§ 4. Административная юстиция Германии

Административной юстиции ФРГ в российской специальной юридической литературе уделяется незначительное внимание. Однако оригинальная немецкая правовая литература по этому вопросу весьма обширна; изданы солидные комментарии к закону об административном судопроизводстве, учебники по соответствующему учебному курсу.

Германская система характеризуется наличием в системе судебных органов специальных административных судов, являющихся, как и прочие суды, независимыми и подчиняющихся только законам. Параграф 1 Положения об административном судопроизводстве, принятого в ФРГ в 1960 г. (с последними изменениями от 1996—1997 гг.), определяет, что административное судопроизводство осуществляется независимыми от административных органов судами. Указанным законодательным актом детально определена процедура подачи и рассмотрения административных исков. В отличие от французской системы, в которой, как уже было отмечено, важнейшим является осуществление судом объективного контроля (проверки) применяемой нормы, германская административная юстиция создана для обеспечения, в первую очередь, судебной защиты прав граждан.

Система административного судопроизводства Германии включает три инстанции: Административный суд земли (суд первой инстанции); Высший административный суд земли (апелляционная инстанция); Федеральный административный суд (кассационная инстанция). В ФРГ юрисдикция административных судов в сфере публично-правовых споров имеет несколько ограничителей:

1) обращение в административный суд возможно лишь в том ; случае, если жалоба лица была отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала обжалуемый акт. Таким образом, иск об оспаривании управленческого акта может быть подан в административный суд только после проверки этого акта в порядке предварительного административного производства;

2) для определенных областей публичной администрации существуют самостоятельные ветви судебной системы: суды по социальным делам; финансовые суды;

3) споры о публично-правовых компенсациях разрешаются обычными судами в порядке гражданского судопроизводства.

История формирования системы административной юстиции в Германии весьма интересна. Среди немецких земель, в которых стали появляться административные суды, осуществлявшие независимую административную судебную деятельность, можно назвать следующие: Бадей (1863 г.), Прусия (1872—1875 гг.), Гессен (1874—1875 гг.), Вюртемберг (1876 г.) и Бавария (1878 г.). Правосудие в высшем административном суде Пруссии было прообразом современного контроля за управлением. Известность приобрели решение административного суда от 14 июня 1882 г. ("Кройцберг-решение"), направленное на преодоление сверхобъемного понимания деятельности государства, или "Вебер-решение" от 1893— 1896 гг., которое отменило полицейское распоряжение о запрещении представления одноименного спектакля Г. Гауптмана.

Зачатки административного правосудия следует искать в на- ч чале XIX столетия, а отчасти и в раннем Новом времени. Произошедшее в течении XIX в. строгое отделение публичного права от частного привело, с одной стороны, к ограничению компетенции (подсудности) обычных судов, а с другой — к возникновению административной юстиции, т. е. к учреждению органов самоконтроля за управлением; в качестве примера можно привести создание в соответствии с § 60 Вюртембергской Конституции от 1819 г. Тайного Совета с полномочиями инстанции по рассмотрению жалоб (претензий, исков). Образцом для подражания во многих случаях являлось французское контрольное учреждение в своей первоначальной форме (Государственный Совет), которое только в 1872 г. стало играть роль самостоятельного органа правосудия. К включенной в систему управления административной юстиции у граждан сохранялось недоверие. На этом фоне заметно проявилась тенденция к созданию именно судебной защиты от неправомерных действий со стороны органов управления. На конституционном уровне также предпринимались шаги по установлению действенного судебного контроля за управлением.

В развернувшейся в XIX в. дискуссии о введении судебного контроля за управлением в центре внимания стояли два вопроса, которые и по сей день имеют важное значение для понимания административного правосудия. Первый вопрос: должен ли судебный контроль за управлением осуществляться обычными судами или специально созданными административными судами? Формирование административной судебной юстиции во второй половине XIX в. в Пруссии происходило в споре между О. Бером, который считал, что высшей инстанцией должен быть единый суд для всех гражданских и административных споров (он доказывал необходимость рассмотрения административных дел обычными судами), и Р. Гнайстом, придерживающимся мнения о необходимости учреждения специального административного суда. Результатом этой дискуссии стало создание в Пруссии трехзвенной административно-судебной юстиции, состоящей из районного, окружного и высшего административных судов. В процессе упомянутых реформ в Бадене и Пруссии было принято решение о выделении специального административно-правового судопроизводства, которое, в первую очередь, распространилось на институционную сферу — область личной и деловой независимости; при этом был создан Высший административный суд. (Первый административный суд Пруссии был образован в 1863 г. в г. Баден.)

Германское административное судопроизводство того времени характеризовалось энумеративным принципом, т. е. дозволением выборочного обжалования в суд административных актов. Это означало ограничение подсудности административного суда, т. е. в законе устанавливался конкретный перечень споров, дела по которым были подсудны административному суду. Энумеративный принцип административного правосудия господствовал также и во времена Веймарской Республики. Только после Второй мировой войны .в законодательство Германии была введена генеральная оговорка — основное условие, дававшее возможность обжалования в административном суде любого административного акта.

Второй вопрос был связан с целью административного судопроизводства: служит ли оно субъективной защите прав отдельных субъектов или обеспечению объективного правопорядка? В то время как южногерманская система была рассчитана на защиту субъективных публичных прав граждан,, административное судопроизводство в соответствии с прусской концепцией, в первую очередь, служило средством соблюдения ненарушаемости объективного правового порядка; субъективная защита прав имела, напротив, второстепенное значение. Только со вступлением в"силу Основного Закона Германии от 1949 г. одержала верх идея индивидуальной правовой защиты, что, однако, не означает того, что современное административное судопроизводство одновременно не служит обеспечению объективного правового порядка.

В осуществлявшейся немецким государством административной деятельности постепенно расширялась сфера правового пространства для граждан и одновременно уменьшались границы для проведения чисто полицейских мероприятий. Параллельно этому получила развитие и юрисдикция учреждаемых административных судов.

Создание в западноевропейских странах административных судов, т. е. административно-правовой юрисдикции, сыграло решающую роль в процессе позитивного развития административного права. Например, § 182 проекта имперской конституции Германии 1849 г. устанавливал, что административно-судебная юрисдикция обеспечивается не административными органами, а специальными судами. Эта концепция была позднее реализована в немецких свободных ганзейских городах.

Решения Высшего административного суда составляли платформу для систематического проникновения "идеологии" административного судопроизводства во все сферы права. И уже поэтому ему принадлежит особая заслуга в развитии административного права и углублении его теоретических основ. Создание административных судов, а также практическое осуществление теории разделения властей, установление конституционных форм правления, провозглашение в законах взаимных прав государства и граждан, сужение терминов "полиция" и "полицейская деятельность" явились основой, на которой происходило рождение нового административного права, регламентирующего управленческие отношения в многочисленных государственных сферах. Полицейское право (или право полиции, полицейской деятельности) с этого момента не исчезает, а начинает новый этап своей истории. И сегодня в западноевропейских университетах читаются лекции по полицейскому праву как важной составной части Особенного административного права.

Русские правоведы, анализируя в начале XX в. вопросы устройства административной юстиции в западноевропейских странах, отмечали преимущества и недостатки действующих там административных судов или квазисудебных органов. К примеру, В. А. Рязановский считал, что прусские низшие административные суды организованы лучше, чем во Франции, — в их составе присутствует выборный элемент. Например: уездный комитет состоит из председателя — ландрата — и шести членов, выбранных уездным собранием; окружной комитет — из регирунгс-президента, двух назначенных и четырех избранных членов. Члены комитетов не обладали полной независимостью и несменяемостью; они в значительно большей степени соединяли функции активного управления с судебными функциями по сравнению с французскими советами префектур. Уездные комитеты представляли собой органы уездного административного управления и одновременно органы административной юстиции. Поэтому, рассматривая дела подчиненных должностных лиц и учреждений, они часто являлись "судьями в своем собственном деле".

Развитие административного судопроизводства в Германии происходило отнюдь не без сложностей и переломов; даже в XX в. в этой сфере были сделаны шаги назад. В период национал-социализма административное судопроизводство получило свое дальнейшее развитие с институционной точки зрения, и в 1941 г. в сочетании с планами реформирования, взятыми еще из времен Веймарской Республики, — при роспуске Прусского Верховного административного суда, Административного суда в Вене и высших специальных судов — декретом Гитлера был создан Административный суд рейха. Вследствие выведения из судебной юрисдикции "политических" решений руководства Германии, создания специальных судов, а также возрастающего влияния национал-социалистического правового мышления административное судопроизводство как инструмент защиты субъективных прав граждан практически стало терять всякий смысл; влияние административных судов было сильно ослаблено и в других областях. Декретом фюрера и имперского канцлера "Об упрощении управления" от 28 августа 1939 г. административно-судебное разбирательство было поставлено в зависимость от необходимости обеспечения тайны самим управлением (органами по рассмотрению жалоб), и окончательно решением Германского Рейхстага от 26 апреля 1942 г. административное судопроизводство, как и другие отрасли правосудия, было подчинено "фюреру и рейхсканцлеру как высшей судебной инстанции".

После 1945 г. административное судопроизводство было восстановлено и прежде всего в советской разделительной зоне. Однако уже в 1952 г. оно было полностью упразднено государственным руководством ГДР, хотя ст. 138 Конституции ГДР от 1949 г. предусматривала защиту граждан в административных судах. Судебный контроль за административной деятельностью не соответствовал принципу единства государственной власти. Тогдашний Председатель Государственного Совета В. Ульбрихт на Бабель-сбергской конференции в 1958 г. сделал весьма многозначительный по своим последствиям вывод о том, что в социалистическом государстве едва ли стоит говорить о "специальном административном праве", которое возникло вместе с "бюрократической государственной машиной буржуазии". На месте сугубо формального производства, обеспечивающего защиту прав граждан независимыми административными судами, возникло производство, имеющее дело с обращениями граждан, в котором результат меньше всего зависел от общего правового масштаба урегулирования процессуальных вопросов и был обусловлен "потребностями" сложившейся общественной практики и социальной "пригодностью". Учрежденное производство по административным жалобам граждан характеризовалось отсутствием установленных законодательным путем формальных процедур. Заявление понималось не столько как средство правовой защиты, сколько как инструмент "демократического" участия в образовании социалистического общества. Только в 70-х гг. в ГДР смягчилось отношение к административному праву, а позднее Законом "О подсудности и производстве судами проверки административных решений" от 14 декабря 1988 г. была предоставлена возможность обжалования в судах общей юрисдикции узко ограниченного круга административных решений в рамках несостязательного процесса (производства). Это означало, что орган управления, чье решение должно быть проверено, не являлся участником процесса; состязательность между государством (управлением) и гражданами не вписывалась в модель социалистического общества.

После заключения 18 мая 1990 г. государственного договора ГДР с ФРГ в соответствии со ст. 19 (абз. 4) Основного Закона ФРГ устанавливались гарантии судебного обжалования административных актов, и вместе со вступлением в силу Договора об объединении 3 октября 1990 г. высокоразвитое федеральное административно-процессуальное право ФРГ большей частью распространилось на территорию бывшей ГДР. В части организации судебной системы какое-то время действовали переходные положения. Создание административного судопроизводства в новых пяти землях Германии составляло основную задачу формирования государственно-правовых отношений в бывшей ГДР.

Как уже было отмечено, административная юрисдикция была восстановлена вскоре после окончания Второй мировой войны в различных оккупационных зонах. В 1949 г. законодатель создал федеральный конституционно-правовой базис для независимой и эффективной административной юрисдикции в западных оккупационных зонах и в Берлине. Несмотря на то что Федеральный административный суд Германии с местонахождением в Берлине был образован еще в 1952 г., единое федеральное Положение об административном судопроизводстве вступило в силу только 1 апреля 1960 г. Еще ранее инициированные и долгие годы обсуждавшиеся предложения по реформе судопроизводства и созданию административной юрисдикции (а именно социальной, финансовой юрисдикции и общей административной юрисдикции) с целью принятия единого Положения об административном процессе были первоначально отклонены. Реформы ограничились лишь принятием Положения об административном судопроизводстве в качестве процессуально-правовой основы общей административной юрисдикции.

Германский законодатель установил норму обеспечения независимой судебной юрисдикции, а также обеспечения защиты отдельных лиц от противоправных действий со стороны государственной власти в гражданской правовой сфере. Дополнительная гарантия защиты прав индивидуумов содержится в конституционных положениях (абз. 3 ст. 1 Основного Закона Германии), которые фиксируют для граждан дополнительную возможность подачи жалоб в конституционный суд (например, о нарушении органами государственной власти чьих-либо гражданских прав).

Первые два предложения абз. 4 ст. 19 Основного Закона, которые являются "короной правового государства", гласят: "Если права какого-либо лица Нарушены публичной властью, ему предоставляется возможность обратиться в суд. Поскольку не установлена иная подсудность, то используется обращение в суд общей юрисдикции". Данное конституционно-правовое установление играет ключевую роль в оформлении судебного контроля за управлением. Из него прежде всего вытекают два требования: во-первых, отсутствие пробелов в области защиты прав и, во-вторых, эффективность судебной защиты.

Отсутствие пробелов в области защиты прав основано, в свою очередь, на двух факторах: во-первых, защита должна осуществляться против акта "публичной власти", во-вторых, ищущий защиты должен доказать факт нарушения своих прав.

Под публичной властью в смысле ст. 19 (абз. 4) Основного Закона германский федеральный Конституционный суд понимает только исполнительную власть (т. е. "защита осуществляется судьями, а не против судей"). Если парламентский закон нарушает основные права лиц, то можно обращаться с жалобой непосредственно в Конституционный суд, во всяком случае тогда, когда не требуется применения административного решения и основанного на нем использования защиты права в специальных судах. Основательной проверке и контролю подлежат все акты исполнительной власти, которые могут повлечь за собой нарушение прав.

Гарантия правовой защиты, содержащаяся в абз. 4 ст. 19 Основного Закона ФРГ, реализуется тогда, когда идет речь о нарушении конкретных собственных прав лица, т. е. целью является защита прав, принадлежащих отдельному лицу. В связи с этим Основной Закон ФРГ не дает возможности для предъявления "популярного" иска (жалобы) с целью защиты прав граждан. В такой же степени едва ли найдут понимание у законодателя и требования, содержащиеся в "общественном" иске (или "альтруистском общественном иске"), когда какое-то объединение преследует защиту не принадлежащих ему субъективных прав, а интересов общественности. Это может продолжаться до того времени, пока законодатель в обычных законах не предоставит этим объединениям особые полномочия по направлению в суд исков. Если же исходить из конституционно-правового обеспечения защиты прав, то следует отметить, что в некоторых землях Германии была установлена возможность направления исков в суд и коллективных субъектов, например, в области -охраны окружающей природной среды.

В упомянутой ст. 19 (абз. 4) Основного Закона ФРГ речь идет не только об основных правах, но и обо всех признанных правопорядком и независимо от уровня и иерархии правовых норм субъективных правах; в первую очередь, имеются в виду те права, которые обозначаются в законе как "субъективные публичные права". Понятие "субъективного публичного права" трактуется, как правило, в соответствии с развитым О. Бюлером учением о "нормативной защите" и объединяет все признанные правопорядком индивидуальные интересы ("легитимные интересы", они определяются в итальянском или испанском праве). Для признания субъективного права за лицом не требуется, чтобы правовая норма, в которой содержится субъективное право, включала четко определенное требование или словосочетание "право на... (что-то)". Принципиальное значение заключается в том, чтобы данная правовая норма в соответствии с объективизированной волей законодателя служила не только интересам общественности, но и (и это обязательно) индивидуума. При этом в правовом споре все зависит от индивидуального интереса того лица, который ссылается на спорную правовую норму. Отграничение правовых норм, которые преследуют цель содействия интересам индивидуума и фактически благоприятствуют ему, может быть чрезвычайно сложным. Во многих правовых сферах, например в области строительного права, часто нельзя определенно сказать, исходя из простого чтения закона, включает ли в себя правовая норма субъективное право. В правовой практике следует принимать в расчет казуистику судов, которые, как правило, проявляют максимум внимания при признании субъективного права.

Требование относительно эффективности правовой защиты не вытекает непосредственно из текста Основного Закона, но является результатом толкования и конкретизации конституции германским Конституционным судом, который постоянно подчеркивает, что абз. 4 ст. 19 Основного Закона гарантирует не только формальное право и теоретическую возможность обращения в суд, но и реальные притязания на эффективный судебный контроль. Действенность правовой защиты прежде всего обусловлена временным фактором: если за судебной защитой обращаются с опозданием, то она может оказаться неэффективной. Суды должны получать возможность вмешиваться в дело до того, как наступят непоправимые, неблагоприятные последствия или ущерб. Абзац 4 ст. 19 Основного Закона заключает в себе требование предварительной правовой защиты, которая наряду с отменой административных решений должна обеспечить и возможность издания временных распоряжений, которые обязывают управление к определенному поведению. Данный вопрос будет далее рассмотрен более обстоятельно.

Поскольку ст. 19 (абз. 4) Основного Закона содержит требование максимального исключения из практики "непоправимых административных решений", то из нее вытекает необходимость превентивной (предотвращающей неблагоприятные последствия) правовой защиты. В случае угрозы возникновения правонарушений, влекущих непоправимые последствия, в рамках предварительной судебной защиты должна быть обеспечена возможность издания судебного решения по запрещению проведения причиняющих ущерб неправомерных мер со стороны управления (например, запрет исполнения так называемого "реального акта" или административного акта).

Предварительная судебная защита задумана в качестве исключения, как возможный путь обеспечения прав лиц в конкретных случаях. В каждом случае возможно проведение полного судебного разбирательства, которое и должно соответствовать требованию эффективной правовой защиты. Требование обеспечения эффективности правовой защиты распространяется на все инстанции административного процесса. Чем больше правовых средств имеют участники административного процесса, тем продолжительнее сам процесс. При этом все формальные обременения, допускаемые в административном процессе, должны служить общей цели обеспечения правовой защиты индивидуумов.

Право лица на обращение в суд (абз. 1 ст. 101 Основного Закона — "никто не может быть изъят из ведения своего законного судьи") и право быть выслушанным в суде в соответствии с законом (абз. 1 ст. 103 Основного Закона) относятся также и к административно-судебному процессу. В случае нарушения этой юридической гарантии, как и в случае нарушения абз. 4 ст. 19 Основного Закона или нарушения других основных прав, каждый может обратиться с жалобой в Конституционный суд.

Девятый раздел Основного Закона Германии — "Правосудие" — содержит ряд положений, которые являются конституционными рамками для организации судопроизводства в целом, что распространяется и на административную юрисдикцию. Статья 92 Основного Закона определяет, что судебная власть осуществляется федеральным Конституционным судом, федеральными судами, предусмотренными Основным Законом, и судами земель. Федеральная судебная юрисдикция в Германии, за исключением отдельных специальных сфер, предусмотренных конституцией, — правовая защита промысловой деятельности, военная судебная юрисдикция (уголовные дела о воинских преступлениях), дисциплинарное судопроизводство, а также защита государства, — ограничивается действующими верховными судами, которые выступают прежде всего в качестве кассационных инстанций. Независимость судей, а также связанный с этим их особый служебно-правовой статус гарантируются во всех инстанциях и для всех отраслей правосудия ст. 97—98 Основного Закона ФРГ.

Главный аргумент в пользу выделения административного судопроизводства в самостоятельную процессуальную отрасль содержится в ст. 95 Основного Закона. Из пяти перечисленных в этой статье высших судов три относятся к сфере административного судопроизводства: Федеральный административный суд, Федеральный финансовый суд и Федеральный социальный суд. Исходя из этого конституционный законодатель аргументирует создание двух особых областей административного судопроизводства, т. е. финансовой и социальной административно-правовой юрисдикции, а также общего административного судопроизводства. Такая судебная специализация последовательно соблюдается законодателем.

В соответствии с п. 1 ст. 74 Основного Закона конкурирующая законодательная компетенция распространяется на материю судоустройства и судебного процесса (судопроизводства). Это означает, что земли имеют законодательные полномочия только тогда и в тех объемах, когда федеральный законодатель уже не работает в этих сферах. Только в 1965 г. на федеральном законодательном уровне были оформлены различные отрасли административной юрисдикции; землям оставалось урегулировать лишь незначительный круг вопросов. В отличие от организационного дифференцирования, предложения по процессуально-правовому упрощению всех трех частей административной юрисдикции (финансовой, социальной и общей административно-правовой) высказывались уже давно.

В 1953 г. был принят Закон о социальных судах, явившийся первым законодательным актом, который стал регламентировать процессуальные отношения в одной из трех указанных сфер административного судопроизводства. Затем были сформированы социальные суды, т. е. создана трехзвенная социально-судебная юрисдикция: первая инстанция — социальные суды; апелляционная инстанция (находится в землях Германии); кассационная инстанция федерального социального суда (располагается в г. Кассель). В состав социального суда входят один профессиональный судья и два заседателя (почетные судьи), каждая из двух других инстанций состоит из трех профессиональных судей и двух заседателей.

Процессуальное право финансово-судебной юрисдикции, которое в соответствии с абз. 6 ст. 108 Основного Закона Германии урегулировано федеральным законом, в 1965 г. в связи с принятием Положения о финансовых судах, впервые получило свои федеральные законодательные основы. Финансовое судопроизводство — это особое административное судопроизводство. Постепенно осуществлялось формирование финансово-судебной юрисдикции, которая на сегодняшний день состоит из двух звеньев: в каждой земле Германии создан один или несколько финансовых судов, над которыми находится учрежденный в качестве кассационной инстанции еще в 1950 г. Федеральный финансовый суд, с местонахождением в г. Мюнхен. В то время как сенаты земельных финансовых судов состоят из трех профессиональных судей и двух заседателей, сенат Федерального финансового суда образуют пять профессиональных судей. Финансовые суды рассматривают иски против финансовых органов, связанные с налогообложением, сбором пошлин и пр.

Общая административно-судебная юрисдикция (наряду с социальными и финансовыми судами) формировалась довольно продолжительное время, одновременно с созданием единого федерального процессуального права. В 1960 г. было принято ПобАС. Как и социально-судебная юрисдикция, система общего административного процесса состоит из трех звеньев: административные суды, высшие административные суды (в землях Германии) и Федеральный административный суд с местонахождением в Берлине. В отличие от социальных судов, судебные палаты (коллегии) административных судов состоят из трех профессиональных судей и двух заседателей; сенаты Федерального административного суда включают в себя по пять профессиональных судей.

С 1960 г. ПобАС изменялось несколько раз. Правда, первые полтора десятка лет действия этого закона прошли без существенных нововведений, поскольку он вполне обеспечивал осуществление установленных в ст. 19 (абз. 4) Основного Закона Германии конституционных гарантий.

До настоящего времени произошло уже пять крупных изменений и дополнений этого законодательного акта. Причиной внесения первых изменений стало принятие в 1976 г. Закона об административно-процессуальной деятельности (Закон об административных процедурах). Второе изменение последовало в связи с принятием Закона "Об уменьшении нагрузки судов в сфере административно- и финансово-судебной юрисдикции" от 31 марта 1978 г. Этот Закон был издан в связи со стремительным ростом числа исковых требований, направляемых в административные и финансовые суды.

Третье изменение Положения об административном судопроизводстве произошло в связи с принятием Закона от 17 декабря 1990 г. "О новом регулировании административно-судебного процесса". Это явилось, в свою очередь, первым за последние тридцать лет его действия крупномасштабным реформированием административного процесса в Германии. Текст Положения претерпел серьезные изменения и дополнения. Обновленный закон вступил в силу с 1 января 1991 г. Цель нововведений состояла прежде всего в придании административному процессу гибкости, прочности и в его усовершенствовании. Если судить об этих изменениях в общем плане, то многие положения указанного нормативного акта подверглись конкретизации и дальнейшему развитию. Ряд организационных и процессуальных вопросов федеральный законодатель умышленно оставил открытыми, давая тем самым возможность законодателям земель вносить необходимые изменения и дополнения. Так, например, некоторые земли Германии установили, что иск об отмене административного акта и иск об обязывании административного органа издать определенный административный акт необходимо направлять непосредственно против органов управления, а не против общины, чьи органы издали или не исполнили этот административный акт. В законе также нашли отражение изменения в сфере так называемой "предварительной судебной защиты" в административном суде.

Первое существенное "структурное" изменение (оно же, по сути, является четвертым изменением) Положения об административном судопроизводстве произошло в связи с введением 11 января 1993 г. Закона об уменьшении нагрузки на судопроизводство, распространившегося и на судей в общих административных судах.

Шестой закон, внесший изменения в ПобАС, был принят 1 ноября 1996 г. и вступил в силу 1 января 1997 г. Целью этого закона стали укрепление процесса и ускорение процессуальной деятельности. Установленная и гарантированная конституцией страны возможность притязания на так называемую "предварительную защиту" в административном суде со временем потеряла свою ценность. Поэтому возникла необходимость в использовании всех возможностей упрощения и оптимизации судебного административного процесса. Сокращение и ускорение административного процесса наряду с совершенствованием разрешительного производства (процесса по разрешению органами управления совершения соответствующих действий) представляют собой также важные условия экономического соревнования в рамках Европейского Союза. Центральным элементом шестого закона, внесшего изменения в ПобАС, является введение особого режима апелляционной и обычной жалобы.

Дискуссия об упрощении процессуального права различных отраслей административно-судебной юрисдикции началась еще в 50-е гг. во времена разработки первых проектов трех Положений о судопроизводстве. Тогда законодатели посчитали необходимым создать такое административное процессуальное право, которое было бы "наглядным, практическим и более подходящим для научного анализа и развития". Тем самым была бы гарантирована и улучшена правовая защита граждан, с тем чтобы во всех трех отраслях административного судопроизводства утвердился одинаковый стандарт правовой защиты. Дискуссия об этом была продолжена после издания всех трех Положений об административном судопроизводстве в 1957 и в 1962 гг. Под руководством К. Г. Улев 1966 г. была начата работа над единым Законом об административном суде в Высшей школе административных наук в г. Шпайер, которая завершилась подготовкой так называемого "Шпайеровского проекта". Этот проект взяла за основу образованная в 1971 г. Координационная комиссия по унификации Положения об административном судопроизводстве, Положения о финансовом судопроизводстве и Закона о социальных судах, в которую вошли представители заинтересованных федеральных министерств, всех трех судебных юрисдикции, адвокатуры, налоговых органов и научной общественности. В 1979 г. комиссия подготовила и предложила для обсуждения свой проект Положения об административном процессе.

Этот проект стал фундаментом разработанного правительством проекта Положения об административном процессе, который был представлен на рассмотрение Бундестага. Однако ввиду возросшего числа разбирательств в административных судах желание уменьшить нагрузку на административные суды возобладало над необходимостью проведения основательной реформы с целью унификации административного процесса. Парадоксально, но факт, что воссоединение Германии в 1990 г., в новых пяти землях которой можно было бы создать все три ветви административного судопроизводства в режиме единого административного процесса, сказалось отрицательно на проведении реформы административного процесса в начале 90-х гг. Это объясняется тем, что, с одной стороны, после воссоединения Германии с появлением новых политических задач в парламенте изменились и приоритеты в других сферах, с другой стороны, не хватило решимости именно в тех условиях, когда административные суды работали с большой нагрузкой, проводить реформу административного процессуального права, которая была тесно связана с новшествами в сфере организации судебной системы.

Поэтому очевидно, что в обозримом будущем три ветви административного судопроизводства сохранятся, а различия между ними едва ли следует переоценивать. Рассматриваемые ниже принципы и основы Положения об административном судопроизводстве действуют с небольшими уточнениями и в двух других сферах административной юрисдикционной деятельности — в финансовом правосудии и в социальных судах. Опубликованы также работы, в которых административный процесс изучается в сравнении с уголовным, гражданским, финансово-судебным, социально-судебным и др.

Основные черты главного разбирательства общей административной юрисдикции.

Административный процесс (т. е. производство в административных судах) подразделяется на два вида: предварительная (временная) правовая защита (производство предварительной защиты) и основное производство. Основное производство является главной составляющей административного процесса и осуществляется в большинстве случаев разбирательства административно-судебных дел. Предварительное производство, задуманное законодателем как исключение, приобрело большое значение из-за длительности основного производства.

Параграф 40 (абз. 1 п. 1) Положения об административном судопроизводстве гласит: "Обращение в административный суд предоставлено по всем публично-правовым спорам неконституционно-правового вида, если эти споры не отнесены федеральным законом к подсудности другого суда". Эта норма закона считается основным принципом организации и функционирования административного судопроизводства (ее также называют главной оговоркой или главным условием закона); она устанавливает собирательную подсудность общих административных судов для всех публично-правовых споров таким образом, что предусмотренная ст. 19 (абз. 4 п. 2) Основного Закона Германии субсидиарная (вспомогательная) подсудность общих судов теряет свое практическое значение. Параграф 40 (абз. 1 п. 1) Положения об административном! судопроизводстве входит в противоречие с основной оговоркой § 131 Закона о судоустройстве, который — с соблюдением других за-| конных установлений — открывает путь к правовому обжалованию всех гражданско-правовых споров. Как и в случае обычного судебного обжалования, в административно-правовом порядка обжалования имеются специальные законодательные указания) которые должны иметь первостепенное значение; например, в соответствии с § 126 рамочного закона о чиновниках все споры связанные с чиновным правоотношением, рассматриваются в административных судах.

Понятие публично-правового спора объединяет все случаи) в которых спорными являются правовые последствия, вытекающие из применения публичного права. При этом публично-правовой в соответствии с новой теорией субъектов публичного права" считается каждая правовая норма, в которой в качестве носителя государственной власти имеется, как минимум, субъект подчинения. Публично-правовой спор характерен тем, что всегда возникает в условиях осуществления государственной власти. Основной принцип разграничения компетенции по рассмотрению споров административными судами заключает в себе положение о том, что им неподсудны конституционно-правовые споры. Данные споры в смысле § 40 Положения об административном судопроизводстве неподсудны административным судам не только потому, что речь идет о вытекающих из конституционной нормы правовых последствиях, но и в связи с тем, что участники конституционной жизни (такие субъекты права, как, например, бундестаг, федеральное правительство, ландтаг или отдельный депутат) спорят о своих правах или обязанностях, установленных федеральным или земельным конституционным правом. Конституционно-правовые споры подсудны федеральному конституционному суду или конституционным судам земель Германии. Там действует так называемый энумеративный принцип, в соответствии с которым конституционно-правовыми являются споры, неподведомственные обычным судам. Примером может служить спор политических партий о последствиях коалиционного соглашения, играющего важную роль в работе парламента.

Значительная часть публично-правовых споров отнесена законом к подсудности других судов. Сюда относятся не только установленные в § 33 Положения о финансовых судах и, следовательно, подсудные финансовым судам налоговые споры, а также определенные в § 51 Закона о социальных судах и подсудные этим судам социально-правовые споры и, кроме того, особо отнесенные к подсудности обычных судов публично-правовые споры, как, например, споры о возмещении государством (государственным органом) вреда, причиненного чиновником при исполнении им служебных обязанностей, или иски против административных актов, изданных органами юстиции. Однако отнесение к подсудности финансовых судов налоговых и связанных с ними споров, а также установление подсудности социальных судов (социально-правовые споры) не носит конкретного характера. Так, например, общие административные суды рассматривают правовые споры о коммунальных налогах, платежах и сборах наряду с делами о социальной помощи, о государственном пособии для покрытия расходов по найму жилого помещения или по делам о пособиях на образование. И наоборот, финансовые суды могут рассматривать) споры, которые в узком смысле не относятся к налоговому праву.)

Административное судопроизводство основывается на принципе так называемого "розыскного" ("инквизиционного") процесса, т. е. суд (судья) обязан самостоятельно и по своей инициативе добывать недостающие, по его мнению, доказательства с целью) вынесения справедливого, объективного и законного решения.

Основой административно-судебного рассмотрения дела является иск. Обращение лица в административный суд с иском воз можно только в случае, если административный орган не удовлетворил его жалобу. Германское административное судопроизводство разграничивает несколько видов исков, направляемых в административные суды. Они различаются в зависимости от требований правовой защиты истца и связаны с различными условиями допустимости судебного разбирательства. Перечисленные и детально установленные в Положении об административном судопроизводстве виды исков объединяют не все возможные требования правовой защиты. Чтобы избежать противоречия основному принципу § 40 (абз. 1 п. 1) Положения об административном судопроизводстве, должны приниматься во внимание также все другие виды исков, которые конкретно не предусмотрены законодателем. В административном процессе не дается точного перечисления видов исков, и они не ограничены количественно.

Как и в гражданском, в административном процессе концептуально различаются следующие виды исков, установленные в § 43 (абз. 2 п. 1) Положения об административном судопроизводстве: 1) конститутивный (иск об установлении, изменении или от мене правоотношения); 2) иск об исполнении обязательства (иск о принуждении ответчика к совершению определенного действия);

3) установительный иск (иск о признании). Конститутивный иск нацелен на образование, изменение или отмену правового отношения; иск об исполнении обязательства — на реализацию требования на действие, бездействие или запрещение действия (поведения); установительный иск — на выяснение содержания правового отношения. Система исков в административном процессе имеет дальнейшее разграничение. В качестве важнейшей формы конститутивного иска выделяется негативный иск — иск о признании недействительным административного акта, а в качестве самостоятельной формы иска об исполнении обязательства — иск об обязывании административного органа издать определенный

административно-правовой акт. Эти виды исков конкретно устанавливаются ПобАС. Различаются пять важнейших видов административно-судебных производств: 1) негативный иск; 2) иск об обязывании административного органа издать определенный административно-правовой акт; 3) общий иск об установлении, изменении или отмене правоотношения; 4) установительный иск (иск о признании); 5) производство по осуществлению контроля за правовыми нормами, т. е. процесс выявления соответствия норм конституционным положениям и положениям законодательных актов.

Одним из важнейших исков является иск о признании недействительным административного акта, который выдвигается в случаях, когда в соответствии со ст. 42 (абз. 1) ПобАС требуется отменить административный акт (создающий дополнительные трудности, возлагающий на субъектов права дополнительные обязанности). Так как под административным актом понимается всякое властное мероприятие государственного органа, при помощи которого в отдельном случае создаются действующие и влияющие на жизнь юридические последствия не только во внутренней сфере управления, то отменяющим иском могут быть оспорены, например, такие, скажем, мероприятия, как запрещение предпринимательской деятельности, запрет на проведение собраний или решение, связанное с планированием улицы или дороги. Под действием абз. 4 ст. 19 Основного Закона ФРГ и § 40 (абз. 1 п. 1) ПобАС квалификация мероприятия в качестве административного акта не имеет теперь решающего значения для обращения в административный суд. Если меры административных органов не порождают внешних правовых последствий (например, издания внутрислужебного указания чиновнику), то правовая защита против такой меры может быть осуществлена не в форме направления в административный суд оспаривающего иска (иска об отмене), а в форме общего иска об установлении и изменении правоотношений.

Оспаривающий иск возможен также в случаях, когда речь идет об отмене административного акта, адресованного заинтересованным и получившим в результате его издания определенные преимущества третьим лицам и одновременно ухудшающего положение истца (так называемый "административный акт двойного действия"). Например, иск гражданина к соседу о запрете для последнего определенного строительства, о судебной проверке отклонения одной из кандидатур при определении на публичную службу, перевода на более высокую должность и т. д. В этих случаях должно быть тщательно проверено право на исковое заявление.

Для административного судебного процесса законодатель установил соответствующее требование, которое вытекает из содержащейся в абз. 4 ст. 19 Основного Закона ФРГ гарантии правовой защиты для тех лиц, права которых нарушены непосредственно. Так называемые "популярные иски" (т. е. иски в защиту третьих лиц) исключены из административного процесса. Правом обращения с иском в административный суд обладает только то лицо, права которого нарушены изданным административным актом. Согласно общепринятому мнению (так называемая "теория возможностей") для подачи искового заявления достаточно, чтобы факт нарушения собственных прав лица вытекал из содержания составленного им иска.

Нарушенным может быть признано субъективное публичное право, т. е. все определенные правопорядком индивидуальные интересы. Факт нарушения прав всегда легко устанавливается, если истец является адресатом обременяющего его административного акта. Сложнее проверить право на иск, если истец является третьим лицом, кому изданным административным актом в отношении других лиц одновременно причиняются неудобства и чьи права нарушаются. Согласно судебной практике федерального административного суда Германии оспаривающий иск (иск об отмене) третьего лица может быть признан обоснованным только в том случае, если "управление нарушило основные права истца или законодательную норму, которая направлена на непосредственную защиту от принятого противоправного административного акта истца, входящего в нормативно ограниченный круг лиц". Для признания права на иск необходимо, чтобы истец мог ссылаться на правовые нормы, которые обеспечивают ему правовую защиту. Это может разъяснить следующий пример. Собственнику земельного участка выдается разрешение на строительство. Иск соседа допустим только тогда, когда он докажет, что разрешение на строительство было выдано с нарушениями правовых норм, которые направлены на его защиту. Направленными на защиту соседа признаются, например, установленные в положениях о строительстве правила (нормы), которые содержат обязанность соблюдения определенного расстояния до соседнего дома.

Ограничение круга лиц, имеющих право на иск, создает особенные трудности при планировании или разрешении технических проектов: строительство аэропортов, заводов по переработке мусора или атомных станций. Здесь господствует мнение, что круг обладающих правом на иск лиц слишком узок, и что нарушение прав, как правило, учитывается только при непосредственных пространственных отношениях истца с местом планируемого строительства. Вместе с тем на практике эти вопросы решаются с учетом многих обстоятельств: например, каково расстояние планируемого и потенциально опасного объекта от истца (т. е. непосредственная близость планируемого объекта к истцу); какие конкретно права может нарушить планируемое строительство объекта.

Исковому производству (т. е. подаче иска об отмене административного акта в суд) обязательно предшествует процедура обжалования этого акта в самих государственных органах (обжалование акта в административном порядке). Хотя в данном случае речь идет об административном производстве, это условие конкретно урегулировано в ПобАС (§ 68 и др.) и имеет одинаковую силу на территории всей Германии, что оправдано характером его предварительного производства по отношению к исковому судебно-административному процессу по отмене (или обязывании издания) административного акта. Необходимо отметить, что создание и правовое регулирование в области судебного процесса относятся к законодательной компетенции федеральных органов власти ФРГ (это вытекает из п. 1 ст. 74 Основного Закона, в которой указан "судебный процесс"). Административное производство для земельных органов управления, что отграничивается в Германии от административного процесса, урегулировано в земельных законах об административных производствах, которые практически дословно воспроизводят федеральный закон об административном производстве.

Жалоба подается в течение одного месяца после издания административного акта в орган, издавший этот акт, и в течение одного года — при отсутствии опубликования или указания порядка обжалования. Если орган, издавший акт, не устраняет содержащихся в жалобе недостатков, то вышестоящий орган издает постановление по жалобе. Орган, издавший административный акт, в виде исключения может сам рассмотреть жалобу в случае, если вышестоящим органом является высший федеральный или земельный орган или если речь идет об административном акте в | сфере внутреннего самоуправления (абз. 1 п. 1—2 § 73 ПобАС). Кроме того, вышестоящий орган проверяет не только законность административного акта — в отличие от административного суда, но и целесообразность его издания. В случае удовлетворения ходатайства вышестоящим органом он отменяет административный • акт либо вносит в него соответствующие изменения. В противном случае ходатайство отклоняется. Из того факта, что контроль) вышестоящих органов управления распространяется также на сферу целесообразности и полезности принимаемого административного акта, вытекает расширенное полномочие (в отличие от иска, в котором излагаются лишь нарушения прав и правовых норм) на жалобу: лицо, направляющее жалобу в орган управления, имеет полномочие на заявление не только тогда, когда докажет факт нарушения своих прав, но также и тогда, когда сообщит, что его права нарушены изданием нецелесообразного административного акта (т. е. при отсутствии необходимых условий для издания административного акта).

Ведется много дискуссий по поводу того, могут ли вышестоящие органы, рассматривающие жалобу на административный акт, изменить обжалуемый правовой акт в сторону ухудшения положения лица, заявившего жалобу. Те из авторов, которые выступают за улучшение правовой защиты лица или освобождение административных судов от дополнительной нагрузки по рассмотрению возможного иска, отрицают допустимость ухудшения правового положения лица. Те же, кто, в первую очередь, настаивают на самоконтроле управления, принципиально согласятся с ухудшением положения "жалобщика". Параграф 79 (абз. 2) ПобАС устанавливает, что законодатель исходит из того, что решение по жалобе может заключать в себе "относительно первоначально обжалуемого административного акта дополнительное отдельное отягощение". Однако закон ничего не говорит о видах и объеме такого отягощения или ухудшения положения истца. Федеральный административный суд связывает допущение ухудшения положения с применяемым материальным правом, при этом в каждом конкретном случае должны соблюдаться принципы защиты доверия, веры и верности. В конечном счете, следует всегда помнить о том, что предметом оспаривающего иска является тот административный акт, который получил суд после предварительного административного обжалования в вышестоящем административном органе (абз. 1 п. 1 § 79 ПобАС).

Иск об оспаривании административного акта в соответствии с абз. 1 § 74 ПобАС должен подаваться в административный суд в течение одного месяца после вручения решения административного органа, проводившего проверку административного акта. Если это решение не содержит разъяснений относительно порядка подачи в суд искового заявления, то тогда срок подачи иска составляет один год (абз. 2 § 58 ПобАС). Если по жалобе заинтересованного лица административный орган не выносит решения без уважительных причин и оснований в установленный срок, то оспаривающий иск может быть непосредственно, т. е. без проведения предварительного производства, направлен в суд (п. 1 § 75 ПобАС). В данном случае закон предоставляет истцу, как правило, трехмесячный срок (п. 2 § 75 ПобАС).

Если имеются прочие предпосылки для рассмотрения дела и вынесения решения по нему (процессуальные условия), то суд проверяет предметную обоснованность иска (обоснованность иска по существу). Оспаривающий иск обоснован, если административный акт является противоправным и нарушает права истца (абз. 1 п. 1 § 113 ПобАС). При этом главное значение имеют предмет спора и принятое административным органом решение по жалобе на стадии досудебного разбирательства. Из этого принципа судебная практика, учитывая соответствующее материально-правовое регулирование, делает многочисленные исключения: например, в случаях с административными актами отдаленного действия (т. е. административными актами, которые в соответствии с положенным в его основу материальным правом направлены на длительное и отдаленное действие: разрешение заниматься промысловой деятельностью, общий запрет строительства, дорожный знак, сигнал светофора и т. п.) или административными актами, которые еще не исполнены.

В случае удовлетворения иска суд выносит решение по отмене административного акта, а также решение административного органа по жалобе лица на стадии досудебного (еще, по сути, административного) разбирательства (абз. 1 п. 1 § 113 ПобАС). При частичном удовлетворении иска происходит частичная отмена административного акта. В случае реального исполнения административного акта суд может потребовать устранения последствий его действия (абз. 1 п. 2 § 113 ПобАС).

Решения административных судов по иску о признании недействительным правового акта или по установительному иску для своего исполнения не требуют других документов, так как в судебных решениях непосредственно установлено правовое положение по соответствующему спору. Иначе обстоит дело с обязывающим иском и иском об установлении, изменении или прекращении правоотношений. Параграф 167 (абз. 1) ПобАС указывает в этой связи на восьмую книгу Гражданско-процессуального кодекса (§ 704 и др.), в которой установлен порядок осуществления принудительного исполнения судебного решения. Однако для важнейших случаев ПобАС содержит особые правила, регламентирующие исполнительное производство (например, § 172 определяет исполнение судебного решения, которое обязывает административный орган устранить наступившие последствия исполненного административного акта или издать правовой акт управления). В случае неисполения администрацией решения административного суда на соответствующих должностных лиц может быть наложен административный штраф в размере до 2000 немецких марок.

Исполнение администрацией судебных решений, как правило, на практике не вызывает никаких сложностей и недоразумений; органы управления, уважая решения административного суда, своевременно и тщательно исполняют их. Ответственные должностные лица в случае нарушения должностных обязанностей, повлекших в процессе исполнения судебного решения наложение на орган управления штрафных санкций, отвечают перед соответствующим административным органом в порядке регрессного требования (иска).