местного самоуправления в России после 1995 г. и некоторые проблемы муниципальной теории

П

арадоксы демократии. Проблема существования, функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации назрела давно. Мало кто задумывается над тем, что в ней — корни многих российских неурядиц, а потому именно она сегодня является наиболее болезненной и важной.

                Дело в том, что центральная власть заведомо не в состоянии эффективно управлять жизнью страны, если рядом с нею не создана система местного самоуправления. Без организации органов местного самоуправления, этих «кирпичиков государственности», невозможно нормальное функционирование никакого государства.

К сожалению, в специальной литературе, появившейся в последние годы в России, местное самоуправление увязывается с «демократическим государством», «демократией», «гражданским обществом» и т.п. Это происходит потому, что налицо своего рода смешение понятий, когда местное самоуправление было объявлено необходимым элементом демократического общества и был сделан вывод, что местное самоуправление невозможно без демократического общества. Между тем достаточно развитое местное самоуправление — как сельское, так и городское — было, например, в царской России. А ведь ее никто еще не смел назвать «демократическим государством».

                Вместе с критикой неудачных реформ российского общества 1990-х гг., проходивших под флером демократической идеологии, усилилась и критика местного самоуправления, особенно со стороны руководителей субъектов Федерации. Местное самоуправление объявляли результатом происков американских спецслужб и их ставленников-«реформаторов», призванных окончательно развалить страну, и безумным экспериментом, и т.д. и т.п.

Не останавливаясь на том, что губернаторам объективно выгодно шельмовать местное самоуправление, заметим лишь только, что местное самоуправление — это не продукт какой-либо идеологической концепции или доктрины; это прежде всего — плод определенного уровня развития государства.

                Способы возникновения местной власти. Чтобы понять, почему возникает местное самоуправление, нужно прежде всего разобраться в способах возникновения «местной власти» и «местного самоуправления».

Община как низший уровень государственного устройства может быть самоуправляющейся; частично самоуправляющейся, а частично подчиненной государству; полностью подчиненной государству. Возможность понять, каким способом может быть создана местная власть, позволяет с легкостью увидеть и национальные особенности строительства местных сообществ, причины существования того или иного уровня разграничения пределов компетенции, полномочий между местным сообществом и государством; предугадать возможный ход развития местных сообществ и их взаимоотношений с государством.

Если мы попытаемся бросить хотя бы беглый взгляд на историю местной власти, то, при всем разнообразии частных проявлений, можно вычленить несколько основных путей ее создания, дающих на практике массу более частных вариантов.

Местная власть может быть сформирована тремя способами:

                — установлением прямого государственного управления над местным сообществом;

— формированием органов местной власти методом самоорганизации граждан, то есть «снизу»;

— путем делегирования части полномочий государством, то есть путем реформ «сверху».

                Истории известно, что обычным способом формирования прямого административного управления являлось завоевание местного сообщества каким-либо иным сообществом; при этом последнее начинало играть роль «Центра», центральной власти по отношению к созданным им же местным властям. Вторым известным способом было установление договорных отношений, вследствие развития которых постепенно происходило перераспределение прав и экономических рычагов в пользу Центра с окончательной полной или почти полной передачей их в Центр. Наконец, третьим вариантом являлось установление религиозного господства с конечным экономическим и правовым подчинением сообщества Центру.

Очень часто в истории мы можем увидеть совокупность этих способов.

Здесь следует оговорить один момент, который является принципиальным в понимании прямого административного управления: община, местное сообщество после подчинения в той или иной форме Центру вполне могут сохранять внутренние органы самоуправления. Более того. История дает нам примеры, когда сообщества даже имели выборные органы, но эти последние целиком и полностью подчинялись чиновнику, поставленному Центром для контроля за данным местным сообществом.

В современной жизни мы видим даже примеры формирования представительных органов власти, долженствующих изображать право местного сообщества на местное самоуправление, но фактически подчиненных государственной вертикали. Так было, например, в России в 1993 г., когда всевластие командно-администpативной вертикали дополнялось — на местном уровне — городскими Думами, целиком и полностью подвластными Главам администраций городов.

Не исключаются при прямом административном управлении и элементы самоорганизации граждан, но эти элементы никоим образом не претендуют на то, чтобы стать властью или местным правительством.

Прямое административное управление может просуществовать достаточно длительное время, но исторически этот вид, так сказать, изначально обречен. Он вынужден эволюционировать в сторону развития местного самоуправления, так как в хозяйственном отношении он крайне неэффективен; возникающая в результате установления этого вида система управления громоздка, усложнена и запутана.

Местная власть и субъекты реформ. Наиболее часто встречающийся путь формирования местной власти есть путь реформ, проводимых государством. Известен целый ряд причин, по которым государство вынуждено начинать реформы и допускать развитие местного самоуправления. К ним прежде всего относятся экономические и финансовые причины.

Как правило, пытаясь облегчить финансовое напряжение государственного бюджета, улучшить экономическую ситуацию внутри страны, государство и идет на реформы. Социально-экономическая обстановка внутри страны толкает государство к реформам: с одной стороны, правящими элитами все глубже и глубже осознается невозможность централизованного решения всех финансово-экономических проблем развития страны; с другой стороны, развивается борьба городов и сельских общин за предоставление им реальных возможностей и условий для местного самоуправления, усиливается всегда присутствующий элемент самоорганизации местных сообществ.

Противоборство многообразных причин никогда не приводит к возникновению полного местного самоуправления, хотя на первый взгляд может показаться, что и в ситуации, когда государство осуществляет прямое административное управление на местах, возможна поступательная цепь реформ, способных привести к установлению такой формы местной власти. Однако подобные примеры практически неизвестны.

Как правило, «двойное давление» на государство заканчивается тем, что устанавливается некий компромисс между центральной властью и местным сообществом. Объем прав и полномочий, предметы ведения возникшего в результате «двойного давления» местного самоуправления целиком и полностью зависят от тех конкpетно-истоpических условий, в которых формировалась данная местная власть.

Хотя это и кажется парадоксальным, но революционные потрясения в государстве почти всегда связаны с нежеланием государства уступить такому «двойному давлению». Второй парадокс революций с точки зрения муниципальной теории заключается в том, что они приводят государство — или новое государство, возникшее на месте старого, — к необходимости реформ местных органов власти! Революция (если только она не приводит к полному саморазрушению и возникновению чего-то абсолютно качественно нового, как это было в России) есть прелюдия реформ местной власти.

Направление реформ местной власти в сторону самоуправления — наиболее распространенный способ создания такового в мире; это типично российский путь развития местной власти. Вместе с тем российская история местной власти убедительно показала, что если «двойное давление» не получает адекватного ответа со стороны государства, то эта ситуация чревата саморазрушением государства и местного сообщества.

Россия демонстрирует типичный образец прерывистости в развитии местного самоуправления: за реформой следовала контрреформа, за приливом в развитии местного самоуправления — отлив. Эта прерывистость, кажется, приводит к идее о том, что в случае реформ местная власть целиком и полностью зависит от воли центра к реформированию, однако это не вполне так. При «двойном давлении» все зависит от конкретно-исторических причин, от силы этого давления. Центр вынужден считаться с угрозой собственного саморазрушения, и в силу этого мириться с местным самоуправлением.

Самоорганизация граждан присутствует всегда; элементы ее усиливаются или ослабевают, но самоорганизация граждан на уровне создания местной власти возможна только в тех случаях, когда государство находится в процессе организации или реорганизации (то есть вследствие незавершенности процесса ее формирования, революции и т.п. отсутствует сильная государственная вертикаль).

                Мы знаем совсем немного исторических примеров выбора такого пути развития. Не считая давно ушедших в прошлое городов-государств, американский вариант местного самоуправления является едва ли не единственным известным нам примером такого развития — единственным прежде всего потому, что история создания американского государства в значительной степени уникальна. Это практически единственное государство, созданное «снизу вверх», причем в этом процессе местные самоуправления играли очень важную и даже во многом решающую роль, что, в конечном итоге, обусловило полное местное самоуправление. Уникальность данного пути свидетельствует и об уникальности полного местного самоуправления как вида.

Здесь, естественно, возникают вопросы о том, возможно ли возникновение подобного вида в других конкретно-исторических условиях и копирование американского опыта.

Собственность. Три разных пути формирования местной власти подразумевают три разных способа образования муниципальной собственности, на которой зиждется независимость всякого местного самоуправления.

                В случае прямого административного управления никакой муниципальной собственности нет и быть не может. Всякая собственность находится лишь только в пользовании городских или сельских органов власти, собственником же ее является государство. Именно эта ситуация наличествовала в России, во всяком случае, до 1995 г. Элементы самоорганизации граждан были экономически бессильны и потому не могли претендовать на то, чтобы стать хотя бы видимостью местной власти и местного правительства. Отметим, что именно здесь возникает так называемая «теневая» самоорганизация и уход средств местных сообществ «в тень» — черный рынок, нелегальная экономика суть следствия «теневой самоорганизации». Еще одним ее следствием — во всяком случае, в России — является создание сложно структурированной и иерархичной (элемент власти!) организованной преступности.

В случае полного местного самоуправления неотъемлемой частью последнего являются: наличие муниципальной собственности на землю, то есть собственности жителей (граждан) данного местного сообщества на земли территорию сообщества; уступка гражданами местного сообщества части своей собственности в пользу органов самоуправления (муниципальные налоги, независимый от государства бюджет, недвижимость и т.п.).

С одной стороны, область вмешательства государства в деятельность органов местного самоуправления в случае делегирования права управления или владения гражданами местного сообщества части своей собственности местной власти очень узка, и последняя обладает большой долей экономической самостоятельности и независимости.

С другой стороны, в том случае, если собственность государства на землю, недвижимость уже установлена, если местный бюджет уже существует, являясь частью государственного бюджета, то уступка гражданами сообщества части своей собственности в пользу органов местной власти полностью исключена, так как фактически это будет уступка в пользу государства. Тогда возможна только уступка государством части своей собственности в пользу муниципальных органов самоуправления.

Перспективы. Государство, переходя от прямого административного управления к смешанному виду, должно определить, в каком объеме и какую собственность оно уступает местному сообществу. Однако Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 1995 г. и положивший начало реформе местного самоуправления в России, изначально не давал никаких ответов на вопрос, было ли готово государство уступить хотя бы рубль в пользу органов местного самоуправления, каковые было предписано создать в течение шести (!) ближайших месяцев.

Если предположить, что Закон подразумевал развитие самоорганизации граждан вплоть до создания ими местной власти (о чем, собственно, говорит целый ряд разделов Закона), то неизбежен вывод о невозможности таковой прежде всего в силу неразрешенности вопроса о муниципальной собственности и очевидной невозможности решить его в силу наличия командной государственной вертикали уже на уровне субъектов Федерации, не горевших желанием делиться ни собственностью, ни властью.

Путь, избранный Россией, — это путь реформ. Из этого, однако, вытекает, что никакая самоорганизация граждан вплоть до создания местной власти при выборе этого пути невозможна. Государство, реформирующее свою местную власть, должно четко определить основы этой реформированной власти, четко разграничить пределы компетенции и предметы ведения различных уровней своей власти.

К сожалению, в случае реформы 1995 г. в России этого пока не произошло. Как кажется, стратегической ошибкой этой реформы было то, что государство начало перестраивать себя не «снизу вверх», то есть начиная с реформ местной власти и развития самоорганизации граждан к реформам регионального управления, а затем и самого центра, но со средины, попытавшись превратить субъекты Федерации в главную движущую силу реформ .

Как следствие этого, Закон «Об общих принципах местного самоуправления» настолько насыщен ссылками на будущие законодательные акты субъектов Федерации, что некоторые законодатели и политологи назвали его «рамочным», то есть признали, что в нем на самом деле лишь только очерчиваются те рамки, пространство в которых должно быть заполнено преимущественно законодательными актами субъектов Федерации. Из 52 статей основной части Закона двадцать семь (то есть половина!) носят этот пресловутый «рамочный» характер, и даже в части заключительных и переходных положений законодатели две статьи из четырнадцати сделали «рамочными»). Да и само название Закона подчеркивает его «общий» характер.

Что это означает с точки зрения муниципальной реформы и развития самоорганизации граждан во всех ее формах, касающихся местного самоуправления?

Лишь только то, что дело этой реформы практически целиком и полностью передано в руки субъектов Федерации. На практике — губернаторам и их командам.

По всей стране развернулась борьба между властями субъектов Федерации и нарождающимися местными самоупpавлениями. В тех случаях, когда в руках органов местного самоуправления оказывались хоть какие-то ресурсы, борьба приобретала затяжной и острый характер. Однако в значительной части регионов органы местного самоуправления стали всего-навсего приставкой к губернаторской машине.

Вопрос же о том, заинтересованы ли сами губернаторы в создании действительно эффективной системы местного самоуправления в России, является, похоже, чисто риторическим, так как отношения губернаторских «партий власти» и местных самоуправлений определились достаточно давно и явно.

Конфликты губернаторов и их команд с органами местного самоуправления в Приморье, Ульяновске, Удмуртии, Бурятии, в других субъектах Федерации наглядно показали, каково реальное стремление губернаторских команд к «реформированию». Причина этих конфликтов очевидна — в постоянной борьбе за выбивание и передел федеральных трансфертов органы местного самоуправления, по логике вещей, должны стать претендентами №1 на эти средства. Кто добровольно откажется от львиной доли собственности и власти?

Таким образом, реформирование органов самоуправления, отданное на откуп губернаторам, зашло в тупик. В сущности, августовский Закон представляет собой попытку предложить гражданам самооpганизоваться в органы местного самоуправления при наличии уже сложившейся командной вертикали в регионах, в условиях резкого усиления силы, влияния, власти региональных лидеров. Но в истории человечества еще никогда никому не удавался подобный эксперимент.

В силу этого представляется крайне сомнительным, что нынешняя реформа местного самоуправления получит дальнейшее развитие.