АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ МВД РОССИИ 1995—1996 гг. ПО   ВОПРОСАМ   УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНОВ  ВНУТРЕННИХ ДЕЛ   И ВНУТРЕННИХ ВОЙСК В ОСОБЫХ УСЛОВИЯХ

В. В. КОВАЛЕНКО

В соответствии с концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск Российской Федерации продолжается работа по коренному улучшению организации деятельности МВД России, создается стройная структура управления силами и средствами ОВД, учитывающая региональные особенности, способная обеспечить оперативное реагирование на

10СоглаевВ    Н.   Основы  организации  специальной   операции     Лекция — М • Академия МВД РФ, 1994. С. 36. 11 Там же.

55

изменения криминогенной обстановки и эффективность работы пп предупреждению и раскрытию преступлений.

При этом возрасгающая вероятность кризисных ситуации, резких осложнений оперативной обстановки, крупных аварий, катастроф, пожаров и стихийных бедствий потребовала обратить серьезное внимание на подготовку и организацию квалифицированных действий органов внутренних дел в экстремальных и особых условиях работы.

Подготовленное с учетом данной концепции и утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 1039 «Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» в числе основных возлагает на министерство функции, в соответствии с которыми МВД России:

— участвует наряду с другими компетентными органами в обеспечении в соответствии с законом правового режима чрезвычайного или военного положения в случаях их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии;

— руководит Государственной противопожарной службой, организует тушение пожаров и проведение связанных с этим первоочередных аварийно-спасательных работ, привлекает органы внутренних дел и внутренние войска для выполнения задач за пределами территорий при ликвидации последствий крупных аварий, катастроф, пожаров, стихийных бедствий, массовых беспорядков и иных чрезвычайных ситуаций, а также при проведении межрегиональных и иных крупномасштабных операций и мероприятий, осуществляет в этих случаях оперативное управление силами и средствами органов внутренних дел и внутренних войск;

— участвует совместно с органами, предприятиями и учреждениями Министерства здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации в проведении мероприятий по комплексному медицинскому обслуживанию граждан, пострадавших от воздействия радиации, а также в проведении реабилитации территорий, подвергшихся радиационному заражению в результате чрезвычайных обстоятельств;

— обеспечивает выполнение комплекса мер по выполнению мобилизационных заданий и мероприятий гражданской обороны в системе Министерства, повышению устойчивости работы органов внутренних дел и внутренних войск в условиях военного времени и при возникновении чрезвычайных обстоятельств в мирное время.

С этой целью, в процессе реформирования системы МВД России, в МВД Российской Федерации, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации создаются специальные подразделения, на которые возлагаются вопросы анализа факторов, способствующих возникновению «ЧС», и их прогнозиро-

56

вание, обеспечения управления силами н средствами органов внутренних дел и внутренних войск в особых условиях, подго-ювки и использования ышциальныл и|л анизациопных форм, новых тактических приемов и методов управления.

Вместе с тем в имеющихся в настоящее время Федеральных Законах и других законодательных актах Российской Федерации в значительной мере отсутствуют положения, регулирующие деятельность по непосредственной подготовке и реагированию на чрезвычайные ситуации, ччо вызвало необходимость издания на их основе ведомственных и межведомственных подзаконных актов, направленных на решение этих вопросов как в системе МВД России, так и в органах исполнительной власти и заинтересованных ведомствах в целом.

Необходимо отметить, что в указанных документах в достаточной мере содержатся основные требования по подготовке и реализации планов действий, подготовке кадров, информированию населения; урегулированы наиболее важные вопросы организации и функционирования органов внутренних дел в особых условиях.

В рамках данной статьи мы рассмотрим только некоторые основные документы МВД России, разработанные в соответствии с концепцией, регламентирующие подготовку и организацию деятельности органов внутренних дел в особых условиях и имеющие, на наш взгляд, основополагающее значение.

В целях реализации положений концепции по оптимизации процесса оперативно-служебной деятельности, повышения управляемости в системе органов внутренних дел и внутренних войск издан приказ МВД России от 8 апреля 1996 г. № 180 «О мерах по совершенствованию организации работы министерств внутренних дел, главных управлений (управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и режимных объектах».

Приказом установлено, что МВД, УВД являются органом управления, обеспечивающим решение задач, возложенных на систему органов внутренних дел, и осуществляющим руководство горрайлинорганами, подведомственными предприятиями, учреждениями и организациями внутренних дел, а также непосредственно реализующим функции по защите конституционных прав, свобод и интересов граждан, охране общественного порядке, общественной безопасности и борьбе с преступностью.

Приказом определены приоритетные направления их работы, установлены задачи, функции, права и обязанности руководителей. Им утверждены: типовые положения об МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВД города с районным или иным административно-территориальным делением, УВД на транспорте МВД России, УВД (ОВД) на режимных объектах и их штабах; типовая структура министерств внутренних дел, главных управлений (управлений) внутренних дел

57

субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и режимных объектах; примерные модели структур УВД города с районным или иным административно-территориальным делением, управления внутренних дел на транспорте и ряд других документов по вопросам, касающимся реорганизации этих органов в соответствии с требованиями данного Приказа. Последним предусмогрено создание в составе штабов вышеназванных органов внутренних дел подразделений по оперативному планированию и чрезвычайным ситуациям.

В соответствии с этим приказом на министров внутренних дел республик, начальников ГУВД г. Москвы и Московской области, г Санкт-Петербурга и Ленинградской области, УВД субъектов Российской Федерации возлагается: осуществление целенаправленных мероприятий по повышению и поддержанию постоянной служебно-боевой готовности личного состава к действиям в чрезвычайных обстоятельствах; организация разработки оперативных планов МВД, ГУВД, УВД; координация этой работы в УВД на транспорте и режимных объектах, УЛИТУ, РУОП, ОУМТиВС, образовательных учреждениях МВД России, округах, соединениях, воинских частях внутренних войск МВД России, дислоцированных на обслуживаемой территории, в горрайлинорганах, исправительно-трудовых учреждениях и пожарных частях; обеспечение реализации планов и проведения учений и тренировок, направленных на отработку совместных действий сил и средств, привлекаемых при чрезвычайных обстоятельствах и ситуациях.

При возникновении чрезвычайных обстоятельств, связанных с массовыми беспорядками в населенных пунктах, местах содержания под стражей, с преступлениями, совершаемыми вооруженными или особо опасными преступниками, бандитскими формированиями, с захватом важных объектов или заложников, а также при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на руководителей указанных подразделений возлагаются:

— объявление сбора и приведения (в установленном законом порядке) в готовность № 2 и № 1 личного состава, резерва (сводного отряда) МВД, ГУВД, УВД, УВДТ на транспорте и режимных объектах, РУОП, ОУМТиВС, соединений и воинских частей внутренних войск, образовательных учреждений МВД России (с последующим немедленным докладом Министру внутренних дел Российской Федерации), а также личного состава и резервов (сводных отрядов) горрайлинорганов;

— создание и руководство органом оперативного управления (оперативным штабом) по стабилизации обстановки, с включением в него руководящего состава дислоцированных на обслуживаемой территории органов, организаций внутренних дел и командиров соответствующих частей и внутренних войск;

— руководство всеми задействованными для проведения мероприятий силами и средствами; .„$#

58

— создание временных подразделений органов внутренних дел решения специальных задач (за счет имеющейся штатной численности);

— поддержание тесного взаимодействия с представителями органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, руководителями предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений в целях использования их возможностей в ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств.

Типовое положение о МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в числе основных функций этих управлений предусматривает:

— осуществление при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях неотложных мер по спасению людей, оказанию им первой медицинской помощи, охране имущества, оставшегося без присмотра, а также обеспечение общественного порядка в местах эвакуации населения;

— участие (в установленном законом порядке) в обеспечении правового режима чрезвычайного или военного положения в случае его введения на территории республики,края,области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, а также в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии;

— осуществление комплекса мер по выполнению мобилизационных заданий и мероприятий гражданской обороны, повышению устойчивости работы органов внутренних дел в условиях военного времени и при возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное время. <

В соответствии с Положением о штабе МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и режимных объектах на штабы, и прежде всего их оперативные подразделения, возлагаются следующие функции, направленные на обеспечение работы в чразвычайных ситуациях:

— накопление, систематизация и анализ поступающей с мест и из других органов исполнительной власти информации о факторах и условиях, способствующих возникновению чрезвычайных ситуаций, а том числе вызванных этническими, межнациональными конфликтами, природными, техногенными бедствиями (землетрясения, наводнения, оползни, ураганы, эпидемии, эпизоотии, химическое (токсичное) заражение окружающей среды и др.), а также осложнениями криминального характера;

— оценка  создавшейся  ситуации  и  совместная  с  заинтересованными подразделениями МВД, УВД проработка и доклад министру  внутренних  дел,  начальнику  УВД  вариантов  действий в условиях чрезвычайных ситуаций,  предложений  о необ-1ходимости привлечения дополнительных сил и средств;

59

— организация деятельности горрайлинорганов в условиях возникновения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечение инерсиивного управления силами и средс!ва-ми горрайлинорганов, их взаимодействие с внутренними войсками, другими правоохранительными и иными органами исполнительной власти и общественными формированиями;

— обеспечение разработки типовых оперативных планов и методических документов по организации сил и средств горрайлинорганов в чрезвычайных ситуациях, ведение картографической работы.

Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, приказ МВД России от 8 апреля 1996 г. № 180 и утвержденные им документы закрепили основные организационные основы, систему управления, задачи и функции органов внутренних дел, в том числе и по предупреждению и противодействию чрезвычайным обстоятельствам и ситуациям. Вместе с тем основополагающим документом, призванным обеспечить готовность органов внутренних дел к реагированию на чрезвычайные обстоятельства и ситуации, является приказ МВД России от 12 января 1996 г. № 20 «О совершенствовании подготовки органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах».

Данный приказ утвердил Инструкцию по планированию действий МВД (ГУВД, УВД) при чрезвычайных обстоятельствах и региональный расчет сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, привлекаемых к действиям при чрезвычайных обстоятельствах; обязал руководителей органов внутренних дел и учебных заведений МВД России раз-рабртать планы действий при чрезвычайных обстоятельствах, согласовав их с взаимодействующими органами, а командование внутренних войск—провести уточнение планов действий при чрезвычайных обстоятельствах; определил задачи по осуществлению заблаговременной подготовки органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах.

В утвержденной приказом Инструкции:

1. Определены порядок и методика разработки плана действий МВД (ГУВД) при чрезвычайных обстоятельствах, а также основные требования по его разработке, оформлению, согласованию, внесению корректировок и утверждению.

2. Указаны задачи, выполняемые при чрезвычайных обстоятельствах: пресечение массовых беспорядков в населенных пунктах; пресечение массовых беспорядков в местах содержания под стражей и учреждениях исполнения наказания; розыск и задержание вооруженных и иных особо опасных преступников; ликвидация бандитских формирований; пресечение захвата важных объектов; освобождение заложников; участие в пресечении захвата воздушных судов; участие в пресечении терро-

60

ристических актов; участие в ликвидации  последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногениого характера.

3. Установлен порядок создания оперативных штабов, их состав и обязанности входящих в него лиц, а также порядок действий должностных лиц оперативного штаба при чрезвычайных обстоятельствах.

4. Введены единые сигналы оповещения, система их подачи и требования по приведению сил и средств в готовность № 2 и № 1.

5. Определены силы и средства, привлекаемые к действиям при чрезвычайных обстоятельствах, порядок их расчета и нормы выделения сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск для действий в чрезвычайных обстоятельствах.

6. Даны рекомендации по расчету на перевозку сил и средств различными видами транспорта.

7. Отражены основные вопросы организации взаимодействия при разработке плана действий при чрезвычайных обстоятельствах.

8. Установлен порядок тылового и технического обеспечения сил и средств, участвующих в мероприятиях по предупреждению и пресечению чрезвычайных обстоятельств.

В приложениях к Инструкции даны основные методические рекомендации по выполнению всех вышеперечисленных мероприятий.

Подчеркивая крайнюю необходимость и своевременность издания Приказа МВД России от 12 января 1996 г. № 20, вместе с тем необходимо отметить, что он не учел ряд положений, предусмотренных к организации деятельности системы МВД России в единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), которая создается во исполнение Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техноген-ного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ и в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 5 ноября 1995 г. № 1113.

Указанное постановление утвердило Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; возложило на федеральные органы исполнительной власти и федеральное управление специального строительства при Правительстве Российской Федерации функции по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, среди которых есть задачи и функции, выполнение которых возложено на систему МВД России:

1. Организация предупреждения пожаров.

2. Организация тушения пожаров и проведение связанных с Ними первоочередных аварийно-спасательных работ.

61

3 Руководство функционированием и развитием Государственном противопожарной службы.

4 Обеспечение общественною порядка и охраны МсИерисию-ных и культурных ценностей при чрезвычайных ситуациях.

5 Руководство созданием и деятельностью следующих функциональных подсистем РСЧС: противопожарные и аварийно-спасательных работы; охрана общественного порядка.

Реализация этих функций требует подготовки и утверждения Положения о функциональных подсистемах «противопожарные и аварийно-спасательные работы», «охрана общественного порядка» единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в которых необходимо:

— раскрыть организацию деятельности указанных функциональных подсистем;

— определить перечень сил и средств, предназначенных для обеспечения деятельности функциональных подсистем, возложенных на систему МВД России;

— показать порядок деятельности этих подсистем;

— предусмотреть действия Министерства по созданию ведомственных резервов финансовых и материальных ресурсов,

— осуществить подготовку плана действий системы МВД в РСЧС

В связи с этим требует существенной доработки ст. 15 Инструкции по планированию действий МВД (ГУВД, УВД) при чрезвычайных обстоятельствах, регулирующая участие органов внутренних дел в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в которой в настоящее время:

— не раскрыта деятельность системы МВД России применительно к РСЧС, неверно указаны нормативные акты, составляющие основу прогнозирования чрезвычайных ситуаций;

— не соответствует требованиям законодательства применительно к РСЧС положение о том, что силы и средства должны определяться комиссиями по ЧС;

— отраженные в Инструкции действия органов внутренних дел могут быть применены только к «охране общественного порядка» и эвакуации населения, а вопросы проведения противопожарных и аварийно-спасательных работ не определены.

Кроме того, необходимо дополнить ст. 8 приказа от 12 января 1996 г. № 20 пунктом, возлагающим на ФЭУ и ГУМТ и ВС обязанность по созданию ведомственных резервов РСЧС.

Возникает также ряд проблемных вопросов с подготовкой положения о комиссии по чрезвычайным ситуациям МВД России, которая в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 г. № 1113 должна иметь руководителя, свой рабочий орган, секретаря комиссии, орган повседневного управления (дежурно-диспетчерские службы и специальные подразделения федеральных органов исполнитель-62

ной власти), обладать полномочиями по руководству созданием и использованием чрезвычайных резервов финансовых и материальных ресурсов МВД России.

Внесение указанных изменений потребует либо корректировки приказа МВД России от 12 января 1996 г. № 20, либо издания нового нормативно-правового акта, касающегося подготовки и организации действий органов внутренних дел и внутренних войск по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Выполнение рассмотренных нами задач и функций органов внутренних дел и внутренних войск обеспечивается прежде всего состоянием служебно-боевой готовности органов внутренних дел и внутренних войск к действиям в экстремальных условиях, которое достигается проведением систематической, целенаправленной, комплексной подготовки сил и средств к действиям в экстремальных условиях; заблаговременной подготовкой оперативных планов; всеобщим обучением личного состава, основу которого составляют практические занятия, тренировки и учения; поддержанием в исправном состоянии материально-технических средств; выработкой психологической устойчивости личного состава; постоянным совершенствованием взаимодействия всех сил и средств, привлекаемых к проведению операций.

С целью определения способности органов внутренних дел к выполнению возложенных задач в экстремальных условиях МВД России издан приказ от 16 марта 1995 г. № 102 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения проверок и оценки состояния служебно-боевой готовности органов внутренних дел к действиям в экстремальных условиях».

Указанный приказ обязал министров внутренних дел республик, начальников главных управлений (управлений) МВД России, УВД (ГУВД) субъектов Российской Федерации, УВДТ, учебных заведений и научно-исследовательских учреждений МВД России ежегодно (по итогам года) проводить оценку состояния служебно-боевой готовности подчиненных им подразделений, возложены на штабные подразделения МВД, УВД (ГУВД), УВДТ функции планирования и контроля за проведением проверок и оценки состояния служебно-боевой готовности органов внутренних дел к действиям в экстремальных условиях. Утвердил Инструкцию «О порядке проведения проверок и оценки состояния служебно-боевой готовности органов внутренних дел к действиям в экстремальных условиях», в которой определены: основные задачи, направления и порядок проведения проверок служебно-боевой готовности органов внутренних дел, условия их организации, оценки результатов готовности, обеспечение контроля и оказание практической помощи проверяемым органам

В соответствии с Инструкцией состояние служебно-боевой готовности проверяется путем всестороннего изучения возможности

63

и способности сил и средств органа внутренних дел действовать в экстремальных условиях на основании разработанных планов, а также на командно-штабных, тактико-специальных учениях и штабных тренировках, при этом в ходе проверок служебно-бое-вая готовность оценивается по следующим основным направлениям:

1. Состояние организационно-управленческой работы (планирование и контроль; органы оперативного управления; силы быстрого реагирования и резерв).

2. Тыловое обеспечение (стрелковое оружие и боеприпасы; средства инженерного вооружения; имущество и радио- и проводной связи; автотранспорт, имущество автослужбы и ГСМ; специальные средства; оптические приборы; криминалистическая техника и средства обеспечения следственной работы).

3. Защита личного состава (пассивные и активные средства защиты; медицинское обеспечение).

4. Контрольные учения (действия руководящего состава; оперативного штаба и группировки сил; оповещение и сбор личного состава).

Для определения состояния готовности по каждому из направлений дается оценка всех его разделов в соответствии с системой критериев оценки служебно-боевой готовности органов внутренних дел к действиям в экстремальных условиях, содержащейся в приложении к Инструкции. $

Установленная данной Инструкцией система проверок и оцен£ ки состояния служебно-боевой готовности направлена на устра-1 нение формализма в оперативном планировании и на исключен ние упрощенного подхода к подготовке всех категорий личного состава органов внутренних дел и учебных заведений МВД России к действиям в экстремальных условиях.

Рассмотренные документы содержат основные требования по организации и деятельности МВД России по предупрежден нию и противодействию чрезвычайным ситуациям и обстоятель* ствам. Вместе с тем органы оперативного управления, на ко1 торые возложено выполнение основной части этих задач, нахо-* дятся в стадии становления на всех уровнях системы управления МВД России, вследствие чего нет достаточной скоординированное™ действий подразделений по чрезвычайным ситуациям с отраслевыми службами, имеются сложности в вопросах взаимодействия с другими субъектами правоохранительной1 деятельности и компетентными органами.

Дальнейшее совершенствование работы подразделений по' чрезвычайным ситуациям потребует внесения изменений в их организационную структуру, уточнения возложенных на них задач и функций.

Кроме того, необходимы: активизация собственной норма-творческой работы по вопросам урегулирования действий в чрезвычайных ситуациях и обстоятельствах; повышение боего-64

говности подразделений органов внутренних дел и внутренних войск к действиям в экстремальных условиях; профессиональна*, подгитибь-и руководителей органов оь&тренних ds.i, на кп-торых непосредственно возложено руководство проведением специальных мероприятий по обеспечению охраны общественного порядка; борьба с правонарушениями; осуществление противопожарных и аварийно-спасательных работ.