§ 4. Административный процесс и управленческий процесс

В данном параграфе мы дадим краткий обзор дискуссии о теории административного процесса и его структуры. Только уяснив предварительно понятие "административный процесс", можно провести четкое разграничение сферы практической административно-процессуальной деятельности и судебного контроля за законностью осуществления этой деятельности, т. е. проверки правомерности осуществления управленческих действий органами управления и должностными лицами. Однако вначале нужно отметить, что административный процесс (в различных его смыслах) представляет собой особый вид юридического процесса, для которого традиционно характерны, например, по мнению Д. Н. Бахраха, следующие признаки: 1) стадийность процесса, т. е. наличие системы взаимосвязанных, последовательно совершаемых действий, составляемых документов и принимаемых решений; 2) принципы и цели деятельности; 3) круг участников процессуальных отношений, их процессуальный статус; 4) наличие властных актов, принимаемых в ходе разрешения юридических дел, их правовое оформление; 5) сроки совершения процессуальных действий;

6) подведомственность дел, отдельных вопросов, действий, связанных с процессом; 7) виды и источники доказательств; 8) гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов; 9) процессуальные и иные санкции за нарушение соответствующих правил.

Современное правовое государство, которое нормативно установило процедуры государственного управления и порядок осуществления управленческих действий, должно постоянно совершенствовать деятельность как органов публичного управления, так и самих государственных и муниципальных служащих. В данном случае речь идет о такой процессуальной деятельности, которая в отечественной юридической науке именуется административным процессом и под которой понимается осуществление конкретных управленческих действий, реализация и применение материальных административно-правовых норм.

Если в конституции правового государства закреплены принципы разделения властей и независимости судопроизводства, то законом должен быть регламентирован судебный порядок рассмотрения и разрешения административных дел, что обеспечивало бы гарантию правовой защиты граждан от действий и решений органов управления и их должностных лиц. В этом случае, как правило, говорят об административной юстиции, т. е. судебной защите граждан от действий и решений органов управления, нарушающих их права и свободы. Судебная защита граждан представляет собой не только один из способов обеспечения законности в области государственного управления и местного самоуправления, но и судебный контроль за исполнительной властью, за самой администрацией.

Признание за административным процессом (а следовательно, за административно-процессуальным правом) права на существование было достигнуто в процессе трудного и долгого пути. В 1958 г. Г. И. Петров под административно-процессуальным правом понимал совокупность норм, регулирующих процессуальные отношения, которые складываются в сфере управленческой деятельности государства. В 1970 г. Н.Г. Салищева отмечала, что, не сомневаясь в существовании административного процесса, ученые-административисты не пришли к единому мнению по поводу его границ и объема, его соотношения с уголовным и гражданским процессами, выделения административно-процессуального права в самостоятельную отрасль права. В 1972 г. В. Д. Сорокиным была опубликована первая монография по проблемам административно-процессуального права. В последующие годы административно-процессуальное право не находило должного освещения в юридической литературе. Только в 1985 г. было издано учебное пособие О. К. Застрожной «Советский административный процесс», а в 1988 г. — коллективная работа под названием "Управленческие процедуры", в которой Б. М. Лазарев — автор первого раздела данной книги — детально раскрывает сущность таких понятий, как "управленческая процедура", "административно-правовые процедуры", "административный процесс"; "процессуальное право", дает узкое и широкое понимание административного процесса, а также рассматривает его структуру. По мнению ученого, не все процедуры, закрепляемые нормами административного права, являются управленческими; к последним он относит лишь те, которые определяют порядок управленческой деятельности. Административные процедуры можно рассматривать как вид правовой процедуры, под которой понимается особый нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности, обеспечивающий реализацию норм материального права, самих материальных правоотношений и охраняемый от нарушений правовыми санкциями.

, Следует отметить, что в последние годы в учебники по административному праву стали включаться главы под названием "Административно-процессуальное право". Широкую поддержку получила точка зрения В. Д. Сорокина, который считает, что административный процесс следует связывать с порядком разрешения индивидуально-конкретных дел в области государственного управления, с реализацией органами государственного управления их полномочий, т. е. с решением любых вопросов, отнесенных к их компетенции. Вместе с тем рутинный процесс управления, регламентированный нормами административного права, по нашему мнению, следует понимать как административный процесс в широком смысле, хотя такая трактовка, безусловно, относительна. Более четкая картина складывается при -выделении в административном процессе в широком смысле как минимум двух важнейших частей — управленческого и собственного административного (по аналогии с гражданским, уголовным, арбитражным, но с учетом собственной специфики спора о праве и порядка его рассмотрения).

Главное же различие между административным процессом и управленческим процессом состоит в том, что административный процесс (административная юстиция) — это система судебных (или квазисудебных) органов, которые рассматривают административные дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями (административными актами) органов управления и государственных служащих нарушены их права и свободы; при этом граждане должны доказать факт такого нарушения. Иными словами, административная юстиция разрешает споры (конфликты), возникающие в процессе административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, когда гражданин (или другой субъект права) испытывает на себе неправомерное действие со стороны администрации и, направляя в административный суд исковое заявление, просит проверить законность совершенных органами управления и их служащими действий, а также принятых административных актов (управленческих решений).

Управленческий процесс представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность органов управления, не только осуществляемую внутри администрации, но и направленную на внешнюю среду (на "внешних" субъектов права) и влекущую правовые последствия. Как правило, это деятельность по подготовке и изданию правового акта управления (или вообще административных актов), заключению административных договоров и совершению иных значимых в управленческой практике административных действий. Управленческий процесс не только является системой технико-формальных предписаний и норм; он представляет собой существенную часть современного правового государства. Главнейшие принципы управленческого процесса развиты самой практикой, судопроизводством и правовым учением (наукой), а также требованиями демократического и социального правового государства. В качестве важнейших принципов административных процедур в западноевропейских странах выделяются: принцип легальности (законности); необходимость правового обоснования; необходимость обоснования в форме закона; принцип возможности усмотрения в деятельности административных органов; принцип равенства субъектов права перед законом; принцип учета сложившейся административной практики; принцип публичного интереса и соразмерности; принцип запрета произвола и сверхформализма; принцип веры и доверия; принципы запрета злоупотребления правом и запрета "противоречивого поведения"; принцип отказа в применении права.

Управленческий процесс, регламентированный соответствующими правовыми нормами, является также существенным элементом должного порядка управления, важнейшим средством рационализации управления и повышения его эффективности. Участниками управленческого процесса могут быть физические и юридические лица, органы управления,- общественные объединения, коммерческие и некоммерческие организации.

Управленческий процесс, как и административный процесс (административная юстиция), содержит процессуальные нормы. Однако назначение и функциональные характеристики этих норм различны: в одном случае процессуальные нормы устанавливают порядок совершения конкретных управленческих действий (например, принятия акта управления), в другом — обеспечивают процедуру рассмотрения административного спора в административном суде. В связи с этим едва ли можно согласиться с точкой зрения А. А. Демина, считающего, что административный процесс соотносится с административной юстицией как форма и содержание (процесс — форма, юстиция — содержание). При этом автор допускает, что административный процесс имеет место не только в органах административной юстиции, но и в других формах разрешения административных споров, каждая из которых характеризуется специфическими особенностями. Процессуальная (административно-процессуальная) форма используется при разрешении административных споров по искам (жалобам) граждан, однако ее содержание совершенно иное; оно мало чем связано с содержанием реального управленческого процесса (управленческих процедур), используемых в управленческой практике органов государственной власти и местного самоуправления, т. е. административное судопроизводство имеет свои цели, задачи, принципы, определенные стадии процесса, специальный процессуальный статус участников и особый характер процессуальных действий, а также режим их совершения.

На наш взгляд, А. А. Демин прав в том, что в области права понятие административного процесса неразрывно связано с разбирательством спора (рассмотрением административного дела и вынесением по нему решения); административно-процессуальные отношения возникают только при наличии трех сторон (истца и ответчика, а также судьи). В процессе же реализации компетенции органа управления спора не возникает, так как орган управления действует не в рамках юридического процесса, а в рамках процедуры его функционирования. По нашему мнению, к этому следовало бы добавить, что если процедура реализации компетенции органа управления установлена в нормативных актах (законах, например), то в этом случае речь идет об урегулированном управленческом процессе (управленческих процедурах).

Отличие управленческого процесса от административной юстиции можно показать на примере законодательного установления этих сфер (управленческо-процессуальной и административно-процессуальной) общественных отношений в ФРГ. После Второй мировой войны в Германии было создано современное административное судопроизводство, которое выступало как равноправная отрасль правосудия наряду со "старыми", традиционными отраслями правосудия и, прежде всего, гражданским и уголовным процессом. Административное судопроизводство служит правовой защитой граждан от властной деятельности самого государства и других субъектов публичного права, но не ограничивается этим. Параграф 40 Положения об административном судопроизводстве дает возможность рассмотрения в административном суде всех публично-правовых споров неконституционно-правового характера и не отнесенных отдельным законом к подсудности других судов.

В противоположность административному процессу, установленному в ФРГ Положением об административном судопроизводстве, административные процедуры, т. е. управленческие процедуры в органах управления, долгое время оставались раздробленными, разрозненными, а отчасти и вообще лишенными выраженного правового регулирования. Основой административного производства (административных процедур) были и в какой-то мере остаются сегодня многочисленные, разнородные по содержанию и разбросанные по разным нормативным актам правовые положения о порядке совершения управленческих действий. Однако в правовом государстве такие процедуры должны легально устанавливаться в нормативных актах.

С вступлением в силу федерального закона Германии об административном процессе (административном производстве, управленческом процессе) от 25 мая 1976 г. и соответствующих ему законов земель Германии ситуация существенно изменилась. Благодаря этим законам были систематизированы отдельные правила и сведены в единое право управленческого процесса, тем самым создавались условия для обеспечения и защиты прав каждого гражданина, если он сочтет действия или решения администрации незаконными. Таким образом, управленческий процесс ФРГ, как и административный процесс (административное судопроизводство, включая исполнительное производство), по существу, служит правовой защите граждан от органов управления (их неправомерных действий и решений).

В России проблема административного процесса до настоящего времени не получила своего решения. Причем отсутствие результатов дискуссий по этому вопросу наблюдается как в теоретическом (отсутствие конкретных предложений по современному реформированию административно-процессуальной деятельности), так и в юридическом плане (отсутствие единого нормативного акта, устанавливающего административно-процессуальную деятельность). Научные дискуссии, начавшиеся в 60-е гг., закончились констатацией следующих положений: 1) следует двояко понимать сущность административного процесса (позитивного и негативного); 2) налицо потребность в дальнейшем развитии административно-процессуального права; 3) создание теории административно-юрисдикционного процесса, имеющего значительную административно-законодательную основу.

Наряду с точкой зрения относительно реальности административного процесса, которая разделяется представителями самых разных подходов к правовой процессуальной деятельности в целом, высказывалось мнение и о том, что административного процесса не существует вообще.

Результаты многолетних научных исследований свидетельствуют о расхождениях в трактовке понятия "административный процесс". Одни ученые считают, что административный процесс охватывает весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления (от принятия правового акта управления до наложения административных взысканий); другие полагают, что административным процессом является только производство по делам об административных правонарушениях.

Наиболее широкое распространение получили два подхода к определению административного процесса. Первый подход заключается в том, что под административным процессом еще в 60-е гг. предлагалось понимать только деятельность по применению мер административного принуждения, т. е. урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел (так называемое узкое, юрисдикционное понимание административного процесса; альтернативные термины — "негативный административный процесс", "административно-юрисдикционный процесс", "правоохранительный процесс"),

Н. Г. Салищева отмечала, что административный процесс в правовом смысле — это "порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции". Главной отличительной чертой концепции "узкого" толкования административного процесса является отнесение управленческих процедур (частично урегулированных нормами права) к нормам материального, а не процессуального права. По мнению исследовательницы, невозможность отнесения к административному процессу, например, организации подготовки и принятия нормативных актов, реализации предписаний и требований этих актов, различных организационных действий неправового характера, организации документирования и пр. обусловлена тем, что как статика, так и динамика управленческого (нормального, позитивного) процесса являются неразделимыми, т. е. и в первом, и во втором случае нормы материального административного права действуют в качестве основных, первичных норм. Процессуальные нормы начинают "работать", согласно Н. Г. Салищевой, лишь при возникновении правового спора, следовательно, при необходимости проведения соответствующей "юрисдикционной" оценки того или иного действия.

В. М. Горшенев справедливо указывал на то, что узкая трактовка административного процесса не соответствует общему методологическому пониманию процесса как формы существования самого материального закона. Из этого следовало, что административное право, устанавливая отношения в сфере управления, т. е. каждодневного позитивного труда служащих по управлению во всех областях жизни, не соответствует юрисдикционной форме практического осуществления управленческих действий. Более того, в рамках административного процесса применяются процедуры как нормотворческого характера, так и правоприменительного значения, которые еще предстоит совершенствовать в течение ближайших лет. Таким образом, административный процесс едва ли возможно свести к установленным правовым путем процедурам применения принуждения.

Как справедливо указывает О. К. Застрожная, общественными отношениями, составляющими базу административного процесса, являются многочисленные организационно-процедурные отношения, возникающие в деятельности аппарата управления в силу большого объема и разнообразия управленческих отношений (подготовка и принятие нормативных актов; рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан; применение поощрения и дисциплинарных взысканий к государственным служащим; применение административного принуждения к гражданам и должностным лицам). В настоящее время сфера применения административных взысканий к юридическим лицам постоянно расширяется.

Второй подход к определению административного процесса состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются так называемые отношения положительного управленческого характера, которые возникают при применении регулятивных норм материального права, т. е. в данном случае административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий, а включает в себя всевозможные управленческие действия, реализуемые с целью осуществления функций и целей управления, решения его задач (альтернативные термины — "позитивный административный процесс" и "организационно-процедурный"). Иначе говоря, административный процесс — процесс применения норм материального административного права. По словам Ю. М. Козлова, "процесс в административно-правовом смысле... охватывает все случаи применения норм материального административного права"; административный процесс — это деятельность по разрешению конкретных индивидуальных дел, которые возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами. Ю. М. Козлов полагает, что административные процессуальные нормы регулируют динамику реализации прав и обязанностей органов управления, граждан и других субъектов в повседневной исполнительно-распорядительной деятельности. Правовые нормы, регулирующие порядок и методы деятельности соответствующих органов управления по реализации их компетенции, называются в специальной литературе "организационно-процедурными". В системе органов управления имеется большое число управленческих производств, урегулированных организационно-процедурными нормами. По мнению О. К. Застрожной, административным процессом является "урегулированная административно-процессуальными нормами организационно-процедурная деятельность органов государственного управления по принятию нормативных управленческих актов и применению норм материального права". Таким образом, главным содержанием административного процесса здесь выступает то, что он рассматривается как система действий (административных актов, управленческих решений), которые осуществляются органами управления с использованием установленной компетенции и направлены на решение поставленных задач и достижение управленческих целей. Позитивный административный процесс обеспечивает повседневное функционирование органов управления — это сама управленческая деятельность, осуществляемая в органах управления (органах исполнительной власти). Именно такое понимание административного процесса и позволяет сделать вывод о невозможности полномасштабного правового нормирования управленческих действий.

Вместе с этим процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил должного поведения субъектов и осуществлению позитивной управленческой деятельности органов управления. В необходимых случаях применяются и меры административного принуждения, т. е. реализуются санкции материальных административно-правовых норм. На этом основании различаются правоприменителъный и правоохранительный процессы.

Широкое понимание административного процесса соответствует современным направлениям законодательной деятельности российского парламента и органов исполнительной власти в условиях, когда принимаются законы и иные нормативные акты, устанавливающие такой порядок осуществления управленческой деятельности в различных областях и сферах управления, который гарантировал бы правовую защиту граждан от неправомерных действий и административных актов со стороны органов управления и их служащих (должностных лиц). Сегодня требуются новые и эффективные процедуры управленческой деятельности органов управления, которые отчасти могут быть установлены законодательным путем, а отчасти могут применяться и без правовых установлений (так называемые "неправовые формы управления").

Административный процесс в широком смысле имеет следующие характерные признаки: 1) это составляющая часть управленческой деятельности в органах управления (государственных или муниципальных органах исполнительной власти), которая подлежит правовой регламентации. Ученые, исследующие данную проблему в настоящее время, указывают на три вида процесса: административно-нормотворческий (издание нормативных актов публичной власти), административно-правоприменительный (применение материальных норм позитивного характера), административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов); 2) его содержание — это деятельность по применению норм различных отраслей права (в первую очередь административного), осуществлению управленческих функций с использованием установленных процедур управления (принятие правовых актов управления и пр.); 3) это система разнообразных административных производств, разграниченных целями, задачами и предметом совершаемых управленческих действий; 4) наличие многообразных, имеющих специфический материально- и процессуально-правовой статус субъектов административно-процессуальной деятельности (органы управления, органы исполнительно-распорядительной деятельности, государственные и муниципальные Служащие, должностные лица).

Отождествление управленческой деятельности с административным процессом влечет за собой необходимость выявления юридико-процессуальной оболочки этой деятельности. Однако здесь обнаруживаются неясности и нерешенные проблемы. Анализ законодательства РФ и его субъектов, а также ведомственных нормативных правовых актов, устанавливающих определенные управленческие отношения, позволяет сделать вывод об отсутствии всесторонней правовой основы, которая регламентирует порядок совершения управленческих действий, т. е. устанавливает управленческие процедуры. Более того, пока нет оснований говорить о стремлении государства систематизировать (не говоря уж о кодификации) имеющийся административно-правовой процессуальный материал. Разумеется, следует помнить и о том, что все без исключения используемые в процессе управления процессуальные формы и методы невозможно установить правовым путем. Вместе с тем принципиально важные управленческие процессуальные формы, характеризующиеся особым содержанием, назначением и ролью в управленческой практике и влекущие серьезные правовые последствия, государство обязано регламентировать в своих законодательных актах (например, подготовка, издание и исполнение административного акта; вступление в силу и государственная регистрация нормативных правовых актов управления; процедура заключения административного договора и пр.).

В самых последних публикациях, посвященных проблеме административного процесса, акцент делается на необходимости уяснения понятия "управленческий процесс", который представляет собой процесс достижения нормативно установленных целей управления при помощи организационно-правовых и иных средств управленческого воздействия, т. е. является важнейшим элементом механизма управления, обеспечивает динамичную работу системы управления и позволяет установить степень эффективности управленческой деятельности. Д. Н. Бахрах, соотнося административный процесс с уголовным или гражданским, отмечает и присущие ему специфические признаки управленческой (исполнительной) деятельности, т. е. административный процесс — это урегулированная административно-правовыми нормами деятельность субъектов исполнительной власти, направленная на решение определенных управленческих дел и достижение юридических результатов. Таким образом, управленческо-процессуальная деятельность органов управления или должностных лиц (т. е.совершение действий по позитивному управлению) включается Д. Н. Бахрахом в содержание административного процесса. Административным судопроизводством Д.Н. Бахрах признает осуществляемое обычными судами (судами общей компетенции и арбитражными судами) рассмотрение административно-правовых конфликтов (дел об административных правонарушениях и административно-правовых споров). Автором указывается, что суды в России рассматривают административные дела, используя несколько процессуальных форм:

1) административно-правовую (административное судопроизводство), которая используется для рассмотрения судами (судьями) в первой инстанции дел, связанных с применением мер административного принуждения (например, дела о санкционировании административного задержания, о помещении несовершеннолетних в связи с их неправомерными действиями в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, о недобровольном лечении и освидетельствовании лиц, страдающих психическими расстройствами, об административных правонарушениях);

2) иные формы (гражданско-процессуальную, арбитражно-процессуальную, конституционной юстиции). Эти процессуальные формы могут быть использованы для проверки законности актов публичной администрации, а также для рассмотрения исков субъектов публичной власти к различным субъектам права. Правосудие по таким делам осуществляется путем направления жалобы, иска физических или юридических лиц.

А. А. Демин считает, что административному процессу присущи такие признаки, как наличие публично-правовых отношений, возникновение спора, трехсторонний характер правоотношений, особенности административного процесса. В качестве итогового вывода своих рассуждений о сущности административного процесса автор указывает, что административный процесс — это процедура трехстороннего разрешения споров, вытекающих из властных отношений (административных или дисциплинарных), в любом органе государства и при любом способе организации такого рассмотрения. Следовательно, указанные споры, по А. А. Демину, могут рассматриваться не только судами, но и иными государственными органами.

А. Б. Зеленцов, обсуждая проблему административно-правового спора, приходит к выводу о целесообразности выделения двух форм административного судопроизводства: 1) административно-тяжебная юрисдикция (административно-тяжебное судопроизводство или административная юстиция), т. е. это форма защиты прав физических и юридических лиц в области действия исполнительной власти; 2) административно-деликтная юрисдикция, т. е. форма реализации административной ответственности. Таким образом, административно-юрисдикционное судопроизводство (или правосудие по делам об административных правонарушениях) является видом административного судопроизводства (наряду с так называемым "административно-тяжебным судопроизводством"). Процессуальные особенности рассмотрения административных дел в порядке административного судопроизводства предлагается урегулировать в специальном федеральном конституционном законе "Об административном судопроизводстве в Российской Федерации" с тем, чтобы административно-тяжебное судопроизводство пришло на смену гражданскому судопроизводству по соответствующей категории дел.

Управленческий процесс характеризуется специфическими целями, задачами, принципами, элементами, чертами, функциями и стадиями осуществления различных управленческих действий. Этот процесс должен иметь оптимальную правовую оболочку, т. е. его важнейшие управленческие процедуры должны быть регламентированы правом. Важное значение имеет и такая сфера отношений в рамках управленческого процесса, как участие граждан в управлении, а также принятие органами управления нормативных правовых актов, устанавливающих правила поведения для граждан. Возможным нарушениям органами управления или должностными лицами правовых норм, на которых базируется управленческий процесс, должны противодействовать административно-процессуальные процедуры, т. е. материальные и процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения судом спора по поводу законности правовых актов управления. Итак, по нашему мнению, управленческий процесс — это система процедур управленческой деятельности, а административный процесс — это судебная реакция на возможные нарушения нормативно установленных правил реализации управленческой деятельности.

На сегодняшний день главнейшей задачей является разработка законодательных актов, устанавливающих административно-процессульные нормы, которые регламентируют реализуемые на практике административные процедуры. Решение этой проблемы способствовало бы совершенствованию управленческой деятельности и достижению эффективного контроля за ней. Авторы концепции развития административного законодательства уже высказывали мнение о целесообразности подготовки проекта процессуального управленческого кодекса (или Закона об управлении), который регламентировал бы все управленческие процедуры, включая коллизионные, согласительные, а также порядок реализации конституционного права граждан на участие в управлении. В качестве общей задачи предлагается развивать "нормы, регламентирующие административный процесс, а также систему и компетенцию органов административной юстиции". К сожалению, при этом не называются конкретные органы (то ли это "какие-то органы", то ли это суды), а также не проводится разграничения между административным процессом и тем процессом, в рамках которого будут функционировать "органы административной юстиции".

На наш взгляд, в первую очередь следует преодолеть ведомственный подход, заключающийся в составлении и издании инструкций о порядке совершения того или иного управленческого действия, и принять закон, устанавливающий порядок проведения тех или иных управленческих операций и имеющий одинаковую юридическую силу для всех субъектов.

Одновременно необходимо позаботиться о создании независимого административно-судебного контроля за исполнением правовых норм, действующих внутри системы управления. Судебный контроль будет также направлен на укрепление правового режима реализации управленческой деятельности, на исправление ошибок со стороны государственных и муниципальных служащих, осуществляющих управленческие действия и принимающих административные решения. Ошибки в системе управления — это, как показывает мировая практика, непременный спутник администрирования, поскольку само управление из года в год усложняется, возрастает напряженность управленческого труда. Следует иметь в виду и психологический фактор, играющий важную роль в принятии служащими ответственных управленческих решений либо в осуществлении сложных управленческих действий, таких как: властно-распорядительные действия по обеспечению установленного запрета, выдача разрешений, дача прямых предписаний или принятие решений о дозволениях; контрольно-надзорные и разрешительные мероприятия; реализация регистрационных полномочий; координирующие действия в системе управления; лицензионная деятельность. Особенно много проблем возникает в процессе осуществления органами управления разрешительного производства, т. е. выдачи формального разрешения или направления формального отказа в совершении тех или иных действий, в занятии той или иной деятельностью, о которой идет речь в заявлениях многочисленных субъектов права (полномочия на совершение разрешительных мероприятий имеют сегодня десятки органов управления, например: органы внутренних дел, санитарно-эпидемиологического контроля, охраны окружающей природной среды, антимонопольные органы, другие контрольно-надзорные органы). Осуществление задач и функций управления происходит в административно-процессуальной форме. На административно-процессуальную природу государственного управления указывают многие авторы и в работах, изданных в последние годы. Например, К. С. Бельский подчеркивает, что реализация функций управления и разрешение органом управления (должностным лицом) каждого индивидуально-конкретного дела образуют совокупность последовательных действий, которые регулируются административно-процессуальными нормами и имеют процедурный характер (процедуры планирования, организации, координирования, контроля, лицензирования, регистрации и пр.), что обеспечивает на практике устойчивый и четкий порядок управленческой деятельности.

Только широкое понимание административного процесса (пра-воустановительное и правоприменительное) может оказаться продуктивным в выявлении актуальных направлений его развития. Речь идет, в первую очередь, о необходимости создания в стране системы административных судов и, соответственно, административно-процессуального законодательства. При этом, в части принятия правовых актов управления, заключения административных договоров, реализации управленческих действий органами управления административный процесс будет определяться административно-процессуальными отношениями; наряду с этим возможно выявление и новых аспектов этой проблемы, а именно, определения в административном процессе порядка производства дел в органах управления.

В заключение следует отметить, что процессуальная форма реализации административных правовых норм обеспечивает реальное восприятие и функционирование административных отношений. Как справедливо отмечает Ю. М. Козлов, "реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные". В настоящее время распространилось мнение о целесообразности расширения круга процедурных норм, регламентирующих деятельность органов государственного управления на федеральном и региональном уровнях, так как это будет способствовать повышению эффективности государственного управления, укреплению профессиональной этики в деятельности государственных служащих. Однако процедурные нормы, устанавливающие порядок совершения управленческих действий, мероприятий и принятия административных актов (т. е. управленческий процесс) отличаются по целям, задачам, участникам, правовой основе и процессуальным правилам от процедурных норм, регламентирующих административный процесс как вид юридического процесса, как деятельность судебных органов по рассмотрению административных споров. Административный процесс как процесс судебный, как процедура рассмотрения спора о праве характеризуется тем, что он направлен на выявление материальной истины, т. е. на установление права и осуществление его защиты посредством направления в суд административного иска.