А.Г. Большаков. Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы институционализации

О

сновной задачей демократического общественного устройства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод граждан. Решить такую задачу невозможно без самоуправления в территориальных образованиях компактного проживания людей. Именно на этом уровне ежедневно обеспечивается безопасность граждан, предоставляются медицинское обслуживание, дается возможность получения образования, создаются рабочие места, оказываются транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги. История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с помощью централизованной структуры власти и управления обречены на провал.

Актуализация проблематики

                Децентрализация государства, государственной власти и управления является составной частью современного процесса реформ в России. Во второй половине 1980-х гг. идея федерализации жестко централизованного Советского Союза стала очень популярной. Примерно в это же время появляется идея возрождения подлинного («истинно социалистического») самоуправления, связываемого в первую очередь с производственным самоуправлением. При этом, что интересно, идеи суверенизации (идущие очень часто под флагом федерализации) вышли на первый план, затмив идеи самоуправления. К тому же практическая реализация «парада суверенитетов» кардинально изменила геополитическое положение страны — СССР прекратил свое существование.

В новом государстве — Российской Федерации — проблемы децентрализации, федерализации, сепаратизма стали не менее острыми. Относительная стабилизация произошла лишь в середине 1990-х гг. С этого времени властные структуры смогли обратить внимание и на необходимость развития местного самоуправления.

Формирование местного самоуправления было начато по российской традиции — «сверху». После силового «упразднения» Верховного Совета России в октябре 1993 г. советская власть на местах в большинстве субъектов Российской Федерации была демонтирована, а для замены понадобилось местное самоуправление. Следовательно, современное местное самоуправление в стране выросло из конфликта законодательной и исполнительной власти и стоящих за ними социальных групп. Нормативной основой введения местного самоуправления явилась серия президентских указов.

Показать, насколько успешно происходит его формирование на региональном уровне, а именно в республике Татарстан, и как этот процесс взаимосвязан с федерализацией страны, — главная задача данной статьи.

Противоречивость модели МСУ

Под федерализмом здесь понимаются не только взаимоотношения между различными правительственными уровнями, но и сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации3.

Под местным самоуправлением здесь понимается принятое в российском законодательстве толкование термина, а именно: признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Согласно общепринятой теории, федеративное государство не только не отрицает местного самоуправления, но создает условия для его полного развития, поскольку это последнее является той формой государственного устройства, которая изначально предполагает наличие демократии и демократических институтов (в том числе и территориальную самоорганизацию граждан).

Реальные федеративные отношения строятся на принципе субсидиарности, обосновывающем приоритет (при прочих равных условиях) прав более мелкой (низкой) общности по сравнению с общностью более крупной (более высокого уровня). В соответствии с этим принципом полномочия по реализации какой-либо компетенции должны передаваться на более высокий уровень лишь в том случае, если нижестоящий уровень не имеет экономических, социальных и прочих возможностей для их реализации.

Так, в сфере распределения полномочий между местным самоуправлением, субъектами Федерации и Федерацией в целом принцип субсидиарности означает, что органы управления субъектов Федерации берут на себя и выполняют лишь те функции, которые местное самоуправление не способно реализовать; в свою очередь, Федерация берет на себя и отвечает за реализацию лишь тех полномочий, которые не способны реализовать ни местное самоуправление, ни субъекты Федерации или которые, с точки зрения интересов индивидов, могут быть более эффективно реализованы Федерацией.

 Практика большинства федеративных государств Запада (США, Канада, ФРГ и др.) показывает, что все они имеют более или менее развитую систему местного управления или самоуправления. Большинство таких стран создавало свои федеративные системы «снизу», в интересах отдельного индивида. Локальное сообщество является здесь необходимым связующим звеном между личностью и правительством субъекта Федерации.

Россия сегодня находится в процессе перехода от жесткого централизма к федерализму. Однако реально существующую систему нельзя назвать федерализмом, так как сформирована лишь система взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, основанная на приватизации государственной власти местными региональными элитами (под приватизацией государственной власти имеется в виду фактическая неподконтрольность региональных элит судебным органам всех уровней, вышестоящим властным структурам). Установление региональными элитами (по крайней мере, некоторыми) авторитарной системы власти, полного контроля за распределением и управлением собственностью в субъекте Федерации, использование природных богатств регионов в целях личного обогащения и т.п.

Так, Республика Татарстан первой из субъектов Федерации (15.02.94) заключила с федеральным Центром договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», а таких 13 социально-экономических соглашений, конкретизирующих положения договора. В 1999 году и договор, и соглашения были пролонгированы еще на пять лет. Между тем положения данного договора противоречат не только положениям Конституции Российской Федерации, но и Конституции Республики Татарстан, которая в свою очередь противоречит федеральному законодательству.

 В результате постоянных торгов с центром Татарстан имеет сегодня самостоятельность в большинстве сфер кадровой политики и во внешнеэкономических связях. Республика обладает значительными экономическими льготами. Объем полномочий у Республики Татарстан столь велик, что эксперты Совета Европы отмечают: республика не сможет найти на Западе контрагентов, так как федерализм в данных странах до таких высот не поднялся (ни один из субъектов западных федераций, например, не обладает правом заключения внешнеэкономических договоров).

                Приобретение субъектами Российской Федерации больших полномочий показывает лишь степень продвинутости «бюрократического сговора» центральной и региональных элит. Бесконечные политические уступки федерального центра регионам ради сохранения и упрочения власти небольшой группы лиц создали систему, при которой существующий в центре режим стимулирует развитие авторитаризма во многих субъектах Федерации, что, в свою очередь, оказывает влияние на общефедеральный уровень. Следовательно, современный российский «федерализм» не только не способствует развитию демократии, но и благоприятствует росту авторитаризма на местах.

Множественность сепаратных договоров и соглашений внутри Российской Федерации, «асимметричный набор полномочий» ее субъектов фактически узаконивают положение дел, при котором региональные элиты определяют, помимо прочего, нужно или не нужно развивать местное самоуправление в подвластной им территории. Интересы граждан при этом вообще не учитываются, принцип субсидиарности не действует.

Для формирования федерализма и развития самоуправления в современной России существенным является тот факт, что в основу их положены соответственно германская модель федерализма и англосаксонская модель местного самоуправления. Сами по себе эти модели имеют ряд достоинств и недостатков, но их применимость к российской социальной практике и возможность сосуществования вызывают большие сомнения, в связи с чем представляется возможным говорить о квазифедерализме. Более целесообразным был бы вариант адаптации к российским условиям единой американской или германской модели, если, конечно, копирование зарубежного опыта настолько необходимо.

Исходя из имеющейся литературы, в современной России по степени развитости в них местного самоуправления4 мы можем выделить три типа субъектов Федерации:

1) субъекты Федерации, где местное самоуправление достаточно развито и региональные власти, не пытаясь подвергать его полномочия сомнению, взаимодействуют с местными органами (например, Калининградская область, Ульяновская область, Чувашия);

2) субъекты Федерации, где местное самоуправление развито, но его полномочия подвергаются сомнению региональными властями, что часто приводит к открытым конфликтам (например, Удмуртия, Приморский край);

3) субъекты Федерации, где местное самоуправление фактически отсутствует или подменено местными органами государственной власти и управления (например, Татарстан, Башкортостан, Саха).

Наблюдается интересная закономерность: чем больше субъект Федерации продвинулся по пути строительства квазифедерализма, тем меньше шансов на развитие в нем реального местного самоуправления. Но даже в относительно благополучных регионах (в смысле развития местного самоуправления) можно говорить лишь о начальной стадии его формирования и чрезвычайно низкой активности населения, в интересах которого собственно и должна функционировать система местного самоуправления.

В России очень многие политики федерального уровня не считают местное самоуправление необходимым или пытаются свести его до уровня подчинения местным органам государственной власти. Бывший премьер-министр страны Е.М.Примаков, находясь у власти и стремясь получить поддержку у региональных лидеров, даже озвучил идею временного уменьшения прав местного самоуправления. Хотя объективно местное самоуправление является союзником федерального центра в борьбе против правового и экономического сепаратизма региональных элит.

На примере Республики Татарстан очень четко можно видеть процесс ущемления в правах местного самоуправления, его фактическое отсутствие.

Местное самоуправление в Татарстане

Согласно конституции и законам республики, местные органы государственной власти и управления доминируют на муниципальном уровне над органами местного самоуправления, что противоречит федеральному законодательству (см. Приложение 1).

Так, конституция Республики Татарстан содержит главу 13 IV раздела «Местные органы государственной власти и управления» и раздел V «Местное самоуправление». В разделе IV, в частности, констатируется: «представительными органами государственной власти в районах, городах республиканского подчинения, районах в городах являются соответствующие Советы народных депутатов» (статья 124), а «функции управления в районе, городе, районе города выполняет местная администрация…» (статья 128). Причем «... Глава администрации района, города республиканского подчинения назначается Президентом Республики Татарстан с согласия соответствующего Совета народных депутатов или избирается гражданами по предложению Президента Республики Татарстан…», а «Глава администрации района города назначается главой вышестоящей администрации с согласия соответствующего Совета народных депутатов» (статья 130).

Наряду с вышеизложенным республиканская конституция гарантирует населению и право на местное самоуправление. В разделе V существует следующая норма: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, на других территориях и обеспечивает в соответствии с законом самостоятельное решение населением вопросов местного значения с учетом местных особенностей и традиций. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы и должностных лиц местного самоуправления» и далее «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и управления» (статья 131).

Еще более сужает сферу действия местного самоуправления Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении», содержащий представление (статья 5) о том, что «местное самоуправление осуществляется населением в границах городских и сельских поселений районного подчинения, а в городах республиканского подчинения оно осуществляется в границах жилых комплексов». Подобные положения конституции и Закона Республики Татарстан «О местном самоуправлении» противоречат федеральному законодательству. Например, статье 131 Конституции Российской Федерации: «Местное самоуправление осуществляется в городах, сельских поселениях и на других территориях…» или положению пункта 1 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях».

Местное самоуправление в Республике Татарстан, таким образом, развито преимущественно в сельской местности, в городах оно сведено фактически к территориальному общественному самоуправлению (социально-педагогические комплексы в Альметьевске, Набережных Челнах, самоуправление жилых комплексов в Казани), что лишает большинство жителей городов конституционного права на самоуправление. В республике слабо развиты организации «Третьего сектора», которые должны составлять основу местного самоуправления и поддерживать общественные инициативы.

На муниципальном уровне в республике существует мощная бюрократическая система управления, включающая в себя несколько уровней подчинения. Так, в Казани наряду с Казанским городским Советом народных депутатов и администрацией города действуют 7 районных администраций, 2 префектуры – это уровень городского управления, но в отдельных жилых комплексах действуют при этом структуры местного самоуправления (см. Приложение 2). Получается совершенно парадоксальная ситуация: житель центрального района Казани – Вахитовского может осуществить свое конституционное право на самоуправление лишь если он живет в поселке Ометьево, который входит в данный городской район, так как здесь местное самоуправление предусмотрено существующими нормативными актами. Все остальные жители данного района лишены такого права.

Структуры (управы, администрации управ) и должностные лица (главы управ, советники правления управы) местного самоуправления жилых комплексов формировались и функционируют под жестким контролем районных администраций Казани (см. Приложения 3, 4). По существу, большинство населения жилых комплексов было отстранено от участия в выборах должностных лиц управ, а то и вообще не знает о существовании местного самоуправления. Следовательно, местное самоуправление, его структуры и должностные лица являются лишь придатком местных органов государственной власти и управления, что явно противоречит принципам демократии, зафиксированным в нормативных документах.

При существующей в Татарстане жесткой административной системе и отсутствии выборов глав администрации подобное положение дел в сфере местного самоуправления способствует укреплению авторитарного режима. В качестве идеологического оправдания сложившейся ситуации в сфере местного самоуправления власти используют два тезиса:

— местное самоуправление в России в его нынешнем виде не функционирует;

— татарстанская модель развития местного самоуправления специфична прежде всего в определении властного уровня местного самоуправления.

Если первый тезис имеет под собой серьезные основания, то второй не выдерживает критики. На самом деле можно говорить о полном отсутствии реального местного самоуправления в республике, его полной подмене жестко-иерархичным, авторитарным муниципальным управлением.

Перспективы институционализации

Если Республика Татарстан представляет яркий пример отсутствия местного самоуправления, то пример субъекта Федерации с развитой системой местного самоуправления привести невозможно. Поэтому предложенная нами выше типология субъектов Российской Федерации по степени развитости в них местного самоуправления несколько условна: даже относительно благополучные в изучаемом отношении регионы находятся лишь в начальной стадии формирования местного самоуправления. Процесс децентрализации в стране не доведен до конца. Реформирование государственности и власти ориентируется в основном на создание внутри государства микрогосударств – субъектов Российской Федерации и не затрагивает основы государственности – местное самоуправление.

Развитие местного самоуправления в России сталкивается и будет сталкиваться с объективными трудностями. Прежде всего это связано с губернаторским походом в федеральную власть на выборах в Государственную Думу и президентских выборах. Избирательные блоки «Отечество – вся Россия», «Единство», «Голос России» шли во власть под благородными лозунгами избавления граждан от «парламентских болтунов», замены их на «людей дела» из регионов. Однако истинные намерения участников данных блоков были более практичны: сформировать Государственную Думу таким образом, чтобы она легко управлялась региональными лидерами, резко сократить властные рычаги федерального центра (полномочия и финансы). То есть речь идет опять о приватизации государственной власти, на этот раз федеральной.

В случае создания подобной системы местное самоуправление окажется объективно не нужным, ослабленная федеральная власть уже не сможет иметь рычагов для реальной децентрализации власти. Как это было в 1995 г., когда Президент и Государственная Дума Российской Федерации смогли, заняв единую позицию, принять Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при полном бойкоте его со стороны Совета Федерации и тем самым создать нормативную основу для развития местного самоуправления.

Объективным препятствием на пути институционализации местного самоуправления является ментальность и условия жизни современных граждан России. На сегодня дореволюционная система, в которой выборы губернаторов отсутствуют, но есть общинное самоуправление, невозможна в силу изменившихся обстоятельств. Внедряемая же англосаксонская модель местного самоуправления минимально пригодна для России в силу отсутствия основы такой системы – граждан-собственников.

Явно неэффективно, например, деление всей страны на муниципальные образования, границы которых часто определяются совершенно произвольно. Оценки численности муниципальных образований, даваемые специалистами, колеблются в пределах от 12 до 56 тысяч. Все это приводит к путанице, отчуждению граждан от участия в делах местного самоуправления. Вероятно, целесообразнее привязанность местного самоуправления к населенным пунктам, что более соответствует традиционной российской ментальности.

Согласно многочисленным опросам, люди не чувствуют необходимости своего участия в местных делах, считают органы местного самоуправления продолжением властных структур. Функционируют лишь отдельные элементы самоуправления (созданные для решения вопросов в жилищных и садово-огородных товариществах — совместного приобретения инвентаря, средств защиты от воровства, найма охраны; в некоторых регионах страны возобновлены родительское патрулирование в школах, помощь органам правопорядка со стороны ветеранских организаций и т.п.). Все эти формы самоуправления известны с советских времен и достаточно эффективны, но самоуправление в виде участия граждан в принятии управленческих решений по вопросам местного значения, обсуждения проблем, контроля над избранными представителями в органы местного самоуправления, расходования средств, организованного выдвижения требований отсутствует.

Столь сильно усеченное самоуправление не может выполнять возложенные на него функции, формировать гражданское общество.

В России, ведем ли мы речь о Татарстане, Санкт-Петербурге или Саратове, отсутствует и такой важнейший элемент самоуправления, как локальное сообщество (объединений соседей). Во многом подобное положение дел связано с традициями советского времени, когда основной формой организации трудящихся выступали трудовые коллективы, которые являлись центром не только производственной, но и общественной деятельности людей. Именно трудовые коллективы решали вопросы материальной помощи, распределения жилья, улучшения бытовых условий, выдвижения кандидатов в народные депутаты и т.п. В эпоху реформ «производственная организация» людей распалась, а территориальная самоорганизация не успела возникнуть, особенно в крупных городах.

* * *

Реальная федерализация страны предполагает в качестве составного элемента местное самоуправление. Заинтересована в попрании прав местного самоуправления лишь система квазифедерализма. Следовательно, дилемма развития современной российской государственности состоит в выборе между демократическим, федеративным государством с развитым самоуправлением и квазифедеративным государством с самоуправлением «на бумаге». Социальная практика сегодня демонстрирует, что Россия делает выбор в пользу последней модели. Поэтому формирование развитого самоуправления, становление гражданского общества в стране в ближайшие годы проблематично.