Заключение

Подводя итоги нашего исследования, мы можем констатировать, что на сегодняшний день в России отсутствует лишь политическая воля к выделению в судебной системе специализированных административных судов, осуществляющих административное судопроизводство. Дискуссия по этому вопросу с разной степенью интенсивности продолжается последние тридцать лет, однако ее корни уходят в начало нынешнего столетия, когда ученые в ряду способов защиты прав граждан от управления, администрации и органов управления выделяли и административную юстицию. Правовая основа судебной защиты прав и свобод граждан, содержащаяся в современном российском законодательстве, характеризуется излишней усложненностью, противоречивостью и нестабильностью. Несогласованность и непоследовательность в вопросе установления административной юстиции подтверждаются тем, что по сей день в России не существует единой правовой отрасли, которая всесторонне регламентировала бы материальные и процессуальные вопросы административной юстиции, хотя структура "юстиционного" законодательства включает нормативные акты о судебной системе, административное, арбитражно- и гражданско-процессуальное законодательство. Между тем, все главные юридические предпосылки к введению этого важнейшего вида судебного контроля — налицо, причем не вызывает сомнения их соответствие высшему стандарту демократического правового режима. Еще раз кратко остановимся на этих предпосылках.

Во-первых, институт административной юстиции является, на наш взгляд, важнейшим признаком современного правового государства, т. е. государства, обеспечивающего законодательно и практически судебную защиту прав и свобод как граждан, так и юридических лиц. Административная юстиция имеет дело со спорами, возникающими в сфере управленческо-процессуальной деятельности органов исполнительной власти. Подобные споры возникают тогда, когда гражданин (или другой субъект права — физическое или юридическое лицо) испытывает на себе неправомерное действие со стороны публичной власти и ее органов и, направляя в административный суд свое исковое заявление, просит проверить законность совершенных органами управления и их служащими действий, а также принятых административных актов (управленческих решений) и, в итоге, восстановить законность в области управления и защитить его права и свободы.

Правовой институт административной юстиции характеризуется наличием специальных административных судов (квазисудебных органов), отделенных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции, а также особых процедур рассмотрения жалоб на неправомерные административные акты и действия (бездействие). Административная юстиция — это судебная власть, правосудие в сфере административной власти (исполнительной власти), деятельности органов государственного управления и местного самоуправления, т. е. административная ветвь правосудия. Цели административной юстиции — защита нарушенных прав и свобод граждан, обеспечение общего порядка и правопорядка, эффективной и законной деятельности государственной и муниципальной администрации. Сейчас трудно сказать, что имел в виду советский законодатель под терминами "судья по административному производству" или "судья по административным делам" в конце 80-х гг., но введение данной категории судей предусматривалось еще Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве от 13 ноября 1989 г. Однако данная норма права, к сожалению, не была реализована.

Административная юстиция (если речь идет об опыте стран с развитой правовой системой, например ФРГ, Франции, Великобритании) представляет собой систему судебных или иных государственных органов, рассматривающих административные дела, возбуждаемые судом (а также другими органами) по искам граждан. Если гражданин считает, что действия и решения (административные акты) органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих нарушают его права и свободы, то он должен иметь возможность доказать это. В данной системе правоотношений не исключается и активная, исследовательская, поисковая позиция самого административного суда (или иного органа).

Во-вторых, Конституция Российской Федерации устанавливает положение о признании и гарантировании государством прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (п. 1 ст. 17 Конституции РФ). "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства" — таково содержание ст. 2 Конституции Российской Федерации. Права и свободы человека и гражданина имеют непосредственное действие. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (п. 1 ст. 46 Конституции РФ); все равны перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ). Если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные Средства правовой защиты, каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (п. 3 ст. 46 Конституции РФ). Таким образом, если Россия взяла на себя международно-правовые обязательства по защите прав и свобод человека и гражданина, подписала соответствующие международно-правовые акты и документы, вступила в Совет Европы, то реальное административно-судебное обеспечение защиты прав граждан должно стать логическим завершением процесса построения полноценно функционирующей системы гарантий прав и свобод граждан.

В настоящее время суды общей юрисдикции, руководствуясь ст. 15, 120 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", все активнее заявляют о том, что они вправе непосредственно решать вопросы о конституционности закона или иного нормативного акта; в случае же их несоответствия Конституции РФ они вправе разрешать спор в соответствии с ее положениями и требованиями. Более того, согласно действующему законодательству суды общей юрисдикции рассматривают дела о признании недействительными нормативных актов, включая законы, конституции, уставы субъектов Российской Федерации. Таким образом, большинство дел, в зависимости от специфики субъектов, их желания, волеизъявления и постановки спорного вопроса, могут рассматриваться как судами общей юрисдикции, так и конституционными (уставными) судами.

В-третьих, судебная защита прав и свобод граждан гарантируется в сфере не только государственной власти, но и местного самоуправления. Статья 19 (п. 1) Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставляет возможность органам и должностным лицам местного самоуправления принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Устав муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации определяет виды правовых актов органов местного самоуправления, категории выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу. Пункт 2 указанной статьи фиксирует, что нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в п. 2 ст. 44 устанавливает, что решения органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. С другой стороны, в ст. 46 данного Закона определяется право граждан, проживающих на территории муниципального образования, предъявлять в суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, нарушающих права местного самоуправления. И, наконец, Закон устанавливает возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления"). Упомянутый закон в качестве общих прав граждан на местное самоуправление устанавливает их право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления (п. 5 ст. 3). Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

В-четвертых, уже пять лет действует Закон РФ от 27 апреля 1993 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными федеральным законом от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", в котором устанавливаются важнейшие материально- и процессуально-правовые нормы, определяющие порядок обращения гражданина с жалобой в суд и рассмотрения этой жалобы, а также Закон РФ от 26 июня 1992 г. (в ред. Закона РФ от 14 апреля 1993 г. и Федерального закона от 21 июня 1995 г.) "О статусе судей в Российской Федерации", устанавливающие и гарантирующие независимость судей и подчинение их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Важной правовой нормой является и п. 5 ст. 14 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", в соответствии с которым государственный служащий несет ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

В-пятых, имеется соответствующая глава в Гражданско-процессуальном кодексе Российской Федерации, устанавливающая более детально, чем в упомянутом Федеральном законе, процедуру рассмотрения споров, возникающих из административно-правовых отношений. В настоящее время в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" жалобу граждан рассматриваются общими судами по правилам гражданского судопроизводства; подача жалобы оплачивается по общему правилу — государственной пошлиной. Таким образом, этим Законом устанавливается гражданско-процессуальный режим судебной защиты прав и свобод, нарушенных действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений. Такая логика в действиях законодателя позволяет заключить, что он отказался от идеи создания административной юстиции в Российской Федерации, требующей учреждения в судебной системе специализированных административных судов. Вместе с тем в соответствии с принятой Концепцией судебной реформы в Российской Федерации предусмотрено функционирование специализированных судов по административным делам. До окончательного решения этого вопроса планируется введение специализированных судебных коллегий в федеральных и республиканских общих судах общей юрисдикции.

В-шестых, уже несколько лет действует ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 5 апреля 1995 r. Арбитражные суды, применяя арбитражно-процессуальное законодательство, рассматривают также дела, связанные с разрешением экономических споров граждан-предпринимателей без образования юридического лица, притязания к органам исполнительной власти по вопросам, связанным с предпринимательской деятельностью и признанием недействительными незаконные правовые акты органов исполнительной власти. Кроме экономических споров горизонтального характера (между предпринимателями) арбитражные суды рассматривают также споры и вертикального характера — между предпринимателем и государством, его органами власти и управления, т. е. если предприниматели считают, что актами органов государственной власти и управления нарушаются их права и интересы, связанные с предпринимательской деятельностью. Указанные споры при их "административно-правовой трактовке" могут быть уверенно отнесены к специальным административным делам, например финансовые споры, налоговые споры (иски о признании незаконными изданные органами налоговой полиции распоряжения, осуществленные действия; иски о признании недействительными решений государственной налоговой инспекции в части применения финансовых санкций; иски о признании недействительными постановлений органов исполнительной власти, о запрете заниматься предпринимательской деятельностью и пр.). В данном случае речь не идет пока о создании, например, финансовых судов, в которых рассматривались бы все финансовые споры. Арбитражные суды, как показывает практика, в течение последних пяти-шести лет окончательно сформировались и надежно защищают законные права и интересы различных субъектов права. В данном контексте следует обратить внимание на то, что накопившийся опыт и достижения арбитражно-процессуального регулирования можно, в известной мере, использовать и при создании общего административного судопроизводства. Некоторые авторы считают, что рассмотрение по правилам Арбитражного процессуального кодекса споров экономического характера, возникающих между гражданами-предпринимателями и органами исполнительной власти, нецелесообразно и в будущем изымать из компетенции арбитражного суда. На наш взгляд, при создании российского типа административной юстиции — судопроизводства в специальных административных судах — целесообразно изъять из подсудности арбитражных судов некоторые споры, возникающие между субъектами предпринимательской деятельности и органами публичного управления.

Арбитражное судопроизводство является специализированной ветвью российского правосудия, хотя в ст. 118 Конституции РФ оно не определено как форма осуществления судебной власти. Весьма непонятными и противоречивыми при этом остаются: во-первых, положение п. 2. ст. 118 Конституции РФ и п. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона "О судебной системе в Российской Федерации" о том, что судебная власть в России осуществляется и посредством административного судопроизводства, и, во-вторых, отсутствие в гл. 3 Федерального конституционного закона "О судебной системе в Российской Федерации" норм, устанавливающих специальные административные суды. Закономерен вопрос: возможно ли определить обычное рассмотрение судами общей юрисдикции простейших дел об административных правонарушениях (ст. 202 КоАП РСФСР) термином "административное судопроизводство", которое являет собой столь существенную сферу мировой правовой системы, связанную с защитой прав и свобод граждан от действий и решений публичной власти? Конечно, и эти дела рассматриваются судом в рамках определенных процессуальных правил. Однако степень их значимости в правовой процессуальной системе незначительна, а по своей правовой природе они относятся совсем к другой части административного права — к административно-юрисдикционному праву, а не к праву административной юстиции.

И, наконец, в-седьмых: учитывая, что в России на сегодняшний день сложилась материальная и процессуальная база, имеются теоретические разработки, изучен зарубежный опыт административной юстиции, следует признать насущной задачу разработки проекта федерального конституционного закона "Об административных судах" и Административно-процессуального кодекса, включающего в себя статьи о порядке рассмотрения споров между гражданами и другими субъектами права и органами исполнительной власти, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими. Принятие таких законов и внесение соответствующих изменений в уже действующие федеральные законы способствовало бы созданию судебной власти, реально контролирующей управленческий процесс и участвующих в нем субъектов права.

Административная юстиция базируется на таких понятиях, как судебный контроль, административный иск и административное судопроизводство. Главная идея заключается в том, что административная юстиция выполняет функцию судебного контроля, реализуемого при направлении в суд административного иска, рассматриваемого по правилам административного судопроизводства. Как считает И. М. Зайцев, в правовой системе России административные иски фактически существуют, т. е. требования граждан, возникающие из административных правоотношений, являются по сути исковыми, поэтому их можно называть административными исками по аналогии с исками гражданскими. Примечательно, что, анализируя эту проблему, И. М. Зайцев пересматривает отраслевой характер правовых процессуальных норм, по правилам которых должен рассматриваться административный иск, т. е. говорит о том, что административные иски должны рассматриваться по правилам искового производства без каких-либо ограничений, с изъятием их, соответственно, из производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, что обеспечит дальнейшее совершенствование судебной практики, усиление состязательного начала в судопроизводстве, повышение правовых гарантий для участников рассматриваемого дела. Формальный характер различия между терминами "жалоба" и "исковое заявление ("иск")" в литературе отмечается уже давно. По мнению А. Т. Боннер, сторонами процесса становятся как участвующий в деле по жалобе орган государственного управления (должностное лицо), так и гражданин; средство возбуждения производства можно назвать "иском" или "административным иском".

Административная юстиция должна стать полноценным судебным контролем за действиями и решениями исполнительно! власти (органов государственного управления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими) и призвана обеспечивать права и свободы человека и гражданина.

Думается, что сегодня едва ли можно обнаружить в литературе серьезные аргументы против идеи создания административно-судебной защиты прав и свобод граждан, против нецелесообразности формирования в нашей стране самостоятельной ветви правосудия, представленной системой административных судов правовая деятельность которых по рассмотрению административных исков считается административным процессом. В опубликованной в 1924 г. книге известного русского юриста В. А. Рязановского "Единство процесса" отмечалось, что исковая защита субъективных публичных прав в большей или меньшей степени уже в т годы нашла применение во всех крупных государствах Западной Европы и Америки. В. А. Рязановский писал: "Административный иск почти везде вырос из ведомственной жалобы и в отдельных государствах сохраняет еще некоторые характерные черты последней, но по существу он представляет иск о защите субъективных публичных прав граждан (а не правопорядка, как такового). Задача законодателя — освободить административный иск от посторонних примесей, где они еще сохранились. Этот взгляд и более отвечает конструкции современного правового государства, а противоположный — конструкции старого полицейского государства".

Административная юстиция должна быть выделена в самостоятельную ветвь судопроизводства (правосудия), занимающегося рассмотрением возникающих в сфере управления правовых споров и направленного на обеспечение субъективных публичных прав и свобод граждан, а также других субъектов права. С юридической, процессуальной точки зрения, данный правовой институт должен быть назван административным процессом, по аналогии с гражданским процессом (разрешающим гражданско-правовые споры), или уголовным (рассматривающим уголовные дела с вынесением по ним приговоров).

Все высказанные автором аргументы в пользу развития как научной дискуссии, так и законотворческого процесса в сфере создания российской модели административного судопроизводства направлены, в итоге, на реализацию конституционного положения о создании правового государства, об обеспечении действия принципа разделения властей, а также судебно-правовой защиты прав и свобод граждан.

И, наконец, возвращаясь к самому главному в данной книге, с противоречивыми чувствами, но не без известного оптимизма хочется вспомнить слова, высказанные в начале XX в. выдающимся русским социологом и правоведом Б. А. Кистяковским о том, что "в будущем, когда эта система (т. е. административная юстиция. — Ю. С.) получит свое полное развитие и когда все логические следствия, заключающиеся в ней, будут извлечены и реализованы, административная юстиция явится могучим орудием для сообщения всей правительственной деятельности чисто правового характера". Эти слова в качестве постоянного напоминания о целесообразности формирования в России общего административного судопроизводства можно было бы вывесить на стенах тесных кабинетов, принадлежащих теоретикам права, занимающимся проблемами обеспечения и защиты прав и свобод граждан, а также в просторных залах законотворческих и судебных органов страны.