§ 4. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

Правовая природа производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, подведомственность таких дел, а также процессуальные особенности такого производства уже получили достаточное освещение в специальной литературе. В данном параграфе речь пойдет о ныне действующем порядке обжалования в суд действий и решений органов управления, должностных лиц, государственных служащих, нарушающих права и свободы граждан. Сущность данного вида судопроизводства предопределяет его самостоятельность в системе Гражданского процессуального кодекса, т. е. судопроизводство по делам, возникающим из управленческих отношений, представляет собой специальный вид гражданской процессуальной формы, которая обусловлена правовой природой рассматриваемых жалоб, а также задачами суда при осуществлении по ним правосудия.

4.1. Основания для обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

Закон от 27 апреля 1997 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" устанавливает, что каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Федеральный закон от 14 декабря 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" внес существенные изменения и дополнения в указанный законодательный акт. Этот закон расширил круг органов и лиц, решения и действия которых могут быть обжалованы в суд. К таким субъектам стали теперь относиться и государственные служащие, с которыми граждане имеют наиболее частые конфликты. В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственные служащие обязаны признавать, соблюдать и защищать права и свободы гражданина и человека. Данный закон в качестве принципа государственной службы устанавливает ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей.

Ответственность государственного служащего за действие (бездействие), приведшее к нарушению прав и свобод граждан, носит в настоящее время преимущественно декларативный характер, ибо подразумевает возможное применение к нему дисциплинарных санкций. Законодательство о государственной службе не предусматривает более серьезного вида ответственности, например, административной, за принятие незаконных правовых актов управления, нарушающих права и свободы граждан. Если суд и укажет вышестоящим должностным лицам на необходимость применения санкций к государственному служащему, совершившему незаконные действия, то для них такое указание не носит обязательного характера.

Действие положений Закона от 27 апреля 1993 г. в отношении государственных служащих распространено также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

В соответствии с этим Законом гражданин имеет право обжаловать в суд не только индивидуальные правовые акты управления, но и нормативные, устанавливающие общеобязательные правила поведения для неограниченного круга субъектов. Данная правовая норма весьма важна, так как она направлена на обеспечение прав и свобод граждан от управленческих решений администрации. В случае обжалования в суд нормативного правового акта управления и принятия судом позитивного решения, т. е признания его недействительным, последующая его отмена прекращает противоправное действие в отношении широкого круга лиц, на которых распространяется действие данного нормативного акта.

Законодатель различает понятия "действие" и "решение" органов публичного управления и их должностных лиц. Эти категории неравнозначны. Обжалуемое решение содержит, как правило, и действия органа или должностного лица, принявших решение. Вместе с тем управленческая практика изобилует примерами, когда права и свободы граждан нарушаются действиями органов публичного управления, должностных лиц, служащих без принятия какого-либо административного акта.

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

осуществлено незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности или незаконное привлечение его к какой-либо ответственности.

Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных лиц и органов, если оно повлекло за собой перечисленные выше последствия (например, в случае отказа должностных лиц принять соответствующий административный акт).

При решении вопроса о том, подпадает ли то или иное лицо под признаки понятия "должностное лицо", необходимо руководствоваться примечанием к ст. 285 УК РФ, в котором "должностными" признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Если же необходимо выяснить, является ли лицо государственным или муниципальным служащим, целесообразно проанализировать положения Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" (и соответствующих законов субъектов Российской Федерации) и Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (и соответствующих законов субъектов Российской Федерации); принять во внимание должности, занимаемые этими лицами.

Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно. Официальной информацией могут считаться сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).

В литературе подвергается критике тезис о необходимости выяснения "установленного авторства" обжалуемой информации и предлагается исключить данное положение из Закона, так как должностное лицо (государственный служащий), предвидя возможную ответственность за издание и (или) представление не соответствующей закону информации, в некоторых случаях может уклоняться от обозначения своего личного авторства. По нашему мнению, едва ли составит сложность отыскать лицо, подготовившее заключение, письмо или иной документ, направленный в адрес государственных органов или иных организаций. Более того, анонимные сообщения вообще не должны рассматриваться в органах управления и иных организациях.

Сведения, о которых идет речь, могут касаться прав и свобод, установленных Конституцией РФ, а также основанными на ней законами и иными нормативными правовыми актами, а также актами индивидуального характера, например, о назначении пенсии (повышенной пенсии), о предоставлении льготы по оплате квартирной платы и т. п. К ним могут относиться также сведения, которые нарушают право собственности гражданина, право передвижения, жилищные, трудовые права, избирательные права, затрагивают достоинство личности и т. п.

Указанный выше Закон от 27 апреля 1993 г. устанавливает пределы своего действия, значительно расширяя сферу судебного контроля за исполнительной властью. Общее правило (или генеральное положение, "общая клаузула") состоит в том, что суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме:

действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ;

действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Установление возможности обжалования любых действий и решений органов управления и должностных лиц соответствует требованиям современного правового государства.

В ст. 2393 Гражданского процессуального кодекса РСФСР уточняются указанные положения Закона от 27 апреля 1993 г. и устанавливается, что в суд не могут быть обжалованы:

индивидуальные и нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ;

индивидуальные и нормативные акты, касающиеся обеспечения обороны и государственной безопасности Российской Федерации;

индивидуальные и нормативные акты, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Термин "иной порядок судебного обжалования" требует, на наш взгляд, разъяснения и указания на нормативные акты, которые такой порядок содержат. Например, иной порядок судебного обжалования устанавливается в КоАП РСФСР, когда речь идет об обжаловании постановления о наложении административного взыскания. В порядке Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" не могут быть обжалованы, к примеру, решение, определение, приговор суда, так как такой порядок установлен гражданско-процессуальным и уголовно-процессуальным законами. Вместе с тем нормы указанных процессуальных отраслей далеко не полностью охватывают перечень судебных документов и действий. Так, не определен судебный порядок обжалования вышеуказанных действий работников правоохранительных органов. Гражданину может быть причинен материальный или моральный вред такими неправомерными действиями прокурора, следователя, дознавателя, судьи, судебного пристава (судебного исполнителя), как, например, непринятие мер по заявлениям граждан о совершении в отношении них преступных действий; необоснованное прекращение уголовного дела; необоснованное задержание и водворение в места содержания задержанных; волокита в судах и пр.

Судебная защита прав и свобод военнослужащих, как показывает практика военных судов, также стала в последние годы наиболее важным и эффективным способом правовой защиты. Военнослужащий (как и гражданин) вправе по своему усмотрению обратиться с жалобой на действия органа военного управления или воинского должностного лица, нарушивших его права и свободы, либо непосредственно в военный суд, либо в вышестоящий орган военного управления, либо к воинскому должностному лицу. Военнослужащий вправе в порядке, предусмотренном указанной статьей, обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы. Министр обороны РФ 11 июля 1995 г. издал директиву "О работе органов военного управления и должностных лиц Вооруженных Сил Российской Федерации при рассмотрении судами жалоб на их действия и решения". В военные суды можно обжаловать действия и решения как органов управления, так и воинских должностных лиц. Военнослужащими, имеющими право на обжалование, являются не только лица, проходящие службу в Вооруженных Силах РФ по контракту или по призыву, но и лица, состоящие на службе в других войсках, органах и воинских формированиях (например, в Федеральной пограничной службе Российской Федерации, во внутренних войсках МВД РФ).

В соответствии со ст. 7 ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" военным судам подсудны гражданские дела по искам и жалобам о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Военным судам на территории РФ неподсудны гражданские дела по искам и жалобам на действия (бездействие) иных государственных или муниципальных органов, юридических или физических лиц, а также гражданские дела по искам и жалобам граждан, не имеющих статуса военнослужащих, за исключением граждан, уволенных с военной службы (прошедших военные сборы), если они обжалуют или оспаривают действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие их права, свободы и охраняемые законом интересы в период прохождения ими военной службы, военных сборов. Например, жалоба офицера запаса на действия воинских должностных лиц также должна рассматриваться военным судом в тех случаях, когда спорное правоотношение возникло в период прохождения им военной службы.

Органами военного управления считаются Министерство обороны РФ, его главные, центральные и другие управления, Генеральный штаб, штабы и другие службы округов и флотов, объединений и соединений, военкоматы и другие органы, наделенные организационно-распорядительными функциями в сфере военного управления.

Важное место в системе обеспечения полной и своевременной защиты прав военнослужащих занимает военная прокуратура.

В настоящее время ученые отстаивают точку зрения, согласно которой, исходя из реалий сегодняшнего дня, речь должна идти не об ослаблении правозащитного потенциала военной прокуратуры, а о наиболее эффективном его использовании в целях защиты прав военнослужащих.

Военнослужащий может обжаловать в военный суд действия и решения лиц, которые, хотя и не состоят на военной службе, но правомочны по занимаемой должности в органах военного управления принимать решения, которые могут ущемить права, свободы и интересы военнослужащих. Если такие лица занимают должности не в органах военного управления (например, в Военно-страховой компании), то военнослужащий имеет право обжаловать их действия и решения в районный (городской) суд.

Военный суд или военный судья рассматривают жалобы, например, на действия или решения органов военного управления и воинских должностных лиц, в результате совершения (принятия) которых:

необоснованно задержано присвоение очередного воинского звания;

военнослужащий незаконно понижен в воинском звании или лишен его в дисциплинарном порядке;

применены другие дисциплинарные взыскания;

военнослужащий необоснованно либо незаконно понижен в должности или уволен с военной службы;

военнослужащему отказано в увольнении с военной службы при наличии оснований, предусмотренных законом и иными нормативными актами;

возложены обязанности, не предусмотренные законодательством, положениями о прохождении службы и воинскими уставами;

незаконно возложена материальная ответственность;

нуждающимся в улучшении жилищных условий отказано в постановке на учет либо они необоснованно сняты с учета, либо очередь на получение жилого помещения необоснованно перенесена;

военнослужащему отказано в выдаче или освидетельствовании органами военного управления и воинскими должностными лицами копий документов, касающихся его прав и законных интересов.

Военные суды (если в местностях не действуют суды общей юрисдикции) рассматривают также жалобы, связанные с отказами военнослужащим в регистрации транспортных средств, в выдаче разрешения на приобретение и хранение охотничьего оружия, в зачислении в конкретное дошкольное или школьное учреждение несовершеннолетних членов их семьи.

Если действия или решения органов военного управления и воинских должностных лиц совершаются ими в сфере управления войсками (например, о проведении учений, передислокации войск, организации боевого дежурства, караульной службы), то они не подлежат обжалованию в суд.

Подготовку должностных лиц или их представителей при рассмотрении судами жалоб на действия и решения, нарушающие права и свободы военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, осуществляют органы военного управления. В Директиве министра обороны РФ "О работе органов военного управления и должностных лиц Вооруженных Сил РФ при рассмотрении жалоб на их действия и решения" от 11 июля 1995 г. указано и на то, что органы военного управления и должностные лица не всегда тщательно подбирают и готовят представителей для защиты их интересов в судах, ведение дел в отдельных случаях поручается представителям, не обладающим достаточными знаниями основ судопроизводства, действующего законодательства и ведомственных нормативных актов; не выполняются законные и обоснованные требования судов об обеспечении явки представителей органов военного управления и должностных лиц в судебные заседания, о представлении судам документов и других доказательств, не в полной мере органами военного управления, должностными лицами и их представителями используется право обжаловать судебные решения в вышестоящие суды и органы прокуратуры, а также право участвовать при рассмотрении дел в кассационном и надзорном порядке; имеют место случаи неисполнения должностными лицами вступивших в законную силу судебных решений.

4.2. Порядок подачи жалобы в суд

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.

Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано, или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана: 1) самим гражданином, права которого нарушены, 2) его представителем; 3) надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива по просьбе гражданина. Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного служащего.

Жалоба на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу по основанию, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, подается соответственно в Верховный Суд республики, являющейся субъектом РФ, краевой, областной, городской суд, суд автономной области, суд автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без разрешения.

Для обращения в суд с жалобой Закон от 27 апреля 1993 г. установил следующие сроки три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод, один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего в порядке органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. Уважительной причиной, согласно Закону, считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях, предусмотренных ст. 2 Закона РФ от 27 апреля 1993 г.

С заявлением в суд общей юрисдикции или в военный суд о защите прав и свобод граждан (военнослужащих) вправе обратиться прокурор (военный прокурор).

Жалоба гражданина оформляется в соответствии с правилами, предусмотренными ст. 126—127 Гражданского процессуального кодекса РСФСР. В жалобе гражданина, с которой он направляется в суд, должно быть указано.

наименование суда, в который подается жалоба;

фамилия, имя и отчество заявителя, его место работы (службы), должность, воинское звание, место жительства;

наименование органа управления, место его нахождения или фамилия, имя, отчество, должность лица, действия (решения) которых обжалуются;

какие действия (решения) органа управления или должностного лица обжалуются, время совершения таких действий (принятия решений);

какие конкретно права и свободы гражданина нарушены этими действиями (решениями);

подавалась ли аналогичная жалоба в вышестоящий в порядке подчиненности орган или должностному лицу и, если подавалась, какое решение получено;

требования заявителя.

Подача жалобы оплачивается государственной пошлиной в установленном Законом РФ от 9 декабря 1991 г. "О государственной пошлине" размере. Суд может освободить гражданина от уплаты пошлины или уменьшить ее размер (ст. 80—81 ГПК РСФСР). В суд предоставляется количество копий жалобы, равное числу ответчиков. Судья, установив, что жалоба подана с нарушениями указанных требований, выносит определение об оставлении заявления без движения, о чем извещает гражданина и предоставляет ему срок для исправления недочетов. В случае выполнения гражданином требований процессуального закона жалоба может считаться поданной в день первоначального представления ее в суд. В противном случае жалоба считается неподанной и возвращается гражданину.

Процедура принятия судьей жалобы к рассмотрению и решение других процессуальных вопросов на практике сопряжены с рядом трудностей. Спорные вопросы разрешения жалоб граждан на действия и решения органов публичного управления и их должностных лиц рассмотрены в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан". В литературе уже отмечалось, что отдельные разъяснения данного постановления не вполне убедительны и противоречивы, если исходить из исковой природы указанных категорий дел, т. е. считать, что требование по жалобе носит исковой характер. Согласно постановлению, если при принятии жалобы будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственном суду (например, о праве собственности на домовладение, о праве на жилую площадь и т. п.), судья, в соответствии со ст. 130 ГПК РСФСР, выносит определение об оставлении жалобы без движения, в котором указывает заявителю на необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 126, 127 ГПК РСФСР и уплаты государственной пошлины в установленном законом порядке. Несоблюдение ст. 126 и 127 ГПК РСФСР или неоплата госпошлины — вот те основания, по которым может быть допущено оставление жалобы без движения, при этом ст. 130 ГПК РСФСР не позволяет расширительно толковать указанный перечень.

В установленных ст. 129 ГПК РСФСР случаях судья отказывает в принятии жалобы, о чем выносит определение (например, если дело неподсудно данному суду), которое может быть обжаловано и опротестовано в кассационном порядке в вышестоящий суд.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).

4.3. Рассмотрение судом жалобы и решение по ней

Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". В связи с этим в новой редакции была изложена гл. 241 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, которая включила в себя все процессуальные нормы самого Закона от 27 апреля 1993 г. (28 апреля 1993 г. был принят Закон РФ "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР"). Однако указанные законы по-разному устанавливают пределы их действия. Закон от 28 апреля 1993 г. вводит не предусмотренное Законом от 27 апреля 1993 г. ограничение на право обжалования в суд индивидуальных и нормативных актов, касающихся обеспечения обороны (оперативного управления войсками, организации боевого дежурства, обеспечения боевой готовности) и государственной безопасности Российской Федерации. В Гражданский процессуальный кодекс была включена, по сути, норма, не являющаяся процессуальной (т. е. материальная). При этом она отсутствовала в ст. 3 Закона от 27 апреля 1993 г.

Вместе с тем Конституция РФ (ст. 46) не предусматривает каких-либо ограничений права на обращение в суд, т. е. если гражданин считает, что обжалуемое им действие или решение в области обеспечения обороны и государственной безопасности страны нарушают его права и свободы, он вправе и в этом случае обращаться за правовой защитой в суд. Таким образом, все жалобы на незаконные действия и решения могут быть рассмотрены по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных Законом от 27 апреля 1993 г.

Требования военнослужащих о защите нарушенных прав от перечисленных в ст. 2392 ГПК РСФСР действий (бездействия) органов военного управления и воинских должностных лиц рассматриваются в порядке гл. 241 ГПК РСФСР. При этом следует иметь в виду, что нормы этой главы ГПК РСФСР применяются, когда требования военнослужащих, в том числе имущественного характера, непосредственно вытекают из административно-правовых отношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой. В этих случаях все требования военнослужащих должны быть разрешены по существу при рассмотрении жалобы, поскольку в соответствии со ст. 2397 ГПК РСФСР суд, признав жалобу обоснованной, обязан вынести решение о восстановлении нарушенных прав в полном объеме. В тех случаях, когда обжалуемые действия совершены органами военного управления и воинскими должностными лицами не в порядке осуществления административно-властных полномочий, а в процессе осуществления иной деятельности, основанной на равенстве участников правоотношений, дело подлежит рассмотрению в порядке искового производства.

Федеральным законом от 7 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" многие статьи ГПК изменены и дополнены. Новая редакция гражданско-процессуальных норм устанавливает подсудность дел различным звеньям судебной системы. Гражданские дела, подведомственные судам общей юрисдикции, за исключением дел, предусмотренных ст. 113, 1141—116 ГПК, рассматриваются районным судом. Введена новая ст. 1411, установившая подсудность гражданских дел военным судам, которые входят в систему судов общей юрисдикции и рассматривают гражданские дела по правилам гражданского судопроизводства (например, дела о защите нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений). К подсудности Верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа (в качестве судов первой инстанции) отнесены, например, дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ;

о прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений; об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, соответствующих комиссий референдума, должностных лиц этих комиссий (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий).

Суды общей юрисдикции вправе рассматривать и дела особого производства, которые затрагивают деятельность органов исполнительной власти (нотариата, органов записи актов гражданского состояния). Кроме того, согласно Кодексу РСФСР об административных правонарушениях суды общей юрисдикции рассматривают жалобы граждан на постановления о наложении на них административных взысканий по правилам, установленным ст. 236—239 Гражданского процессуального кодекса РСФСР.

Рассмотрение таких жалоб по правилам гражданского судопроизводства обеспечивает возможность кассационного обжалования решения суда, принятого по жалобе (ст. 282 Гражданского процессуального кодекса).

На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

Жалоба должна быть рассмотрена судом в десятидневный срок с момента ее подачи. Она рассматривается с участием гражданина, подавшего жалобу, и руководителя органа публичной власти, общественной организации или должностного лица, действия которых обжалуются, либо их представителей. Жалоба может быть рассмотрена судьей единолично, если на это согласны гражданин, подавший жалобу, и другие участвующие в деле лица.

Судья разъясняет порядок рассмотрения дела участвующим в нем лицам во время подготовки дела к судебному рассмотрению. Если возражения против единоличного рассмотрения дела поступили в ходе его рассмотрения, то объявляется перерыв судебного заседания, и дело передается на коллегиальное рассмотрение.

Рассмотрение дела по жалобе гражданина ведется с соблюдением всех принципов гражданского процесса (гласность судопроизводства, объективная истина, законность, диспозитивность, устность, непосредственность, процессуальное равноправие сторон и пр.). Дело рассматривается в открытом судебном заседании.

В судебном заседании участвуют: гражданин, подавший жалобу; уполномоченный представитель органа управления или должностное лицо (государственный или муниципальный служащий), действия (решения) которых обжалуются; их представители; прокурор. В случае необходимости в судебное заседание могут быть приглашены свидетели и эксперты.

Неявка в судебное заседание по неуважительной причине гражданина, подавшего жалобу, или руководителя органа публичной власти, общественной организации или должностного лица (государственного или муниципального служащего), действия которых обжалуются, или их представителей не служит препятствием к рассмотрению жалобы. Вместе с тем суд может признать явку указанных лиц обязательной. Суд оставляет жалобу без рассмотрения в случае, если гражданин, подавший жалобу, не явился без уважительных причин по вторичному вызову, а суд или судья не считает возможным разрешить жалобу только по имеющимся в деле материалам (ст. 158 ГПК РСФСР).

В случае неявки в суд лиц, участвующих в деле, при отсутствии сведений о вручении им повесток разбирательство дела должно быть отложено. За неявку в суд без уважительных причин участники разбирательства могут быть оштрафованы в судебном порядке; размер и порядок наложения определяются ст. 157 ГПК РСФСР.

Процессуальный статус как представителя органа управления или должностного лица, действия (решения) которых обжалуются, так и гражданина, подавшего жалобу, определен ст. 30 ГПК РСФСР.

В ходе судебного заседания и рассмотрения дела (жалобы) суд (судья) проверяет законность и правильность действий органов публичного управления или должностного лица (государственного или муниципального служащего). В случае принятия органами управления или должностными лицами решений на основе нормативных правовых актов, противоречащих законодательству РФ, эти решения признаются судом незаконными.

Суд (судья) выслушивает объяснения заявителя, представителей органа управления, должностных лиц и их представителей, других заинтересованных лиц, допрашивает свидетелей; в судебном заседании исследуются и оцениваются документы и иные доказательства.

Если гражданин, подавший в суд жалобу, в ходе досудебной подготовки к делу добровольно отказывается от нее, то судья отбирает у него письменное заявление, разъясняет последствия такого отказа (ст. 220 ГПК РСФСР) и выносит определение о прекращении производства в соответствии с требованиями ст. 34, 165 и 219 ГПК РСФСР. Отказ от жалобы в ходе судебного заседания фиксируется в протоколе судебного заседания (вместе с обязательной подписью заявителя в протоколе), а заявителю разъясняются последствия отказа от жалобы (ст. 220 ГПК РСФСР). Разъяснения должны быть также внесены в протокол, о чем заявитель делает в нем свое подтверждение (подпись). Суд (судья) удаляется в совещательную комнату для вынесения определения об отказе от жалобы и прекращения производства по делу, которое может быть обжаловано и опротестовано. При этом суд (судья) не имеет права утверждать мировые соглашения по делам по жалобам граждан на действия и решения органов управления или должностных лиц.

Нельзя прекратить производство по жалобе в случае признания органом управления или должностными лицами обоснованности заявленных гражданином требований; суд выносит решение по существу дела, предварительно оценив такое признание с учетом выясненных обстоятельств по делу.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Решение по жалобе принимается судом (судьей) в совещательной комнате после исследования всех материалов дела, оценки доказательств, проведения судебных прений и ознакомления с заключением прокурора. После подписания судебного решения суд возвращается в зал судебного заседания, в котором председательствующий или народный заседатель (если дело рассматривалось коллегиально) объявляет его.

В соответствии со ст. 197 ГПК РСФСР судебное решение по жалобе гражданина, как и любое решение по гражданскому делу, должно включать следующие части: вводную, описательно-мотивировочную и резолютивную.

Во вводной части решения указываются: наименование решения и суда (судьи), рассмотревшего жалобу; дата рассмотрения дела; фамилия и инициалы заявителя; данные об обжалуемом решении или действии, совершенных органами управления или должностными лицами. Если при рассмотрении жалобы участвовали другие заинтересованные лица или их представители, прокурор, то об этом также указывается во вводной части решения.

В описательно-мотивировочной части судебного решения по жалобе указываются существо обжалованного решения или действия органов управления или должностного лица (государственного или муниципального служащего); существо просьбы заявителя и доводы в ее обоснование; анализ содержащихся в материалах дела доказательств в подтверждение либо опровержение доводов жалобы; ссылка на процессуальный закон (соответствующая статья ГПК РСФСР). В решении должны четко излагаться выводы суда относительно обоснованности поданной жалобы или, наоборот, неправомерности требований гражданина. Решение должно содержать также выводы суда относительно заявленных уполномоченным представителем органа публичной власти, должностного лица возражений против жалобы.

В резолютивной части судебного решения по жалобе указываются. существо принятого решения, срок и порядок его обжалования. Резолютивная часть решения требует четкого и непротиворечивого изложения.

Если суд считает, что содержащиеся в жалобе требования обоснованны, то признает обжалуемое решение (действие) незаконным и обязывает соответствующий орган управления или соответствующее должностное лицо удовлетворить требование гражданина либо отменить примененные к нему меры ответственности, либо иным путем восстановить его нарушенные права. В решении об удовлетворении жалобы дается указание на конкретные правовые нормы, законы и иные нормативные правовые акты, которые были нарушены органом публичной власти или должностным лицом (государственным или муниципальным служащим). Это решение включает в себя также перечень конкретных действий, которые должны быть совершены в целях устранения допущенных нарушений.

Обжалуемое действие (решение) признается незаконным, если оно приводит к указанным в ст. 2 Закона от 27 апреля 1993 г. последствиям. Важным дополнением федерального закона от 14 декабря 1995 г. является положение, в соответствии с которым, суд, установив обоснованность жалобы, определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. Это означает, что в решении по делу указываются не только характер допущенных нарушений, но и орган, который должен применить к нарушителю те или иные предусмотренные законом меры.

В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", другими федеральными законами ответственности государственного служащего вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в ст. 2 Закона от 27 апреля 1997 г.

Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации порядке (ст. 12, 15, 16, 151—152, 1099—1101).

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, то он принимает решение об отказе в удовлетворении жалобы.

Принимая решение об удовлетворении жалобы, суд (судья) должен обсудить и вопрос о необходимости его немедленного исполнения (ст. 211 ГПК РСФСР). Статья 210 ГПК РСФСР устанавливает перечень решений, подлежащих немедленному исполнению. При этом суд или судья могут обратить к немедленному исполнению полностью или в части решение по делам, если вследствие особых обстоятельств замедление в его исполнении может привести к значительному ущербу для взыскателя, или само исполнение может оказаться невозможным.

В исключительных случаях в силу особой сложности дела составление мотивированного судебного решения по жалобе может быть отложено на срок не более трех дней. Однако резолютивную часть решения суд обязан объявить в том заседании, в котором закончилось разбирательство дела (ст. 203 ГПК РСФСР)

Если орган управления, решение которого признано судом незаконным, расформирован, а должность соответствующего должностного лица упразднена, то обязанность по устранению нарушения права гражданина возлагается судом на правопреемников или на вышестоящий в порядке подчиненности орган управления либо на вышестоящее в порядке подчиненности должностное лицо. Если должностное лицо, действия которого были обжалованы в суд, не занимает прежней должности, то обязанность по устранению нарушенного права или свободы гражданина возлагается на вновь назначенное должностное лицо, к компетенции которого относится выполнение соответствующих действий или принятие нового решения.

Решение суда по жалобе направляется для устранения допущенных нарушений закона или иного нормативного акта руководителю государственного органа, иного органа публичного управления, общественной организации или должностному лицу (государственному или муниципальному служащему), действия которых были обжалованы. Данное решение может быть направлено судом вышестоящим в порядке подчиненности государственному органу, общественной организации или должностному лицу.

Законодатель обеспечивает и материальную защиту граждан, которые обжалуют действия и решения должностных лиц и органов. Так, в соответствии со ст. 9 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 901 ГПК РСФСР судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего, если суд установит, что их действия (решения) были незаконными.

Судебные издержки возлагаются на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего также в случае признания судом их действий (решений) законными, если поданная гражданином вышестоящему в порядке подчиненности органу, объединению, должностному лицу жалоба была оставлена без ответа, либо ответ дан с нарушением установленного ст. 4 Закона от 27 апреля 1993 г. срока.

ГПК РСФСР содержит гл. 23, посвященную производству по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения, избирательные блоки и их доверенные лица, иные общественные объединения, инициатив-

ные группы по проведению референдума и наблюдатели, считающие, что решением или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права и право на участие в референдуме граждан РФ, вправе обратиться с заявлением или жалобой в суд по подсудности, установленной ст. 114—116 ГПК РФ. Заявление или жалоба в суд могут быть поданы в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известным о нарушении избирательного законодательства, законодательства о референдуме или избирательных прав и права на участие в референдуме заявителя. В зависимости от характера заявления или жалобы законодатель устанавливает различные сроки их рассмотрения: например, заявление или жалоба на решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов должны быть рассмотрены в течение двух месяцев со дня их подачи. Суд отказывает в удовлетворении заявления или жалобы, если установит, что оспариваемые решение или действия (бездействие) являются законными.

4.4. Обжалование и опротестование решения суда

Лица, участвующие в рассмотрении дела по жалобе (гражданин, должностные лица, их представители), могут обжаловать решения суда на действия или решения органов публичного управления или должностного лица, нарушающих права и свободы граждан, по правилам гражданского судопроизводства в соответствии со ст. 282 ГПК РСФСР. Статьи 283, 284 ГПК РСФСР определяют сроки и порядок подачи кассационной жалобы или протеста, который может принести прокурор согласно ст. 282 ГПК РСФСР.

Предмет кассационного обжалования или опротестования составляют как судебное решение по жалобе в целом, так и конкретные выводы в мотивировочной его части. Жалоба или протест прокурора направляются в суд, вынесший решение по делу. Если решение суда вступило в законную силу, то оно может быть пересмотрено в порядке судебного надзора по протестам прокурора, председателя суда и его заместителя (ст. 320 ГПК РСФСР). В случае принесения протеста в порядке надзора исполнение судебного решения по жалобе может быть приостановлено до окончания надзорного производства, о чем стороны информируются. Приостановление исполнения судебного решения действует до вынесения определения (постановления) соответствующей надзорной инстанцией и утрачивает силу в случае отклонения протеста.

4.5. Исполнение решения суда

Исполнение решения суда по жалобе производится по правилам гражданского процессуального законодательства.

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу. С момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействующими.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее, чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации (ст. 38—40 ГПК РСФСР). В соответствии со ст. 357, 358 ГПК РСФСР суд вправе применить меры принудительного исполнения решения по жалобе по истечении установленного для исполнения решения срока. Статья 406 ГПК РСФСР определяет меры, которые могут быть применены к должностным лицам при неисполнении ими решения суда по жалобе. Важнейшим нормативным актом в сфере принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов является также Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве". После возбуждения исполнительного производства по документу, обязывающему должника совершить определенные действия или воздержаться от их совершения, судебный пристав-исполнитель устанавливает должнику срок для их добровольного исполнения. В случае невыполнения указанных требований без уважительных причин судебный пристав-исполнитель применяет к должнику ..штрафные санкции и иные меры, которые предусмотрены ст. 85 Федерального закона "Об исполнительном производстве", и назначает новый срок исполнения исполнительного документа. При этом выносится постановление о наложении на должника штрафа в размере до 200 минимальных размеров оплаты труда и назначается новый срок для исполнения. При последующих нарушениях без уважительных причин новых сроков по исполнительному документу размер штрафа каждый раз удваивается.

Если исполнительный документ не исполняется повторно без уважительных причин, то судебный пристав-исполнитель вносит в соответствующие органы представление о привлечении к предусмотренной законодательством Российской Федерации административной или уголовной ответственности должностного лица, которое в силу своих служебных обязанностей должно исполнить исполнительный документ.

Постановление судебного пристава-исполнителя о наложении штрафа утверждается старшим судебным приставом. Оно может быть обжаловано в соответствующий суд в 10-дневный срок.

В случае невозможности исполнения исполнительного документа судебный пристав-исполнитель выносит постановление о возвращении исполнительного документа в суд, которое утверждается старшим судебным приставом. Постановление может быть обжаловано в соответствующий суд в 10-дневный срок.

В предусмотренных законом случаях и с учетом обстоятельств дела суд может принять решение об отсрочке или рассрочке исполнения решения в порядке, установленном ст. 207 и 355 ГПК РСФСР.

Как установлено в ст. 211 ГПК РСФСР, если в силу закона или по решению суда решение, определение или постановление суда обращены к немедленному исполнению, то подача кассационной жалобы или протеста не приостанавливает их исполнения.

Решение по делу о признании нормативного правового акта противоречащим закону или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем нужно указать в резолютивной части решения по делу (ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 г. (в ред. ФЗ от 2 марта 1998 г.). В необходимых случаях суд в резолютивной части решения вправе обязать редакцию средства массовой информации опубликовать сообщение о признании недействительным правового акта ненормативного характера, если он был опубликован данным средством массовой информации. Решение суда о признании правового акта противоречащим закону должно быть направлено соответствующему органу, должностному лицу не позднее десяти дней после вступления решения суда в законную силу. Орган публичной власти или должностное лицо обязаны сообщить суду и гражданину об исполнении решения суда не позднее чем в месячный срок со дня получения решения. Поэтому суды, принявшие решения по делу об оспариваний правового акта, обязаны постоянно контролировать исполнение своих решений.