§ 1. Административная юстиция Великобритании

Англосаксонская система организации административной юстиции характерна для Великобритании и США. В этих странах административные споры между гражданами и управлением (в рамках осуществляемого контроля за управлением) рассматривают суды общей юрисдикции (наряду с гражданскими делами). Таким образом, англосаксонская система административной юстиции исходит из доктрины равенства всех должностных лиц перед судом и недопустимости изъятия чиновников из-под юрисдикции тех же судов, с которыми имеют дело прочие граждане.

Однако наряду с общими судами в Великобритании существует целый ряд органов, выполняющих судебные функции, но имеющих второстепенное значение по сравнению с судами, которые называются, как правило, трибуналами, выполняющими как управленческие, так и судебные функции. Данные органы также имеют название "квазисудебных", так как при рассмотрении дела они устанавливают вопросы факта и затем применяют к нему правовые нормы, т. е. по сути речь идет о специальном правосудии. Такие квазисудебные органы стали создаваться в начале XX в. в отдельных отраслях государственного управления (трибуналы по земельным спорам, по делам о страховании, по вопросам строительства, коммунальных налогов и сборов, лицензирования, трудовым спорам, миграции; трибуналы по вопросам, связанным с Психически больными лицами, и др.).

Членами трибунала могут быть не только юристы, но и лица, имеющие специальные знания в той сфере деятельности, которой занимается трибунал. Чтобы обеспечить независимость трибуналов, они комплектуются, как правило, из числа государственных служащих. Трибунал представляет собой определенную коллегию, состоящую из председателя и двух членов, которые представляют различные интересы или интересы разных субъектов права, разных социальных групп. Общий состав трибунала назначается соответствующим министром. Им же утверждаются процедурные правила, на основе которых действует каждый трибунал.

Развитие административной юстиции в Великобритании связано с принятием в 1958 г. Закона о трибуналах и расследованиях (в ред. 1992 г.), который создал единую правовую основу для функционирования квазисудебных органов, рассматривающих административные споры.

Вместе с тем в Великобритании не принято ни одного нормативного акта, который регулировал бы общий порядок обжалования действий органов управления и должностных лиц; на практике источниками административной юстиции являются акты парламента, правительства, руководителей министерств и ведомств, судебные прецеденты, обычаи и традиции. Таким образом, споры между администрацией и гражданами рассматривают как общие суды, так и специально созданные органы административной юстиции -— административные трибуналы, которые также имеют свои высшие инстанции (например, Апелляционный трибунал по вопросам социального страхования),

Англосаксонская система органов административной юстиции представляет собой административные трибуналы, рассматривающие в рамках установленной квазисудебной процедуры административно-правовые споры между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и органами управления — с другой. Процедура рассмотрения данных споров представляет собой особую процессуальную форму, непременным содержанием которой является соблюдение таких традиционных принципов процесса, как гласность, состязательность, непосредственность, возможность обжалования принятого решения и пр. Процедура в британских трибуналах менее сложна и формализована, а финансовые расходы сторон менее значительны по сравнению с административными учреждениями США.

Над административными трибуналами стоит надзорный орган — Национальный совет административных трибуналов, который является консультативным органом при правительстве и обладает правом контроля и надзора за работой нижестоящих трибуналов. В его компетенцию входят обобщение практики деятельности этих органов, подготовка докладов по специальным вопросам организации и деятельности трибуналов, изучение вопросов и разработка рекомендаций по административной процедуре, включая административные расследования. Совет трибуналов имеет право давать соответствующим министрам общие рекомендации относительно процедуры назначения членов административных трибуналов и списков кандидатов на должности.

Традиционно административные трибуналы подразделяются на две большие группы: трибуналы в области управления экономикой (налоговые, промышленные, земельные, суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла, свободы предпринимательства, апелляционный, транспортные, лесные) и трибуналы в сфере социального управления (медицинские, пенсионные, по социальному обеспечению, по охране социальных прав детей).

С точки зрения участников, административные трибуналы делятся также на две группы: трибуналы, членами которых являются лица, назначаемые Лорд-канцлером, и трибуналы, членами которых являются лица, назначаемые соответствующими министрами.

Количество членов трибунала, квалификация и специальность их участников, порядок формирования и отбора кандидатов на должности определяются различными положениями и собственными регламентами.

Административные трибуналы осуществляют деятельность по рассмотрению споров между государственными органами, должностными лицами и гражданами; они рассматривают административные споры в качестве первой инстанции и считаются органами специальной юрисдикции по отношению к судам общей юрисдикции. На принятое административным трибуналом решение может быть подана жалоба в административном порядке; жалоба может быть направлена непосредственно министру или в специально созданный апелляционный трибунал; апелляция на решение трибунала может быть подана в суд общей юрисдикции, что характеризует надзорную деятельность общего суда за административным трибуналом.

Процедура рассмотрения споров административными трибуналами устанавливается специальными положениями и регламентами, которые принимаются административными органами. Единого процесса здесь не существует, однако принципиальным является то, что жалобы рассматриваются административными трибуналами в порядке искового производства. Вместе с тем этой процедуре присущи некоторые особенности, которые соотносятся и с судебными процедурами, соблюдение принципов производства (гласность, состязательность, непосредственность и т. д.); наличие определенных стадий в процессе (подготовка дела к слушанию, разбирательство, принятие решения, возможность его обжалования); установление процессуального статуса участников разбирательства административного спора и сроков в производстве. Протокол заседания трибунала, как правило, не ведется; участие адвоката является необязательным; не существует строгих процессуальных правил сбора, исследования и оценки доказательств; иногда дело может быть рассмотрено и в отсутствие сторон.

Лицо, считающее, что действия (бездействие) администрации причинили ему ущерб или нарушили его права и интересы, может обратиться в британский суд в случаях: 1) предусмотренных общим правом (или частным, гражданским правом), 2) когда гражданин в зависимости от специальных оснований, установленных в законе, обжалует в конкретный суд административные решения; 3) когда гражданин обосновывает свое обращение, ссылаясь на право Высокого суда осуществлять судебный контроль и пересматривать решения административных органов.

Суды общей юрисдикции ведут контроль за деятельностью административных трибуналов и рассматривают жалобы на их решения. Общие суды сами могут рассматривать различные административные споры по общим правилам гражданского судопроизводства. Любое заинтересованное лицо имеет право обратиться в общий суд с жалобой на действия или решения органов управления, администрации, превысивших свои полномочия. Если имеются основания полагать, что действия администрации необоснованны и незаконны, то суд должен принять жалобу к производству и оценить указанные действия с точки зрения права. Таким образом, органы управления, администрация решают вопросы не только относительно правильности совершения административных действий, но и об их целесообразности, в то время как общий суд обращает внимание только на правовую сторону вопроса, т. е. дает оценку управленческим действиям с точки зрения действующего закона. Суды общей юрисдикции распространяют свои надзорные полномочия в отношении административных органов в следующих случаях: если администрация превысила свои полномочия и компетенцию; если администрация, не превышая полномочий, осуществляет правоприменительную деятельность с нарушением законов.

По мнению исследователей, трибуналы обладают следующими преимуществами: 1) быстрота (оперативность) судебного разбирательства, 2). дешевизна; 3) специализация при рассмотрении административных споров, 4) гибкость применения правовых норм в процессе разбирательства дела; 5) отсутствие строгой процессуальной формы рассмотрения дела; 6) свободный доступ для лиц, желающих получить правовую защиту от действий и решений администрации.

Судебная защита от действий или решений администраций реализуется посредством следующих способов:

судебный приказ, запрещающий совершение не входящих в компетенцию администрации по закону действий;

присуждение возмещения ущерба;

судебный приказ, запрещающий органу управления совершать действия с превышением властных полномочий;

судебный приказ, обязывающий администрацию совершить установленные законом действия;

судебный приказ, обязывающий администрацию и должностных лиц доставить в суд задержанное ими лицо и объяснить причину ареста;

судебный приказ, обеспечивающий истребование дела из производства нижестоящего суда для его рассмотрения в вышестоящем суде.

Осуществляя надзор за работой административных трибуналов, Высокий суд может выдавать им общие приказы, в которых устанавливаются: незаконность принятого трибуналом решения, предписание на совершение законных действий и запрет действий с превышением его юрисдикции или с нарушением права. Высокий суд, реализуя свои надзорные полномочия по отношению к административным трибуналам, имеет право использовать и другие средства судебной защиты: издает распоряжения, запрещающие совершение определенных действий; провозглашает права сторон в случае спора между ними при том условии, что ни одна из них не совершила неправомерных действий. В последующем решение административных трибуналов можно обжаловать в Апелляционный суд, а затем — в палату лордов. Особенностью является и то, что решение по делу должно обосновываться не только правильным применением правовых норм, но и фактическими данными (доказательствами).

В Великобритании не существует закона, в котором устанавливались бы все случаи законного вмешательства судов в деятельность администрации и в сам административный процесс. Судам предоставлено право решать, какие действия или решения могут ими аннулироваться. Как было уже отмечено, главным звеном в надзорной деятельности общих судов за .администрацией является проверка наличия доказательств в обосновании администрацией своих действий или решений. Отсутствие доказательств или их недостаточность однозначно ведет к отмене административного решения. В отдельных случаях законодательными актами над трибуналами устанавливаются апелляционные органы, рассматривающие жалобы на решениия трибуналов только с юридической точки зрения.

В системе административной юстиции Великобритании имеется множество нерешенных организационно-правовых проблем, существуют сложности понимания юридической природы взаимосвязей и отношений между органом управления, создавшим трибунал, и самим трибуналом. Однако принципиальным остается положение, в соответствии с которым неотъемлемым, атрибутом современного публичного права Великобритании является контроль суда за административными решениями при помощи публично-правовых способов защиты.

Британское административное право в течение последних лет претерпело заметные изменения. Теперь оно приближается к континентально-европейским представлениям об административном праве. Наряду с административным правом открываются для влияния европейского (административного) права (т. е. права, сформировавшегося в Европейском Союзе относительно управления и всего связанного с ним) и отдельные его части, в том числе и судебный контроль за действиями (решениями) органов управления по отношению к гражданам.