§ 2. Субъективные публичные права

Традиционно в систему прав и свобод человека и гражданина включаются политические, социальные, экономические, гражданские, культурные и личные права. Основные права и свободы, установленные в Конституции РФ, являясь высшей социальной ценностью, предоставлены человеку природой, не отчуждаемы и носят естественный характер; они действуют непосредственно; государство устанавливает механизмы и правовые средства признания, обеспечения и правовой защиты; российская "модель" прав и свобод человека должна соответствовать международным стандартам и требованиям правового государства.

В середине 20-х гг. нынешнего столетия культивировалось мнение, что соблюдение прав гражданина в сфере государственного управления представляет собой непреходящую ценность, и что обеспечение прав и свобод гражданина нельзя считать второстепенным делом. Современные административисты, обсуждая вопросы реформы административного права, настаивают на необходимости учета прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечения их правовой защиты. При всей спорности мнения К.С. Вольского относительно того, что данное требование является конъюнктурным, следует признать его правоту в том, что защита субъективных прав и свобод граждан как функция административного права появилась на рубеже XIX—XX вв., т. е. тогда, когда полицейское право постепенно, под влиянием различных факторов, превращалось в право административное, созидающее и охраняющее право.

Проблема административно-судебной защиты прав и свобод граждан непосредственно связана с проблемой анализа правоотношения "аппарат управления — гражданин", в котором субъектами являются само государство (органы управления, должностные лица) и гражданин. На сегодняшний день в России сложился стратегический дисбаланс во взаимоотношениях государства и личности, в связи с чем политику в области прав человека следует ориентировать на создание нового качества правовой защищенности людей. По нашему мнению, расширение судебной правовой защиты граждан в области государственного управления и местного самоуправления станет прямым следствием проведения такой политики. Причем эта политика должна привести не только к изменению правового содержания взаимоотношений государства и граждан, но и к созданию независимой административной юстиции. В этой связи трудно принять точку зрения В. Н. Синюкова и Ф. А. Григорьева относительно того, что "сложившиеся за много лет экономические и социальные структуры не позволяют сейчас рассчитывать на самостоятельность человека в его отношениях с государством, для достижения которой потребуется еще долгое экономическое и правовое развитие". На наш взгляд, этот процесс следует начать с установления новых правовых форм обеспечения прав граждан, в том числе права на судебную защиту, и установить в обществе режим соблюдения правопорядка и законности. Тогда гражданин при необходимости воспользуется своими правами и свободами; только в этих условиях он может проявить свою самостоятельность по отношению к власти.

Административная юстиция есть правовая защита субъективных публичных прав, поэтому считаем целесообразным коснуться, хотя и весьма кратко, этой важнейшей особенности возникающих в сфере административной юстиции отношений. Проблема судебной защиты от незаконных действий и решений административной власти неразрывна с проблемой субъективных публичных прав. Плодотворные дискуссии по проблемам субъективных публичных прав проводились еще в конце XIX — начале XX в. как в России, так и в западноевропейских странах. В то время активно высказывалось требование признать за публичными правами качества, присущие субъективным правам личности. По мнению В. Н. Дурденевского, субъективное право — это "предоставленная объективным правопорядком возможность действовать с целью осуществления тех или иных человеческих интересов". Характер этих интересов обусловливает существование частных субъективных прав, когда преследуется личный интерес, и публичных субъективных прав, когда речь идет о публичном интересе (общее благо). Таким образом, если субъективные права гражданина могут принимать характер публичных прав, тогда речь идет об обеспечении и удовлетворении публичного или общественного интереса (или, по В. Н. Дурденевскому, "по достижению не своего, социоцентрического интереса"). Само общество с неизбежностью должно создавать такую атмосферу, чтобы гражданин питал постоянный интерес к государственным делам, видел связь между личным интересом и интересом общественным (или государственным).

Теория субъективных публичных прав глубоко анализировалась русским мыслителем Б. А. Кистяковским, который, соглашаясь с другими исследователями, говорившими о гарантиях прав и свобод личности как о важнейшем (третьем) условии господства права в современном государстве, отмечал, что государство становится правовым лишь тогда, когда устанавливается принцип независимого от государства существования человеческой личности, которая имеет перед ним приоритет. Автор начинает свои рассуждения о субъективных публичных правах с указания на то, что Декларация прав человека и гражданина впервые на европейском континенте была провозглашена французским Национальным Собранием в 1789 г., а затем воспринята с некоторыми изменениями и дополнениями практически всеми конституциями европейских стран. Сами по себе принципы Декларации являются понятными истинами, например: личная неприкосновенность, свобода передвижения, свобода совести, слова, печати, профессии, собраний и союзов. Естественные права человека определяли абсолютное значение прав и свобод, которые провозглашались Декларацией; как следствие, их абсолютное значение предопределяло неотъемлемость и неприкосновенность субъективных публичных прав граждан.

Критика теории школы естественного права велась, с одной стороны, представителями истории и социологии, а с другой — представителями правоведения. Первые видели в провозглашении личных и общественных свобод как субъективных публичных прав чисто историческое явление, т. е. условия и потребности определенной исторической эпохи в развитии общества и государства как бы автоматически обусловливали провозглашение субъективных публичных прав. Вторые не считали свободу личности, обусловленную правами человека и гражданина, субъективным правом граждан; они говорили о ней как о следствии права объективного, т. е. что она возникла в связи с формированием и установлением в конституциях общего государственного правопорядка. Главным в существе критики со стороны юристов являлось отрицание за правами человека и гражданина характера субъективных прав, недооценки личности и, соответственно, переоценки государства и его значимости как для развития общества, так и для отдельного индивидуума.

Б. А. Кистяковский подчеркивает большую роль в развитии теории субъективных публичных прав немецкого ученого Г. Еллинека, который все субъективные публичные и политические права разделил на три категории: 1) права, гарантирующие свободы личности от государства: неприкосновенность личности, жилища, писем, свобода передвижения, совести, профессий, мнений, печати; 2) права личности на положительные услуги со стороны государства: правовая охрана личности со стороны государства; создание государством материальных и процессуальных механизмов защиты прав и свобод граждан. Отмечалось, что в тот исторический период времени государство было не в состоянии гарантировать все притязания гражданина на положительную деятельность государства; 3) права личности на участие в организации государства и в направлении его деятельности: сюда относятся все субъективные публичные и политические права, например, избирательное право, право петиций и обращений. В гл. 12 "Государственного права (общего и русского)" Б. А. Кистяковского рассматриваются публичные права и обязанности русских граждан, установленные различными законами конца XIX — начала XX в. В качестве вывода, характеризующего публично-правовое положение русских граждан, Б. А. Кистяковский констатирует, что неприкосновенность и свобода личности далеки были в России того времени от полного осуществления; их нужно было гарантировать как субъективно-публичные права граждан, а также устанавливать в законах ответственность должностных лиц.

В начале XX в. существовали и иные теории субъективного права и субъективных публичных прав граждан. Я. М. Магазинер определял субъективное право как открытую для личности возможность беспрепятственно действовать, когда государство устанавливает за собой обязанность не противодействовать осуществлению гражданами свободы действий.

В отечественной правовой науке более позднего периода не раз обращалось внимание на то, что содержание конституционных прав и свобод граждан показывает связь и взаимообусловленность интересов государства и личности, а также личных и общественных интересов в структуре интересов личности. В советские | годы проблеме правового статуса личности, содержанию правового статуса гражданина, гарантиям прав, свобод и законных интересов личности, сущности субъективных прав уделялось серьезное внимание. К сожалению, в современных правовых исследованиях не находит достаточного освещения такой аспект, как "субъективные публичные права", т. е. не исследуется "публичность" субъективных прав. Однако в некоторых работах уделяется внимание понятию "субъективное право", когда исследуются некоторые методологические вопросы взаимоотношений между гражданином и государством, юридическое содержание субъективных прав граждан, формы, способы, стадии и проблемы их реализации.

Установленное субъективное право представляет собой обеспечиваемую и гарантируемую законом меру возможного поведения субъекта права. Законодатель обязан не только провозглашать потенциальную возможность реализации субъективных прав, но и возможность их практического осуществления. Система конкретных субъективных прав, установленных многочисленными отраслями объективного права, обеспечивает практическое осуществление естественных прав человека. Позитивное право не направлено на разрушение естественно-правовой концепции прав человека. Современное отраслевое российское законодательство подтверждает этот вывод. Теоретики права не отрицают, что все новые современные политические, социальные, экономические и юридические достижения в области теории и практики прав человека и гражданина вполне укладываются в традиционное общепринятое учение о субъективном праве, ибо "главное в этом учении — возможность притязать на конкретный минимум социальных благ и определенное поведение соответствующих контрагентов (общества, государства, должностных лиц, правообязанных граждан, органов, организаций), обращаться в компетентные инстанции за защитой своих интересов, опираясь на прямое действие новых конституционных законов и деклараций". Как справедливо отмечает Н. И. Матузов, в юридической литературе концепция естественного права уже не отвергается, как раньше, а, напротив, всячески отстаивается и пропагандируется.

Весьма продуктивным подходом в исследовании этого вопроса является рассмотрение правового статуса гражданина как субъекта публично-правовой деятельности. В современном правовом государстве гражданин является и субъектом, и объектом реализации властных действий. Субъективные права гражданина обязательно характеризуются признаком публичности, что означает, по нашему мнению, возможность воздействовать на управленческие процессы, принимать участие в государственной и общественно-политической деятельности, пользоваться всеми установленными в Конституции РФ основными правами и свободами, обжаловать действия органов публичного управления и их должностных лиц в суд. Деятельность граждан в публично-правовой сфере осуществляется в рамках созданных публично-правовых институтов и учреждений. Данные правоотношения характеризуются тем, что, с одной стороны, субъект властных полномочий обязан содействовать осуществлению прав и свобод граждан, а с другой — гражданин в случае нарушения конституционного положения о необходимости признания, соблюдения и защиты прав и свобод гражданина и человека вправе обращаться с жалобами и исками к публичной власти в суд или управленческие органы. Современное право "связывает" власть и государство посредством общерегулятивных правоотношений, которые показывают, что само государство является участником правоотношений и выполняет перед своими контрагентами (обществом, гражданами) соответствующие обязанности, соблюдает запреты, несет ответственность. Всякие субъективные права человека имеют в качестве корреспондирующей стороны обязанности. Административно-правовые споры, возникающие между гражданами и государством, являются прямым следствием нарушения одной из сторон общерегулятивного публично-правового отношения установленных для нее правил, режима, обязанностей.

Субъективное право как юридическая категория традиционно означает выраженные в правовой норме и установленные в ней: 1) свободу поведения индивида в границах, закрепленных правовой нормой; 2) возможность пользования определенным социальным благом; 3) полномочие на совершение конкретных действий и право требования соответствующих действий от других лиц; 4) возможность обратиться за защитой права в суд. Субъективные права всегда связываются с возможностью удовлетворения интересов граждан в различных сферах (экономической, материальной, духовной и т. д.).

По мнению Н. И. Матузова, общепринятое учение о субъективном праве как гарантированной государством мере возможного (дозволенного) поведения личности объединяет все современные политические, социальные, экономические и юридические новации. Главными в этом учении являются следующие положения: 1) возможность притязания на конкретный минимум социальных благ и определенное поведение соответствующих контрагентов (общества, государства, должностных лиц, правообязанных граждан, органов, организаций); 2) право обращаться в уполномоченные органы за защитой своих интересов, обосновывая свое притязание прямым действием федеральных конституционных законов и законов Российской Федерации; 3) адекватное и своевременное отражение объективных потребностей развития общества, интересов и запросов личности. А. В. Малько исследует проблему субъективных прав вместе с вопросом о законных интересах, между которыми имеется не только много общего, но и некоторые различия по сущности, содержанию и структуре. Сущность субъективного права заключается в юридически гарантированной и обеспеченной обязанностями других лиц возможности. Сущность законного интереса состоит в простой дозволенности определенного поведения, т. е. дозволенность имеет характер лишь правового стремления и не обеспечена конкретной юридической обязанностью; в ней отсутствует указание действовать строго определенным в законе образом и требовать соответствующего поведения от других лиц.

В систему субъективных прав входят также и права, получившие название "процессуальных прав": право на обращение в государственные и муниципальные органы; право на защиту своих прав; право на обращение с жалобой в суд. Вместе с тем, сами административные процедуры, предназначенные для реализации субъективных процессуальных прав индивида, выходят за рамки непосредственного содержания субъективных прав; они суть способы обеспечения этих прав личности.

В теоретической правовой литературе различают три категории субъективных прав человека и гражданина.

В соответствии с классификацией Б. С. Эбзеева, первая группа субъективных прав характеризуется тем, что государство признает за личностью определенную сферу отношений, которая не может быть объектом притязаний самого государства. Более того, государство должно защищать данную сферу субъективных прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц. В эту группу субъективных прав входят, например: право на неприкосновенность личности и жилища; тайна переписки; свобода передвижения; свобода мысли, совести и религии; свобода слова, печати, собраний, уличных шествий и демонстраций.

Вторая группа субъективных прав включает в себя право на участие в управлении государством и обществом (например, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме).

Третья группа субъективных прав предоставляет индивиду возможность требовать от публичной власти, государства и его органов позитивной деятельности по обеспечению признанных за личностью прав и свобод (например, право на труд, образование, материальное обеспечение в старости, по болезни и т. д.).

Важнейшими вопросами в теории субъективных публичных прав являются их гарантии. Традиционно выделяются несколько видов гарантий прав граждан: материальные, политические и юридические. Юридические гарантии — это правовые средства и способы охраны и защиты прав человека и гражданина. Государство обязано обеспечивать право личности на судебную защиту, на получение квалифицированной юридической помощи, на доступ к правосудию, на возмещение причиненного публичной властью ущерба. Основным принципом формирования системы юридических гарантий субъективных публичных прав является всеобщность их правовой защиты, т. е. использование всех доступных и легализованных законом способов охраны и защиты прав граждан. Исследователи выделяют гарантии реализации и гарантии охраны прав личности. "К. последним относятся: конституционный контроль и надзор, меры защиты и ответственности виновных за нарушение прав и свобод личности, процессуальные формы осуществления контроля и надзора, средства предупреждения и профилактики нарушений прав человека и гражданина, а также другие правовые средства.

Административная юстиция представляет собой способ реализации конституционного права гражданина на обжалование;

данное субъективное публичное право характеризуется специфическими особенностями, имеет сложное содержание; для его осуществления устанавливается особый механизм реализации, включающий в себя его гарантии.

Таким образом, субъективные публичные права направлены на усиление социальной роли государства, обеспечение действенности основных принципов правового государства, ограничение публичной власти и уменьшение ее "могущества и всесильности"; они устанавливают независимость личности и обеспечивают публичные интересы, а в необходимых случаях — и совершение государством и его органами (должностными лицами) соответствующих действий и решений. Административная юстиция позволяет осуществлять защиту прав и свобод граждан в случаях, когда действия (бездействие) органов управления и их должностных лиц ограничивают субъективные публичные права граждан. Как известно, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (например, отказ паспортно-визовой службы гражданину в его регистрации по новому месту жительства не может рассматриваться иначе, как обстоятельство, препятствующее ему оформить снятие с регистрации по прежнему месту жительства).

В настоящее время политики, государственные деятели и, конечно, ученые, отмечают нереализованность в России многих прав человека и гражданина, провозглашенных в Конституции РФ, т. е. основные права и свободы человека представляют собой лишь юридически закрепленные возможности, носящие формальный характер. Н. И. Матузов отмечает, что вся система субъективных прав и свобод российских граждан представляет собой "совокупность возможностей — либо уже реализуемых, либо еще нереализованных, либо вообще нереальных". Автор с сожалением отмечает, что две последние категории встречаются гораздо чаще, чем первые. Поэтому, учитывая угрозу дискредитации прав человека в России, необходимо создание новых или обеспечение реализации или функционирования уже установленных в российских законах правовых средств. Одним из таких юридических инструментов является судебная защита прав и свобод человека и гражданина. Административная юстиция является в структуре судебно-правовой защиты одним из действенных способов обеспечения реальности использования гражданами предоставленных им законом правовых возможностей.

Административная юстиция — важнейшая правовая гарантия осуществления правового статуса личности, которая проявляется в следующих характерных чертах правового обеспечения указанного статуса субъектов права: 1) административная юстиция позволяет проверить законность реализации государственными и муниципальными органами, а также их служащими установленной компетенции (полномочий); 2) она дает возможность определить качество исполнения установленных для должностных лиц обязанностей, которые направлены на усиление юридических гарантий личности; 3) административная юстиция позволяет на практике реализовать нормы ответственности государственных органов и их должностных лиц за неисполнение либо некачественное и неполное исполнение своих обязанностей с целью обеспечения правового статуса личности; 4) она содействует практическому восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, дает возможность возместить причиненный этим лицам ущерб.

Одним из важнейших аспектов теоретического развития проблемы субъективных публичных прав является определение конкретных направлений политики в области прав человека, способной создать в будущем эффективную модель правового регулирования в этой сфере, которая обеспечила бы новое качество правовой защищенности людей. Одним из возможных правовых средств реализации такой политики и станут законодательное установление административно-судебной формы защиты субъективных публичных прав, а также развитие теории и практики административной юстиции в целом.