§ 1. История развития российской административной юстиции и научных представлений о ней

История развития российской административной юстиции получила достаточно подробное освещение в юридической литературе. В работах, касающихся проблем административной юстиции царской России, которые были изданы в советское время, даже при позитивном подходе к данному институту непременно отмечается его "буржуазная" сущность и подчеркивается, что административная юстиция является "средством маскировки произвола чиновников" и "одним из инструментов укрепления господства буржуазии".

Административно-правовые споры в дореволюционной России второй половины XIX в. рассматривались специально создаваемыми органами — смешанными губернскими присутствиями, в состав которых входили чиновники и представители дворянского, земского и городского самоуправления, функционирование данных органов при отсутствии процессуальных основ не отличалось регулярностью и постоянством. Смешанное губернское присутствие считалось первой инстанцией и рассматривало споры по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, налогам, дорожной повинности, фабричным и горнозаводским делам, а также споры, связанные с нарушением полицейских постановлений, незаконным задержанием и др. Второй инстанцией служил первый департамент Сената, который, не являясь судебным органом как таковым, разбирал определенные дела (споры), в некоторых случаях даже без их первоначального рассмотрения в присутствиях. Таким образом, в царской России административная юстиция еще не сложилась в эффективный и демократический правовой институт, который обеспечивал бы привлечение чиновников к судебной ответственности за их незаконные действия по службе. В специальной литературе того времени шло обсуждение вопросов о сущности, значении, правовых формах и организации административной юстиции в России. Одной из главных функций административной юстиции считалось направление в специальный орган административного иска с целью обжалования административного акта. При этом существовали различные подходы к пониманию административной юстиции.

Согласно одному из них, предлагалось считать административной юстицией непосредственно административные органы ("активную администрацию"), которые действовали наряду с судами. Представители данной доктрины полагали, что для рассмотрения административных споров целесообразно создавать в органах управления, т. е. внутри самой администрации, особые административно-судебные коллегии (они назывались также административными судами). Выдвигались следующие аргументы в пользу создания таких специальных квазисудебных образований: 1) вопросы административного права должны находиться в ведении самой административной власти; 2) юстиция не имеет права вмешиваться в деятельность администрации; нельзя смешивать судебные и административные функции, а также лишать публичное управление самостоятельности и независимости — в противном случае управление будет подчинено судебной власти; 3) судьи общих судов не подготовлены для разрешения специфических споров, возникающих в сфере применения публичного права, они незнакомы с правилами управленческой деятельности. Критики данной доктрины приводили следующие контраргументы: 1) административные судьи (они же чиновники) не имеют судебной самостоятельности, зависимы и сменяемы (подчинены своему начальнику); 2) выступая в роли административных судей, чиновники соединяют в своей деятельности судебные и административные (управленческие) функции; 3) имеет место недопустимое смешение юстиции и активной администрации; 4) администрация становится сама себе судьей, так как квазисудебные административные учреждения (коллегии) рассматривают жалобы на действия и решения администрации.

Существовала иная доктрина, предлагавшая предоставить функции административной юстиции исключительно судам — общим или административным. Так, С. Е. Десницкий еще до отмены крепостного права в России предлагал лишить органы управления судебных функций, отделить суд от администрации и установить контроль суда за законностью совершения органами управления действий. Представители доктрины единого процесса (доктрины единой юстиции) доказывали, что всякий спор о публичном праве должен составлять компетенцию судебных установлений и так же, как спор о праве гражданском, входит в компетенцию этих установлений. Словом, всякий спор о праве, независимо от его правового содержания (является ли оно публично-правовым или частноправовым), должен быть подведомствен общему суду, который функционирует при соблюдении важнейших гарантий.

Такого же взгляда придерживался в своих трудах и В. А. Рязановский, писавший о том, что всякий вопрос о праве (гражданском, публичном или уголовном) подлежит ведению общих судов. При этом он не исключал формирования в общих судах особых отделений или департаментов (коллегий) по административным делам наряду с отделениями по уголовным или гражданским делам. Критикуя сторонников создания квазисудебных органов и доказывая, что принцип разделения властей вовсе не требует оставления административной юстиции в руках администрации, ученый отмечал, что "именно в силу принципа разделения властей административная юстиция должна быть передана судебным установлениям"; подзаконность административной власти обеспечивается такими правовыми средствами, как административная жалоба ("жалоба по начальству"), ведомственный надзор, парламентский и судебный контроль. По мнению В. А. Рязановского, юстиция всегда остается юстицией, т. е. она рассматривает именно вопросы права, не вмешиваясь при этом в активную деятельность администрации и управления; она проверяет с точки зрения соответствия закону работу органов управления. Следовательно, административная юстиция может признать действия администрации незаконными и восстановить нарушенное право.

Некоторые ученые предлагали считать административной юстицией лишь специально созданные административные суды, в состав которых наряду с профессиональными судьями входили бы и подконтрольные суду специалисты в области государственного управления, компетентные в вопросах управления и управленческой деятельности.

Словом, формирование модели административной юстиции в царской России характеризовалось множеством подходов, мнений и тем самым было аналогично опыту западноевропейских стран, где также складывались различные системы административной юстиции. Анализируя западные модели административной юстиции, русские ученые пытались выявить в них положительные и отрицательные стороны и на этой основе разработать оптимальную российскую модель судебного контроля за действиями органов управления и чиновниками. При этом следует отметить, что как в конце прошлого — начале нынешнего века, так и сегодня ученые видят в основном два пути развития административной юстиции: во-первых, создание обособленных от общих судов административных судов и, во-вторых, образование административных коллегий (отделений) при общих судах. Как и многие десятилетия назад, в настоящее время, ведя дискуссии о перспективах административной юстиции в России, некоторые ученые отрицательно относятся к идее создания особых административных судов и считают необходимым оставить функции судебного контроля за судами общей юрисдикции; другие же видят в системе административных судов важнейший фактор обеспечения прав и свобод физических и юридических лиц.

Большинство русских ученых начала века выступало за выделение административной специализации в общих судах, так как "в нашем отечестве о сколько-нибудь серьезных гарантиях в области внутреннего управления можно говорить только в случае введения судебно-административных учреждений в состав общих судов". Н.М. Коркунов отмечал, что российские условия административной деятельности не обеспечивают полнейшей законности управления только при помощи уголовных и гражданских судов. Важное значение имели теоретические дискуссии о сущности и организационно-правовой форме административной юстиции. В 1917 г. Временным правительством была создана Особая комиссия по составлению проекта основных законов. Одним из них явился проект Закона об административных судах, который был принят в том же году. Еще раньше, в 1907 г., в рамках проводимой П. А. Столыпиным административной реформы, также предусматривалось создание административных судов. Созданное после революции 1905 г. Особое совещание в течение нескольких лет обсуждало предложения о формировании административной юстиции. Перед февральской революцией 1917 г. было решено возложить на правительствующий сенат функции высшего административного суда, ввести в судебных округах должности административных судей и возложить на окружные суды обязанности рассмотрения определенных административных исков.

Думается, что при эволюционном развитии российской истории в начале XX в. стала бы очевидной необходимость создания в России административных судов как полнокровных судебных органов, разрешающих споры в сфере управления, вместо действовавших тогда губернских присутствий по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, промысловому налогу, фабричным делам. Однако в то время попытки создания нормально работающей системы административной юстиции (административных судов) были безуспешны.

В литературе можно встретить указания на различные этапы становления в России административной юстиции после революции 1917 г. Например, А. В. Абсалямов выделяет следующие четыре этапа в истории развития законодательства в области рассмотрения споров, возникающих из публично-правовых отношений:

1) 1917—1959 гг.: создание специальных юрисдикционных органов для рассмотрения административных споров и установление их компетенции;

2) 1959—1987 гг.: конституционное закрепление права на обжалование в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан; расширение подведомственности судов по рассмотрению административно-правовых споров;

3) 1987—1991 гг.: законодательное установление порядка обжалования в суд неправомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц;

4) с 1991 г.: начало проведения судебной реформы, нормативное закрепление права гражданина на судебную защиту; установление права на судебную защиту в Конституции РФ 1993 г.; создание конституционных (уставных) и арбитражных судов, расширение подведомственности административных дел судам и совершенствование процессуальных форм защиты нарушенных субъективных прав.

После революции 1917 г. на фоне политических речей о необходимости предоставления каждому гражданину права преследования любого чиновника в суде, а не в административном порядке научные изыскания в области административной юстиции начали сворачиваться, если не считать изданной в Москве в 1925 г. книги М. Д. Загряцкова "Административная юстиция и право жалобы (в теории и законодательстве)" и некоторых других. Однако и в те годы тезис о целесообразности разработки советских законов об административных судах поддерживался рядом ученых. По сведениям М. Д. Чечот, в специальной литературе того времени отмечалось, что создание административных судов в РСФСР не противоречило основным принципам, на которых строилась советская юстиция.

Что касается фактического содержания законодательства первых лет советской власти в области административной юстиции, то следует сказать о существовании в нем так называемого административного иска. Примечателен факт, что административный иск, по сообщению известного русского административиста Н. Карадже-Искрова, появился в законодательстве уже в 1917 г., т. е. в рамках советского права. Правда, действие его было ограничено: после введения нэпа административный иск применялся лишь в сфере аграрных отношений, а сами административные споры рассматривались не судами, а специальными волостными, уездными и губернскими земельными комиссиями, при этом разбирательство дел основывалось в определенной степени на принципе состязательности. Споры, которые выносились на рассмотрение таких комиссий, являлись спорами между частными лицами — пользователями земель. Но иногда возникали споры частных лиц и с органами управления земельным хозяйством. Последовавшая в конце 20-х гг. коллективизация ликвидировала земельные комиссии, а подведомственные ей споры были переданы на рассмотрение самих органов управления. В 1932 г. административно-правовая защита в области использования земли была введена вновь. В компетенцию этих комиссий входило разрешение споров о пользовании землей; кроме того, данные комиссии имели право отменять или изменять распоряжения государственных органов земельного управления. Решение первичной земельной комиссии можно было обжаловать в вышестоящей инстанции — земельной комиссии округа, области, республики или даже соответствующей союзной земельной комиссии.

Постановлением ВЦИК от 8 ноября 1918 г. "О точном соблюдении законов" предусматривалось, что каждый гражданин вправе требовать составления протокола в случае волокиты или неудовлетворения его законных претензий. За явно неосновательный отказ от составления протокола предусматривалось привлечение должностного лица к народному суду. Декретом ВЦИК от 9 апреля 1919 г. наблюдение за прохождением жалоб возлагалось на органы Государственного контроля.

Итак, в системе контрольных органов, или административного надзора, возникшей сразу же после революции 1917 г., можно выделить:

1) административный надзор, осуществляемый в порядке подчиненности вышестоящими должностными лицами;

2) административный надзор, осуществляемый созданным 4 мая 1919 г. Центральным Бюро жалоб. 24 мая 1919 г. было принято постановление Народного Комиссариата государственного контроля о создании местных Бюро жалоб;

3) возможность обжалования различных злоупотреблений чиновников по службе, нецелесообразности и несогласованности с декретами, распоряжениями и общими направлениями центральной власти действий и решений органов управления;

4) административный надзор, осуществляемый прокуратурой, которая имела право приносить протесты на незаконные действия управления.

В 1920 г. Государственный контроль (НК Госконтроля) был преобразован в Рабоче-крестьянскую инспекцию, в состав которой вошло и Бюро жалоб, а к концу 1924 г. была прекращена и деятельность Бюро жалоб.

В период военного коммунизма подавляющее большинство жалоб относилось к реквизициям и конфискации, арестам, продразверстке, трудовой повинности и т. п. При переходе к НЭПу Бюро стали поднадзорны административные дела: о неправильном распределении жилой площади и отводе помещений, о медлительности и канцелярской волоките, о грубости должностных лиц и т. д. В дальнейшем в сфере законотворчества появились интересные предложения, касающиеся роли судов при рассмотрении жалоб на неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц. Так, Институт советского права внес предложение об учреждении Верховного Административного суда, областных и губернских административных судов в целях "ограждения революционной законности, обеспечения правильного и согласованного функционирования государственных учреждений и защиты прав граждан". Суды должны были разрешать требования (административные иски) советских учреждений, союзных объединений и отдельных граждан, предъявленные к государственным учреждениям РСФСР и требовавшие отмены совершенных ими противозаконных управленческих актов, прекращения их противоправных действий, а также исправления противозаконных упущений. Под "актами управления" понимались всякого рода распоряжения, приказы, обязательные постановления, инструкции и т. п. как коллегиальных, так и единоличных органов управления. Не подлежали обжалованию постановления Съезда Советов, ВЦИК, СНК, СТО и судебных учреждений.

Однако предложение об учреждении административного суда реализовано не было. Видимо, причина заключалась в том, что в то время суд рассматривался, прежде всего, как орган защиты от посягательства на Советское государство. Его же роль как гаранта ответственности государства перед гражданами, фактически, отвергалась, в связи с чем разбирательство жалоб на неправомерные действия чиновников возлагалось на административные органы.

С теоретической точки зрения, административный суд рассматривался как орган власти, отличающийся от общих судов своими функциями. Его основное назначение заключалось в отмене противозаконного акта управления. Рассмотрение жалоб оценивалось как вспомогательное средство в деле утверждения законности. Наивысшей же юридической гарантией в области как частных, так и публичных отношений должны были стать общие суды.

Постановлением от 7 июля 1923 г. ВЦИК образовал Главный дисциплинарный суд при ВЦИК и дисциплинарные суды при губернских (областных) исполкомах. Они рассматривали дела о служебных упущениях, неправильных действиях и проступках должностных лиц, если речь не шла об уголовной ответственности. Местные суды, находясь при исполкомах, не обладали независимостью, а их правомочия кардинально отличались от тех, что были предусмотрены проектом закона об административных судах.

В начале 20-х гг. были приняты несколько первых советских кодексов, включая гражданский и гражданский процессуальный кодексы. Возврат к правосудию в виде гласного и состязательного судопроизводства вселял надежду на возможность легализации и судебного юрисдикционного контроля за законностью в сфере государственного управления. Сторонники института административной юстиции считали, что пролетарское государство должно пройти стадию развития форм публичной власти со всеми привычными атрибутами последней, включая, конечно, и административную юстицию М. Д. Загряцков отмечал, что направление жалобы на неправильные действия органов управления предполагает формирование в законодательном порядке административного процесса и развитие органов административной юстиции, независимых от активной администрации. А. И. Елистратов поддерживал идею о создании административных судов во главе с Верховным административным судом, предметом разбирательства в которых являлся бы административный иск.

С середины 20-х и до конца 30-х гг. интерес законодателей и государственных деятелей к проблеме административной юстиции, в силу сложившегося политического режима, угас. Возникшие в 20-х гг. такие формы административной юстиции, как обжалование в общий суд действий нотариусов, судебных исполнителей, нарушений в списках избирателей, неправильностей записей в актах гражданского состояния в конце 30-х гг. были дополнены другими подведомственными суду спорами (например, дела по взысканию недоимок, дела по проверке законности наложения на граждан штрафов).

По мнению М. С. Студеникиной, в развитии советского законодательства явно прослеживается тенденция к усилению судебного контроля за правовыми актами управления и расширению подведомственности общим судам управленческих споров. Однако и в советские годы, и в постсоветское время административное судопроизводство как отдельная форма правосудия, как самостоятельная процессуальная деятельность по рассмотрению управленческих споров так и не было создано, несмотря на принятие специальных законов, направленных на обеспечение судебной защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений органов публичной власти.

Главная причина официального непризнания и, следовательно, отсутствия административного судопроизводства как административного процесса в советское время заключается в господствовавшей в те годы государственной идеологии, а также в специфике самой системы права Так, обращения граждан в суд с иском на действия и решения органов управления и должностных лиц могли подорвать миф об эффективности советского государственного управления, которое считалось "самым демократичным и самым эффективным в мире". Следовательно, право граждан на защиту своих субъективных публичных прав и свобод в суде практически отрицалось.

Административно-командная система, сложившаяся в нашей стране к концу 20-х гг., не допускала создания судебных гарантий ответственности государства перед своими гражданами Борьба с бюрократизмом в системе государственного аппарата при всей своей социальной значимости сводилась, в основном, к дискуссиям и общим рассуждениям — и то до определенного момента, когда политический режим в стране свел на нет любые попытки демократических преобразований. Укрепление политической власти правящей партии привело к огосударствлению и всей общественной жизни, в стране была создана тоталитарная система с присущей ей безграничной идеологизацией духовной жизни. Поэтому и значимость законодательного установления административной юстиции постепенно утрачивалась, проведение разного рода антибюрократических мероприятий в создавшихся политических условиях становилось невозможным.

Спустя два десятилетия, в конце 40-х гг., проблемы административной юстиции, а именно вопрос о судебном контроле в области функционирования администрации, снова привлекли внимание ученых в связи с разработкой проекта Гражданского процессуального кодекса РСФСР. Предпринимавшиеся в тот период попытки кодификации законодательства о судоустройстве и судопроизводстве привели к практическому выделению в структуре гражданско-процессуального законодательства определенной категории дел, при рассмотрении которых суд осуществлял контроль за действиями и решениями органов управления и должностных лиц. К таковым относились дела: по жалобам на неправильности в списках избирателей; связанные с проверкой законности наложения на граждан административных взысканий за правонарушения; о взыскании в государственный бюджет с граждан и колхозов недоимок по налоговым, страховым и другим платежам. В 50-е гг. ученые высказывали идеи о необходимости дальнейшего расширения судебного порядка разрешения жалоб в сфере жилищных, земельных, финансовых и иных правоотношений. Ц. Я. Ямпольская отмечала, что чем больше будет путей устранения беззакония в сфере управления, тем демократичнее станет сама система обжалования. Однако и в указанный период административная юстиция не получила практического воплощения.

Наиболее плодотворно в научном отношении проблема административной юстиции исследовалась в 70—90 гг. Одной из главных научных работ, посвященных проблеме административной юстиции, стала книга Д. М. Чечота "Административная юстиция:

Теоретические проблемы", вышедшая в 1973 г. в издательстве ЛГУ. В монографии комплексно рассматриваются следующие вопросы: подзаконность деятельности органов государственного управления и необходимость осуществления за ней судебного контроля; понятие административной юстиции, уровень ее развития в СССР и в других странах; пределы судебного контроля за действиями и решениями органов управления; теоретические проблемы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и ряд других принципиальных положений гражданско-процессуального судопроизводства. В своей работе Д. М. Чечот обосновывает необходимость расширения судебно-правовой защиты в области государственного управления. По его мнению, число административно-правовых споров, подведомственных суду, должно быть увеличено, а рассмотрение жалоб в административных органах следует ввести в рамки административного процесса, осуществляемого органами по рассмотрению и разрешению жалоб.

Как правило, при анализе вопроса об административной юстиции в первую очередь речь идет об органах государства, не относящихся к органам судебной власти и рассматривающих споры между субъектами урегулированного правом управленческого процесса, т. е. между субъектами административных правоотношений. При этом из поля зрения ученых часто исчезает такой аспект проблемы, как судебный контроль за принимаемыми административными органами правовыми актами управления, предлагается лишь усилить и совершенствовать судебный контроль за деятельностью органов государственного управления, особенно когда речь идет о защите прав граждан. К сожалению, на этот аспект проблемы недостаточное внимание обращается и в работах, посвященных вопросам правовых актов управления. Вместе с тем, в литературе рассматривался вопрос о судебном надзоре за законностью правоприменительных административных актов. В частности, суды, проверяя законность и обоснованность правовых актов и действий государственных служащих, теоретически уже давно имели право на отмену административных актов или на обязывание органов государственного управления правильно выполнять соответствующие юридически значимые действия.

Высказывалось мнение о тех больших возможностях, которые заложены "в расширении сферы судебного контроля за административными актами и иными действиями администрации". Более того, еще в конце 60-х — начале 70-х гг. ученые рассматривали судебный контроль за актами администрации как функционирование административной юстиции, хотя еще раньше (в середине 40-х гг.) в нашей стране публиковались работы с таким, например, названием: "В советском праве не может быть административного иска". Вместе с тем в те же годы утверждалось, что правосудие включает в себя и административный процесс, а право судов на рассмотрение административных дел способствует укреплению законности в деятельности органов государственного управления.

Много весьма интересных идей и теоретических положений содержится в опубликованных в те годы работах Н. Г. Салищевой. На необходимость расширения полномочий судов в области рассмотрения жалоб граждан на действия органов государственного управления обращали внимание в 1975 г. А. Т. Боннер и Д. Н. Бахрах. В. И. Ремнев неоднократно подчеркивал в своих исследованиях актуальность усиления судебного контроля в области административно-правовых отношений.

В начале 70-х гг., в процессе активного обсуждения проблем административного процесса и административной юрисдикции, Н. Г. Салищева в заключении своей книги "Гражданин и административная юрисдикция" пишет: "Именно в буржуазном обществе, которое ныне так нуждается в разного рода формально-демократических установлениях, возникла идея административной юстиции, получившая свое яркое выражение в развитии системы специальных административных судов во Франции, Германии, Австрии, Италии, Бельгии, и за последнее время — системы административных трибуналов в Англии и некоторых других странах". Далее автором отмечается, что в неразрывной связи с идеей административной юстиции находится и специфический институт защиты прав граждан — омбудсмен — в странах Скандинавии (Швеция, Норвегия) и некоторых других государствах. Однако в следующем абзаце исследовательница, на наш взгляд, сама себе противоречит, говоря о создании в "буржуазных" странах внешней видимости защиты граждан от "безграничного" угнетения их западными государствами, которая выразилась в разного рода "формально-демократических установлениях" (т. е. административных судах. — Ю. С.). Между тем отмечалось, что предметом юрисдикции административных судов является довольно широкий круг административных споров о превышении власти административными органами в отношении граждан и о возмещении в этих случаях ущерба, причиненного собственнику, о соблюдении органами управления их компетенции, о неправильном увольнении чиновников, назначении пенсий и т. п. Более того, исследуя вопросы деятельности судов по обеспечению законности в области административной юрисдикции, Н. Г. Салищева обращает внимание на то, что "в данном случае налицо своеобразное проявление административной юстиции — института, который отнюдь не чужд социалистическому обществу и именно в условиях социализма может сослужить большую службу в деле укрепления законности, борьбы с бюрократизмом и волокитой"'. Такого же мнения придерживается и А. А. Демин, издавший в 1987 г. весьма интересную работу под названием "Административный процесс в развивающихся странах", которая завершается тезисом о том, что в государстве, защищающем интересы населения, "административная юстиция может выполнить свое назначение, помочь своим регулированием четкому функционированию государственного аппарата, соответствию действий органов государственного управления законному и упорядоченному удовлетворению интересов граждан".

Упомянутая работа Салищевой содержит главу "Судебная защита прав граждан — участников административного процесса", в которой автор рассматривает разные точки зрения на сущность административно-процессуальной деятельности. Уже в те годы выделялись два подхода к определению процессуальной деятельности по рассмотрению судами административно-правовых споров. В соответствии с первой точкой зрения, выразителями которой были ученые-административисты (А. Е. Лунев и др.), нормы, регламентирующие порядок разбирательства и разрешения дел, возникающих из административно-правовых отношений, являются административно-процессуальными, а не гражданско-процессуальными, как это было установлено законодателем. Согласно другому взгляду (ученых-цивилистов, таких как М. А. Гурвич, А. Т. Боннер и др.), некорректно считать административным процессом (административным иском) разрешение административных споров в порядке гражданского судопроизводства, поскольку под это понятие не подпадает практическое использование гражданско-процессуальных форм при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений. Применение судом, рассматривающим дела, которые возникают из административно-правовых отношений, норм материального и процессуального административного права не определяет, по мнению А. Т. Боннер, порядка судопроизводства по данной категории дел: эти нормы лишь позволяют судить о правомерности или неправомерности действий административного органа.

Еще в 1970 г. предлагалось относить все дела, содержащие спор об административном праве, к категории дел, вытекающих из административно-правовых отношений, и объединить их в специальном разделе гражданского процессуального кодекса. Уже тогда предлагалось рассматривать в судебном порядке жалобы на постановления о наложении не только штрафа, но и других видов административных взысканий. Сегодня же справедливо требуют ликвидации действующего запрета на обжалование постановлений суда, вынесенных в порядке производства по делам об административных правонарушениях, обосновывая это тем, что данный запрет противоречит идее расширения правовых гарантий личности в административно-юрисдикционном процессе. Конечно, это не лишает граждан возможности обжаловать подобные постановления в порядке прокурорского или судебного надзора.

В пользу самодостаточности административного процесса и его равного статуса по отношению к двум другим видам юридического процесса — гражданского и уголовного — можно привести следующие аргументы: 1). специфика административных споров между гражданином и органами управления, которая характеризуется возникающими при этом административно-правовыми отношениями; 2) равноправное процессуальное положение истца (гражданина) и ответчика в административном процессе (орган управления, должностное лицо); 3) необходимость распространения на административный процесс многих принципов процессуального права: состязательность, материальная истина, равенство сторон, устность процесса и т. д.

Ученые, выступающие за более активное применение судебной защиты в области управления, указывают на наличие тенденции к расширению круга административно-правовых споров, разрешаемых судом, причем речь идет, как правило, только об административно-юрисдикционной сфере (судебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного). Кроме того, предлагается распространить судебный контроль на некоторые дела, при рассмотрении которых в порядке административной юрисдикции существенно затрагиваются права граждан: отказ в прописке (в настоящее время — регистрации), в назначении пенсии; издание акта о лишении права пользования земельным участком; наложение штрафа за налоговые нарушения; лишение права на управление транспортными средствами и др. Вместе с тем высказываются и сомнения в целесообразности предоставления суду права полного контроля любых административных действий, совершаемых любым административным органом или должностным лицом, т. е. по сути это возражения против "всеобщего судебного контроля". Иначе говоря, отстаивалось мнение о необходимости расширения судебного контроля, но путем отнесения к подведомственности общих судов некоторых специально указанных в законе дел.

Дискуссия о сущности административной юстиции возвращалась к одному и тому же вопросу: к какому процессу — гражданскому или административному — относить рассмотрение общими (обычными) судами споров граждан с органами управления и проверку законности их действий (решений)? Отнесение их к гражданскому процессу возможно потому, что Гражданский процессуальный кодекс содержит специальную главу, посвященную рассмотрению дел, вытекающих из административно-правовых отношений, нормы которой применяются при исследовании обстоятельств дела и вынесении судебного решения. Отнесение же к административному процессу оправдано тем, что суд проверяет законность действий или решений административных органов и их должностных лиц. На наш взгляд, этот вопрос лишен практического смысла, ибо ответ на него очевиден: поскольку суд применяет при рассмотрении подобных дел только гражданско-процессуальные нормы, то, следовательно, в соответствии с действующим законодательством, процесс их рассмотрения является гражданским.

Именно такой ответ и предлагался учеными. Однако, если речь идет об обеспечении прав и свобод граждан в сфере управления, об обжаловании действий органов управления и о принятии ими, а также государственными и муниципальными служащими (должностными лицами) индивидуальных и нормативных актов управления (административных актов) в рамках урегулированного административно-правовыми нормами управленческого процесса (подготовка и принятие административных актов, их исполнение, контроль за реализацией, совершение практических действий и пр.), а также об осуществлении судебного контроля за законностью такой управленческой деятельности, то не вполне понятно: почему судебно-процедурные правила рассмотрения административных дел должны базироваться на гражданском процессуальном праве, предназначенном, главным образом, для рассмотрения споров гражданско-правового характера? По этому поводу в литературе высказывались мнения о том, что тогда утрачивает осязаемость само понятие административной юстиции, т. е. оно будет иметь отношение только к спорам с администрацией, следствием чего станет отрицание самого административного процесса, что противоречит действительному положению вещей.

Вместе с тем расширяющаяся с каждым годом нормативно-правовая база управленческого процесса создает предпосылки для установления самостоятельного судебного контроля, который основывался бы на специфическом процессуальном праве, разработанном в соответствии со специфическими нормами материального административного права. Поскольку материальные административно-правовые нормы, регламентирующие управленческий процесс, напрямую связаны и со специфическими процессуальными нормами, то материальное административное право необходимым образом воздействует на установление подсудности и предмета исковых заявлений, на процесс исследования специфической сущности исковых требований, на установление различных видов исков и их особенностей, на принятие и содержание судебного решения по административному делу, на исполнительное производство и пр. С этой точки зрения, ответ на вопрос о гражданско-процессуальной или административно-процессуальной природе рассмотрения судебных дел на действия (решения) административных органов уже не покажется столь очевидным.

Итак, большинство ученых приходило к выводу, что процедура рассмотрения административных споров об административном праве (о нарушениях субъективных публичных прав) между гражданами и органами управления является гражданско-процессуальной. Такой вид гражданско-процессуального судебного производства был назван неисковым производством (в отличие от двух других видов судебного производства — искового и особого). Тем самым даже и не предполагалось, что гражданин может быть истцом в суде по отношению к органам государственного управления и их должностным лицам; соответственно исключалось и то, что такое производство будет исковым, т. е. таким, в котором торжествует принцип активности суда в сборе, исследовании и оценке доказательств, что принципиально, поскольку у гражданина имеется в распоряжении заведомо меньше процессуальных возможностей, т. е. ему весьма трудно получить необходимые сведения в органах управления — тем более, если речь идет о неправомерном поведении (действии) государственных или муниципальных служащих.

Гражданину разрешалось только пожаловаться; выступить же в роли истца как равноправной стороны в судебном процессе было практически невозможно, да и само неисковое производство касалось весьма ограниченного круга вопросов: жалоб на неправильности в списках избирателей, на неправильное и незаконное наложение штрафов; исков о незаконной выдаче ордеров на жилую площадь, об отмене или изменении записей в актах гражданского состояния и некоторых других.

Считая жалобы и иски по перечисленным вопросам важными и необходимыми в повседневной жизни, следует задать вопрос: сопоставимы ли они с теми правами и свободами граждан, установленными Конституцией РФ 1993 г. и многими федеральными законами, которые могут быть нарушены со стороны органов управления? В прошлом законодатель едва ли мог предусмотреть, что у граждан, желающих реально обеспечивать свои права и свободы, предоставляемые демократическим правовым государством, появятся "новые" возможности. Поскольку главной задачей являлось доказываниё в суде правомерности (или неправомерности) совершения органами управления или должностными лицами действий или решений, то правовая защита гражданина-жалобщика оказалась на обочине судебного разбирательства. Иными словами, нарушение решениями или действиями органов управления (должностных лиц) прав и свобод граждан становилось делом второстепенным. Ведь главным являлось доказываниё соответствия закону или другим нормативным актам управленческой деятельности государственных органов и их служащих. Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР, принятый почти 40 лет назад, соответствует вчерашним "официальным" представлениям о роли государства, управления, а также воздействия на них гражданина.

Практически не затрагивался вопрос о судебной защите прав и свобод, о контроле судебной властью власти исполнительной. Гражданин мог доказать лишь факт нарушения своих прав, ссылаясь на конституционные положения и нормы других законодательных актов. Суд же в данном случае имеет гораздо больше способов и средств доказывания, а также получения в органах управления необходимой информации при этом орган управления обязан доказать факт правомерности и законности совершения действий и принятия соответствующих решений (административных актов).

В литературе отмечается, что судебное обжалование, т. е. обращение в суд с жалобой на действия и решения органов управления (должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), является терминологическим анахронизмом. Гражданин 'всегда должен выступать в споре с субъектом власти и управления в роли истца — равноправной стороны процесса, а не жалобщика, каковым он является в административном процессе. Таким образом, в соответствующих случаях (например, по поводу незаконности акта управления) следует предъявлять иск администрации.

О необходимости расширения сферы судебной правовой защиты граждан от органов управления (их действий и актов), в 70-е гг. говорилось мало, однако некоторые предложения высказывались. Наряду с этим, бытовало и мнение, согласно которому "в основном права граждан в сфере управления охранялись, охраняются и должны охраняться органами управления и советской общественностью", и (что являлось, очевидно, наиболее убедительным аргументом) "это объясняется, во-первых, огромным объемом и разнообразием содержания прав граждан в сфере управления, во-вторых, преимуществами их административной охраны, состоящей в большей ее мобильности по сравнению с судебной охраной". К сожалению, другие, более важные, аргументы в пользу административной правовой охраны не приводились, если не считать высказываний о нецелесообразности "перекладывания обязанностей контроля за законностью с одних государственных органов на другие", причем эту проблему предлагалось решить путем "расширения форм и улучшения методов общественного контроля".

Для становления административной юстиции в СССР важным нормативным актом стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке". Гражданам было предоставлено право обжаловать в суд постановления о наложении на них самого распространенного административного взыскания — штрафа. Крупный вклад в развитие административной юстиции внесли принятые в 1980 г. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, а затем и КоАП РСФСР. Эти законодательные акты закрепили право граждан обжаловать в суд постановления об административных взысканиях, наложенных на них в административном порядке, и установили порядок направления жалоб в суд. Однако процедуры подачи и рассмотрения жалоб имеют ряд особенностей. Так, ст. 267 КоАП устанавливает, что жалобы на постановление административной комиссии по делам несовершеннолетних, главы сельской, поселковой администрации о привлечении к административной ответственности могут быть поданы в вышестоящий орган или в суд. Предусматривается альтернативная подведомственность и для обжалования гражданами постановлений иных органов о наложении административного взыскания в виде штрафа.

Советская Конституция 1977 г. предусматривала возможность судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан. В рамках гражданского процесса суд мог осуществлять некоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений. Однако конституционные нормы о судебном обжаловании действий должностных лиц остались в рамках процессуального регулирования неучтенными, т. е. в те годы так и не был принят соответствующий закон, который устанавливал бы точную процедуру рассмотрения споров граждан с администрацией (с органами государственного управления и их должностными лицами). В гражданском процессе эти административные дела были отнесены к так называемому особому производству, а позднее оформились в самостоятельный раздел Гражданского процессуального кодекса РСФСР, который получил название "Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений".

Первый советский Закон от 30 июня 1987 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий и решений должностных лиц, ущемляющих права граждан" распространял юрисдикцию суда только на деятельность должностных лиц, исключая действия коллективных субъектов права. Обязательной процессуальной предпосылкой для обращения в суд стало рассмотрение жалобы вышестоящей управленческой инстанцией (вышестоящим в порядке подчиненности органом управления). Спустя некоторое время законодатель ввел альтернативную подведомственность по делам данной категории, т. е. обеспечил заинтересованное лицо правом непосредственного обращения в суд, минуя соответствующую административную процедуру, — вне зависимости от предварительного рассмотрения жалобы в административном порядке. Впервые была установлена возможность кассационного обжалования судебных решений. Однако и закон, и внесенные в него изменения от 20 октября 1987 г. нельзя признать достижением демократии, так как в них допускалось обжалование только единоличных действий должностных лиц, что исключало возможность обжалования действий или решений государственных органов как коллегиальных субъектов права. 2 ноября 1989 г. был принят новый законодательный акт — Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан", который внес ряд существенных изменений в порядок рассмотрения административных дел. Отныне стало возможным обжаловать в суд решения самих органов государственного управления, т. е. коллективных субъектов права. Вместе с тем гражданину можно было обжаловать в суд только индивидуальные акты, при этом из сферы судебного обжалования были исключены любые действия представительных органов государственной власти, в том числе местных Советов народных депутатов; вновь было определено условие предварительного обжалования действий в порядке подчиненности (правило о так называемой административной пре-юдиции). Ныне действующий российский закон от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в очередной раз ввел правило об альтернативной подведомственности административных дел (споров гражданина с органами управления, исполнительной властью).

Если попытаться выявить какую-либо закономерность в развитии "практической" советской административной юстиции, то можно говорить о медленном, но неуклонном расширении компетенции судов общей юрисдикции по рассмотрению индивидуальных жалоб граждан. Указанные законодательные акты создали основу для осуществления судом функции контроля за деятельностью органов управления с целью защиты субъективных публичных прав граждан и юридических лиц.