§ 3. Теория административных правоотношений и административная юстиция

Административную юстицию следует рассматривать в рамках теории правоотношений. Российская модель административной юстиции характеризуется наличием в ее системе двух видов правоотношений: административно-правовых (в том числе административно-процессуальных) и гражданско-процессуальных.

В данном параграфе мы ограничимся кратким анализом теории административно-правовых отношений и ее взаимосвязи с теорией административной юстиции, ибо нас прежде всего интересует сущность административно-правовых отношений, которая определяет основные черты управленческого процесса и административно-процессуальной деятельности, выражающейся в рассмотрении судом административных дел по искам граждан к органам управления. Гражданин — это один из участников административно-правовых отношений, важнейший субъект административного права, и именно эта отрасль права должна предоставить ему максимум правовых возможностей для защиты прав и свобод, нарушенных вследствие неправомерных действий органов управления (должностных лиц).

Одна из концепций административно-правовых отношений выявляет следующие их характерные признаки: 1) они возникают в процессе государственного управления; 2) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (орган исполнительной власти, как сказали бы мы сегодня. — Ю. С.);

3) являются отношениями "власти-подчинения" и характеризуются юридическим неравенством сторон. Другой подход к определению административно-правовых отношений несколько иначе характеризует их особенности: 1) они возникают в сфере государственного управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы:

отношения власти-подчинения и отношения равноправия. Именно второй подход к рассмотрению административно-правовых отношений сохранился практически по сей день.

При некоторых различиях в понимании сущности административно-правовых отношений обеим концепциям свойствен один общий недостаток: они оставляют без внимания такой важнейший признак этих отношений, как гарантия судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению. Иначе говоря, если такая гарантия судебной защиты отсутствует, то вряд ли можно говорить о цивилизованных административно-правовых отношениях, характеризующихся "властью-подчинением", наличием вертикальных и горизонтальных связей, а также органа управления, реализующего властную управленческую компетенцию, и пр. В более широком смысле этот недостаток можно было бы определить как отсутствие правового режима административно-правовых отношений, т.е. режима обеспечения правовой защиты граждан по отношению к управлению (исполнительной власти).

Сводя воедино ряд подходов, мы считаем целесообразным выделить следующие признаки административно-правовых отношений: 1) они возникают в процессе государственного (публичного) управления (или в сфере государственного управления); 2) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (или орган исполнительной власти), т. е. постоянным участником административно-правовых отношений является официальный и полномочный субъект государственного управления (субъект исполнительной власти), представляющий публично-правовой интерес, действующий от имени государства и реализующий свою управленческую компетенцию; 3) в некоторых случаях эти отношения могут быть горизонтального типа, например, административно-договорные отношения; 4) являются отношениями власти-подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон; 5) возникают для решения задач и осуществления функций управления с целью удовлетворения публичных или индивидуальных интересов по инициативе любого из субъектов этих отношений; 6) являются организующим началом, формой воздействия государственного управления на соответствующие объекты управления; 7) имеют особый правовой режим обеспечения законности и правовой защиты.

Различаются три способа обеспечения защиты — административный, судебный и прокурорский. При административно-правовом способе споры, возникающие между субъектами этих отношений, решаются в административном (внесудебном) порядке, т. е. вышестоящими органами управления и должностными лицами; сущность этого способа состоит в проверке законности совершенных действий или принятых административных актов (управленческих решений). Как нам представляется, административный порядок не следует считать основным способом разрешения административно-правовых споров, не выходящим за рамки государственного управления (хотя он и является одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности), потому что в рамках такого порядка осуществляется контроль или контрольная административная деятельность. Административный порядок рассмотрения споров должен быть дополнен возможностью (если гражданин не удовлетворен решением по своей жалобе) последующего обжалования в суд. Если административно-правовые отношения возникают по поводу осуществления субъектами исполнительной власти своей управленческой (властной) компетенции, то в каждом случае гражданин должен иметь право на судебную защиту от последствий реализации управлением этой компетенции, если он считает, что органы управления нарушили его права и свободы.

Судебный способ обеспечения законности предоставляет гражданину и другим субъектам права возможность направить в суд жалобу на органы государственного управления и местного самоуправления (а также на их должностных лиц и служащих), если их решения (административные акты) или действия (бездействие) нарушили их права и свободы. Это важнейшая черта административно-правовых отношений, без которой едва ли целесообразно вести речь о сущности и видах современных административно-правовых отношений.

В рамках прокурорского способа обеспечения правовой защиты существует возможность опротестования органами прокуратуры незаконных административных актов (решений) органов исполнительной власти и их должностных лиц. Однако протесты, принесенные прокурором на такие решения, автоматически их не отменяют.

Следует, однако, признать, что обсуждение в административно-правовой литературе проблем обеспечения законности в сфере государственного управления концентрируется, в основном, на способах обеспечения законности, на проверке самой законности принимаемых органами исполнительной власти управленческих решений (административных актов), и совершенно недостаточное внимание уделяется правовой защите граждан в административно-правовых отношениях.

Перечисленные выше признаки административно-правовых отношений создают предпосылки для установления особого судебного порядка защиты прав и свобод граждан от имевшего место их нарушения, повлекшего за собой неблагоприятные для граждан последствия (либо чреватого негативными последствиями).

Считаем необходимым отметить, что такие принципы гражданского или уголовного судопроизводства, как законность, непосредственность, равенство перед законом, публичность и гласность, состязательность, использование в производстве национального языка, объективная истина, диспозитивность, устность, характерны и для производства по делам об административных правонарушениях, являющегося одним из видов административного процесса. Более того, административному судопроизводству присущ принцип оперативности производства по делам об административных правонарушениях, обусловленный краткостью процессуальных сроков в сфере применения мер административной ответственности. Конечно, в данном случае речь идет о рассмотрении судом дел об административном правонарушении, что не является характеристикой порядка обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Однако, принимая во внимание, что упомянутые принципы уже давно установлены для одного из видов административного процесса, можно прогнозировать, -что со временем они будут распространены и на сферу осуществления контроля за административно-процессуальной деятельностью органов управления, государственных и муниципальных служащих, должностных лиц.