ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СПЕЦИФИКА ПРАВОВОЙ БАЗЫ И СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ РАЗНОТИПНЫХ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ

Кандидат юридических наук С. А. СТАРОСТИН

1. Понятийный аппарат в категориях права.

В настоящее время одной из наиболее существенных проблем в разработке концепции внутренней безопасности России является неопределенность и несбалансированность в социальном плане интересов общества, государства, различных социальных групп, личности. Анализ практики свидетельствует о чрезвычайно низкой ответственности государства за жизнь и здоровье как целых социальных, территориальных этнических групп, так и отдельных граждан. Необходимо признать, что интересы государства должны рассматриваться через призму интересов его граждан.

Анализ нормативной базы по защите населения от различного рода чрезвычайных ситуаций позволяет сделать вывод, во-первых, о ее недостаточности, наличии многочисленных пробелов и, во-вторых, о неоднозначности, а порой противоречивости.

Правовой основой защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера являются п. «з» ст. 72 Конституции России, Федеральный закон от 24 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также постановление Правительства России от 5 ноября 1995 г. № 1113 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

79

Федеральный закон урегулировал отношения в сфере обеспечения безопасности населения, защите территорий, экономики страны, ее жизнедеятельности в условиях чрезвычайных ситуаций некриминального характера.

В соответствии с этим законом под чрезвычайной ситуацией понимается «обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей». Упомянутое постановление Правительства о РСЧС определение данного явления не дает.

Федеральный закон, постановление Правительства охватывают только чрезвычайные ситуации природного и техногенно-го характера, т. е. некриминальные чрезвычайные ситуации. На федеральном уровне нет нормативного акта, который решал бы вопросы урегулирования отношений при чрезвычайных ситуациях криминального характера. В связи с этим возникает ряд существенных проблем.

Криминальные чрезвычайные ситуации неоднородны, отличны составы преступлений, совершаемых при этом. Различно как число их участников, так и продолжительность.

На федеральном уровне не существует классификатора чрезвычайных ситуаций криминального характера. В соответствии с ним можно было бы определить те преступления, которые расценивались бы как таковые и при их совершении (угрозе совершения) были приняты соответствующие меры.

Как видим, из определения чрезвычайной ситуации, данной в Федеральном законе, основными ее критериями являются: многочисленные жертвы людей или угроза их жизни и здоровью, ущерб (угроза) окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Однако представляется необходимым добавить к перечисленным критериям еще и другие. Чрезвычайные ситуации требуют немедленного и адекватного реагирования на них. Понятно следующее: практика подтверждает, что скорейшее реагирование на любую чрезвычайную ситуацию позволяет избежать более тяжелых последствий, принять необходимые меры по оказанию помощи пострадавшим, быстрее ликвидировать тяжелые последствия.

Под адекватностью реагирования понимается невозможность борьбы с чрезвычайной ситуацией обычными способами, с использованием обычных средств. Возникает необходимость создания новых организационных структур, новых форм взаимодействия всех сил, принимающих участие в предупреждении, борьбе и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

80

Говоря о криминальных чрезвычайных ситуациях, можно выделить их критерии, т. е. критерии чрезвычайности преступных деяний, предусмотренных С1сиьями i'K РФ. К idKmvi критериям можно отнести действия (бездействия), угрожающие государству, его целостности и жизнедеятельности, гибели (угроза гибели) значительного количества людей, нанесение ущерба (угроза ущерба) окружающей природной среде, значительные материальные потери.

Взяв за основу эти критерии, можно определить чрезвычайную ситуацию криминального характера как обстановку, сложившуюся в результате деяния, предусмотренного уголовным кодексом России, которое может повлечь или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, нарушение жизнедеятельности людей и требующее немедленного реагирования с использованием специальных тактических методов, сил и средств.

В соответствии с таким подходом можно выделить достаточно большое количество составов преступлений, совершение которых или угроза их совершения могут быть квалифицированы как чрезвычайная ситуация. Причем в различных условиях, при определенных последствиях некоторые из них могут быть и не чрезвычайными. Так, террористический акт (ст. 66 УК. РФ) или диверсия (ст. 68 УК РФ) могут и не повлечь тех последствий, которые указаны в предложенной дефиниции.

Вместе с тем существуют составы, которые в чистом виде подпадают под чрезвычайные. Это бандитизм, массовые беспорядки, угон воздушного судна, захват заложников, террористический акт.

Такую классификацию утвердил приказ МВД РФ № 20— 1996 г. «О совершенствовании подготовки органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах». К ним отнесены массовые беспорядки в населенных пунктах и местах содержания под стражей, деятельность вооруженных и иных особо опасных преступников, бандитских формирований, захват важных объектов, заложников, воздушных судов, террористические акты.

Данный ведомственный нормативный акт не дает какого-либо определения интересующих нас понятий. Среди девяти единых сигналов для ОВД и ВВ, привлекаемых для выполнения задач при чрезвычайных обстоятельствах, восемь составляют криминальные чрезвычайные ситуации, девятый — чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, т. е. вновь вводится неоднозначность толкования '.

1 Попытка устранить данную проблему была предпринята профессорами УНК управления ОВД и ВВ в особых условиях Микеевым А К. и Порфирье-вым Б. Н.

6    Зак. 352 81

• Анализ специальной литературы по рассматриваемой теме также позволяет сделать вывод о неоднозначности и противоречивости толкования тех условии, в которых приходится действовать органам внутренних дел, внутренним войскам.

Отсутствие единой терминологии, понятийного аппарата приводит к различным подходам и оценкам однотипных ситуаций, не позволяет спланировать и упорядочить действия ОВД и ВВ.

2. Система МВД России как организационная основа деятельности ОВД по предупреждению, борьбе и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях следует рассматривать как систему, а именно как нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи структурных единиц, решающих организационные задачи по борьбе с этими проявлениями. Такая система должна отвечать определенным требованиям, к которым можно отнести: способность эффективно действовать в экстремальных условиях, направленность на мирное разрешение ситуации, возможность оперативно информировать инстанции о стремительно меняющейся обстановке, способность быстро адаптироваться к новым условиям.

При формировании системы управления органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях необходимо учитывать ее особенности и отличительные свойства, не характерные для управления в обычных условиях. При этом следует иметь в виду, что управление органами внутренних дел осуществляется как в условиях, предшествующих чрезвычайной ситуации, так и непосредственно при ее наступлении. Все это требует создания иных по сравнению с обычными организационных структур и тактических схем.

Основное внимание и усилия в этой обстановке должны быть направлены не просто на охрану общественного порядка и борьбу с преступлениями, число которых значительно возрастает в таких ситуациях. Важнейшая задача органов внутренних дел и внутренних войск в чрезвычайных условиях— оказание неотложной помощи пострадавшим.

Сложившаяся система управления органами внутренних дел по предупреждению, борьбе и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций имеет ряд существенных недостатков и не вполне отвечает предъявляемым к ней требованиям.

К проблеме организационного порядка относится отсутствие четко организованной общегосударственной системы. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий сти-

£2

шйных бедствий   (МЧС РФ)   криминальными    чрезвычайными "ситуациями не занимается2, а иного органа пока не создано.

В соответствии со ст. 17 федерального Зак^"я «О чяшитр населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» при ликвидации чрезвычайных ситуаций силы и средства органов внутренних дел Российской Федерации применяются в соответствии с задачами, возложенными на них законами и иными нормативными актами Российской Федерации, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.

Основным же нормативным актом является Закон РСФСР «О милиции», принятый 18 апреля 1991 г. В нем наиболее полно определены обязанности и права милиции. Так при авариях, пожарах, катастрофах и иных стихийных бедствиях задачами милиции является спасение людей, оказание им первой медицинской помощи, охрана имущества, оставшегося без присмотра, обеспечение правового режима, проведение карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии (п. 13 ст. 10).

Если говорить о криминальных чрезвычайных ситуациях, то задачами органов внутренних дел являются борьба с преступностью, обеспечение охраны общественного порядка и другие, т. е. те, которые определены ст. 11 Закона РСФСР «О милиции».

Особое место в системе органов МВД занимают внутренние войска. Оно определяется главным образом их высокой организацией, способностью быстро передислоцироваться, используемыми силами и средствами.

Законом РФ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 24 сентября 1992 г. предусмотрены следующие задачи, стоящие перед ними: оказание содействия органам внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и правового режима чрезвычайного положения.

Статья 18 упомянутого Закона возлагает на специальные моторизованные воинские части, соединения и воинские части оперативного назначения оказание содействия ОВД в принятии неотложных мер по спасению людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, обеспечение охраны общественного порядка при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях, а также в обеспечении правового режима чрезвычайного положения.

Система управления органами внутренних дел при разнотипных чрезвычайных ситуациях должна соответствовать харак-

2 На практике же сотрудники МЧС РФ принимают участие в ликвида-циях различного рода социальных конфликтов, например, в Северной Осетии и Ингушетии в 1992 г., в Чеченской Республике.

6* •         83

теру ситуации, предполагаемой схеме ее развития, способной адекватно и быстро реагировать на различные изменения.

Организационно обеспечивают и управляют действиями сил органов внутренних дел и внутренних войск МВД России при чрезвычайных ситуациях специально создаваемые органы оперативного управления — оперативные штабы. При объявлении чрезвычайного положения органам МВД, ФСБ, МО может быть поручено создание совместного оперативного штаба.

В состав оперативного штаба должны входить руководитель оперативного штаба (он же одновременно является и старшим оперативным начальником), заместители и члены штаба

Руководителем оперативного штаба целесообразно назначать министра внутренних дел республики, начальника ГУВД, УВД. Он организует работу штаба, осуществляет подготовку сил и средств к действиям и управляет ими.

При введении режима чрезвычайного положения руководитель совместного оперативного штаба назначается лицом (органом), который вводит такой режим.

Членами оперативного штаба могут быть руководители отраслевых служб МВД, ГУВД, УВД, личный состав которых привлекается для выполнения задач при чрезвычайных ситуациях, руководители других ведомств, личный состав которых также выполняет поставленные задачи.

По решению органов государсгвенной власти и органов местного самоуправления в состав оперативного штаба могут быть включены их полномочные представители и представители органов, не входящих в структуру МВД РФ.

Показателен опыт создания и деятельности штабов во время октябрьских событий 1993 г. в г. Москве. Указами Президента РФ от 3 октября «О введении чрезвычайного положения в г. Москве» и от 4 октября «О дополнительных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в г. Москве» были созданы оперативные штабы в МВД РФ, в ГУВД МВД РФ и совместный штаб МВД, МБ и МО, назначен комендант г. Москвы. Им стал один из заместителей министра внутренних дел России, который был непосредственно подчинен Президенту РФ.

В зависимости от складывающейся оперативной обстановки, оперативный штаб осуществляет свое функционирование в режимах № 2 и № 1.3

В обычном режиме повседневной деятельности руководство и рабочий аппарат оперативного штаба не освобождаются от своих непосредственных функциональных обязанностей. В ре-

3 О совершенствовании подготовки органов внутренних для и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах приказ МВД РФ № 20—1996 г

84

жимах № 2 и № 1 он осуществляет свою деятельность с освобождением его сотрудников от повседневных должностных функциональных обязанностей.

Основными задачами оперативного штаба являются: обеспечение готовности сил и средств органов внутренних дел к действиям и управление ими

Для решения этих задач оперативный штаб выполняет следующие функции:

1. По обеспечению готовности сил и средств органов внутренних дел к действиям в чрезвычайных ситуациях: разработку и совершенствование планов действий, организацию обучения личного состава выполнению задач, организацию психологической подготовки личного состава, разработку и проведение тренировок и учений личного состава, осуществление контроля за состоянием готовности сил и средств к действиям, разработку и организацию выполнения мероприятий по повышению готовности, совершенствование системы управления силами и средствами, развитие систем оповещения и сбора личного состава по тревоге, материально-техническое обеспечение, изучение и внедрение передового опыта действий сил и средств, организацию управления и всестороннего обеспечения.

2. По управлению силами и средствами в чрезвычайных ситуациях: введение в действие соответствующего специального плана, сбор и приведение в готовность сил и средств, развертывание пунктов управления и организация связи, сбор и анализ информации об обстановке, принятие решений на развертывание и действия сил и средств (в том числе и на проведение операций), подготовка, принятие и объявление решения, постановка задач руководителям сил и средств, привлекаемых к действиям в соответствии с планом, организация взаимодействия, транспортировки (перевозки) сил и средств к местам действий, тыловое и техническое обеспечение личного состава, контроль за исполнением отданных распоряжений, оказание помощи в выполнении поставленных задач и поддержание взаимодействия, обеспечение проведения мероприятий по ликвидации последствий, создавшихся в результате сложившихся ситуаций, проведение разбора выполнения задач, внесение изменений (дополнений) в план действий, разработка мероприятий по совершенствованию подготовки сил и средств.

К действиям при чрезвычайных ситуациях привлекаются подразделения органов внутренних дел, соединения и воинские части оперативного назначения и специальные моторизованные воинские части внутренних войск МВД России, подразделения Государственной противопожарной службы, части патрульно-постовой службы милиции, в том числе отряды милиции особого назначения, отряды специального назначения, специальные отряды быстрого реагирования.

85

При этом численность группировки сил определяется исходя из стоящих задач, планируемого комплекса мероприятий по их выполнению, а также с учетом прогноза развития оперативной обстановки, возможных людских и материальных потерь.

По согласованию с территориальными органами управления Минобороны России в группировку сил, привлекаемых к действиям при чрезвычайных ситуациях, могут быть включены войсковые подразделения.

Расчет численности группировки сил, ее задачи при различных чрезвычайных ситуациях приведены в приказе МВД России № 20—1996 г.