ФОРМИРОВАНИЕ  СИСТЕМЫ  РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА   В  ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ  НАСЕЛЕНИЯ   И ТЕРРИТОРИЙ ОТ  ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ   СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО   И  ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА

Доктор экономических наук, профессор А   К. МИКЕЕВ

Проблемы формирования и реализации российского законодательства в современных условиях в большой мере зависят от социально-экономической ситуации в стране. В силу комплекса причин, как никогда ранее, стали актуальными вопросы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечение безопасности населения и территорий. Наряду с объективными трудностями необходимо подчеркнуть, что впервые в законодательной практике зреет понимание значимости данных проблем, общности подхода к различным проявлениям чрезвычайных ситуаций, будь это техногенные аварии и катастрофы, стихийные бедствия, экологические 'катастрофы либо иные события, в результате которых гражданин попадает в особые правовые условия и организационные формы взаимодействиям с представительными и исполнительными органами власти

Представляется, что в настоящее время важнейшим является формирование единого правового регулирования предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, направленного на обеспечение координации принятия решений органами государственной власти.

Формирование правового пространства осуществляется по следующим основным направлениям:

1. Государственная политика в области обеспечения функционирования РСЧС.

2 Обеспечение безопасности населения и окружающей среды, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций

3. Повышение устойчивости функционирования объектов и отраслей экономики в чрезвычайных ситуациях.

4. Материально-техническое и финансовое обеспечение, чрезвычайные резервные фонды.

5. Государственный надзор и контроль за выполнением мероприятий по обеспечению безопасности населения и территорий от аварий и катастроф природного и техногенного характера.

Одним из принципиальных направлений формирования самостоятельной системы законодательного регулирования проб-

29

леи безопасности населения и территорий является принятие 21 декабря 1994 г бячо'вого огнпвоподягяюшргп фр^рпя пьного закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенною характера»1.

По своему содержанию он является законодательным актом не прямого действия. Так, многие статьи, формирующие организационно-правовой механизм и обеспечивающие реализацию данного закона на практике, являются отсылочными и требуют принятия целой системы законодательных и подзаконных актов, детализирующих и конкретизирующих общие положения закона.

Одним из таких нормативных актов является постановление Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 г. № 1113 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Этим постановлением преобразована Российская система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях, созданной в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 1992 г. № 261, в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), а также утверждено положение о РСЧС, которое определяет принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и взаимодействия основных элементов, регулирует основные вопросы функционирования РСЧС.

РСЧС объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. РСЧС состоит из территориальных и функциональных подсистем и имеет пять уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный и объектовый.

Территориальные подсистемы РСЧС создаются в субъектах Россиской Федерации для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий.

Функциональные подсистемы РСЧС создаются федеральными органами исполнительной власти для организации работы по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере их деятельности и порученных им отраслях экономики.

Важным в положении является возложение на федеральные органы исполнительной власти функций по защите населения

1 М и к е е в А. К. Развитие системы Российского законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера//Совершенствование системы экстренного реагирования органов внутренних дел на чрезвычайные ситуации.— М.: Академия МВД России. 1995. С. 72—80.

30

и территорий от чрезвычайных ситуаций. В частности, на Министерство внутренних дел Российской Федерации возложены следующие функции;

1. Организация предупреждения поваров.

2. Обеспечение общественного порядка и охраны материальных и культурных ценностей при чрезвычайных ситуациях.

3. Организация тушения пожаров и проведение связанных с ними первоочередных аварийно-спасательных работ.

4. Руководство функционированием и развитием Государственной противопожарной службы.

5. Руководство созданием и деятельностью следующих функциональных подсистем РСЧС:

— противопожарные и аварийно-спасательные работы;

— охрана общественного порядка. Таким образом, система РСЧС в целом:

1. Уточняет и закрепляет компетенцию 23 министерств и ведомств.

2. Формулирует цели и задачи применительно к государственным институтам власти.

3. Четко выделяет уровни управления — территориальный, функциональный и ведомственный.

4. Выделяет основные категории и подсистемы координации (например, информационную).

5. Определяет режимы функционирования (повседневный, повышенной готовности, чрезвычайный) и дает перечень мероприятий, осуществление которых наиболее оптимально при данных режимах.

Определяющим нормативным актом в области безопасности промышленных объектов является Положение «О декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации», утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации 1 июля 1995 г. № 675.

Декларация является документом, который определяет возможные характер и масштабы чрезвычайных ситуаций на промышленном объекте и характеризует его безопасность на этапах ввода в действие эксплуатации и вывода из эксплуатации, а также содержит:

— сведения о месторасположении, природно-климатических условиях размещения и численности персонала;

— основные характеристики и особенности технологических процессов и производимой продукции;

— анализ риска возникновения на объекте чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая опре-деление источников опасности, оценку условий развития и возможных последствий чрезвычайных ситуаций, в том числе выбросов в окружающую среду вредных веществ;

— характеристику систем контроля за безопасностью промышленного производства, сведения об объемах и содержании

31

организационных, технических и иных  мероприятии по предупреждению чрезвычайных ситуаций;

— сведения о создании и поддержании в готовности локальной системы оповещения персонала объекта и населения о возникновении чрезвычайной ситуации;

— характеристику мероприятий по созданию на объекте, подготовке и поддержанию в готовности к применению сил и средств по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также мероприятий по обучению его работников способам защиты и действий в чрезвычайных ситуациях;

— характеристику мероприятий по защите персонала объекта в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, порядок действий сил и средств по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

— сведения о необходимых объемах и номенклатуре резервов материальных и финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

— порядок информирования населения и органа местного самоуправления, на территории которого расположен промышленный объект, о прогнозируемых и возникших на нем чрезвычайных ситуациях.

Декларация разрабатывается предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы для проектируемых и действующих промышленных объектов и утверждается руководителем организации, в состав которой входит промышленный объект. Лицо, утвердившее декларацию, несет ответственность за полноту и достоверность представленной в ней информации.

Важным нормашвным актом является постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 1995 г. № 738 «О порядке подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций». Этим постановлением установлено, что подготовке подлежат:

— население, занятое в сферах производства и обслуживания, учащиеся общеобразовательных учреждений и учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования;

— руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и специалисты в области защиты от чрезвычайных ситуаций;

— работники федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций в составе сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

32

— население, не занятое в сферах производства и обслуживания.

Б целнх проверни! иидютовлспмисти населенна з области защиты от чрезвычайных ситуаций регулярно проводятся ко-мандно-шгабные, тактико-специальные и комплексные учения и тренировки.

При проведении командно-штабных учений в федеральных органах исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления могут в установленном порядке привлекаться оперативные группы военных округов, гарнизонов, соединений и воинских частей, вооруженных сил Российской Федерации, внутренних войск и органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления — силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Методическое руководство, координация и контроль за подготовкой населения возложены на Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, определяет Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии». Он направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии.

Основными принципами правового регулирования в области использования атомной энергии являются:

— обеспечение безопасности при использовании атомной энергии (защита отдельных лиц населения и окружающей среды от радиационной опасности);

— доступность информации, связанной с использованием атомной энергии, если эта информация не содержит сведений, составляющих государственную тайну;

— участие граждан, коммерческих и некоммерческих организаций, иных юридических лиц в обсуждении государственной политики, проектов федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации, а также в практической деятельности в области использования атомной энергии;

— возмещение ущерба, причиненного радиационным воздействием;

— предоставление работникам объектов использования! атомной энергии социально-экономических компенсаций за не-i 3 Зак 352 33

гативное  воздействие   ионизирующего   излучения   на   здоровье человека и за дополнительные факторы риска;

— обеспечение социальной защиты граждан, проживающих и (или) осуществляющих трудовую деятельность в районах расположения этих объектов.

Основными задачами правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении всех видов деятельности в области использования атомной энергии, являются

создание правовых основ системы государственного управления использованием атомной энергии и системы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;

установление прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и иных юридических лиц и граждан.

Установлено, что государственному регулированию подлежит ядерная, радиационная, техническая и пожарная безопасность.

Правовые основы обеспечения радиационной безопасности населения определяет Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности», которым установлены основные гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) облучения на территории Российской Федерации в результате использования источников ионизирующего излучения.

Для населения средняя годовая эффективная доза равна 0,001 зиверта или эффективная доза за период жизни (70 лет) — 0,07 зиверта В отдельные годы допустимые другие значения эффективной дозы при условии, что средняя годовая доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превысит 0,001 зиверта. Для работников персонала средняя годовая эффективная доза равна 0,02 зиверта или эффективная доза за период трудовой деятельности (50 лет) — 1 зиверту. Допустимо облучение в годовой эффективной дозе до 0,05 зиверта при условии, что средняя годовая, исчисленная за пять последовательных лет, не превысит 0,02 зиверта.

Регламентируемые значения основных пределов доз облучения не включают в себя дозы, создаваемые естественным радиационным  и  техногенно  измененным  радиационным   фоном.м а также дозы, получаемые гражданами (пациентами) при про-*' ведении медицинских рентгенорадиологических процедур и ле- ' чения. Указанные значения пределов доз облучения являются'11 исходными  при  установлении допустимых  уровней  облучения-1 организма человека и отдельных его органов д

В случае радиационных аварий допускается облучение, пре-1 вышающее установленные основные  гигиенические нормативы (допустимые пределы доз), в течение определенного промежут+4 ка времени и в пределах, определннх санитарными нормами и правилами. 34

Установленные Законом основные гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) облучения населения для отдель-иыл 1ерришрий Moi у 1 иьпь изменены Правшельыиим Российской Федерации в сторону их уменьшения с учетом конкретной санитарно-гигиенической, экологической обстановки, состояния здоровья населения и уровня влияния на человека других факторов окружающей среды.

Правила радиационной безопасности, регламентирующие требования к обеспечению технической безопасности при работах с радиоактивными веществами и другими источниками ионизирующего излучения, утверждаются федеральным органом исполнительной власти по атомному надзору в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Государственные стандарты, строительные нормы и правила, правила охраны труда, распорядительные, инструктивные, методические и иные документы по вопросам радиационной безопасности утверждаются и принимаются уполномоченными на то органами государственной власти или организациями в пределах их полномочий.

Законом установлено, что планируемое повышенное облучение граждан, привлекаемых для ликвидации последствий радиационной аварии, аварийно-спасательных работ и дезактивации, может быть обусловлено только необходимостью спасения людей и (или) предотвращения еще большего облучения их. Облучение граждан, привлекающихся к ликвидации последствий радиационных аварий, не должно превышать более чем в 10 раз среднегодовое значение основных гигиенических нормативов облучения для работников (персонала).

Повышенное облучение граждан, привлекаемых для ликвидации последствий радиационных аварий, допускается один раз за период их жизни при добровольном их согласии и предварительном информировании о возможных дозах облучения и риске для здоровья.

При радиационной аварии система радиационной безопасности населения основывается на следующих принципах:

— предполагаемые мероприятия по ликвидации последствий радиационной аварии должны приносить больше пользы, чем вреда;

— виды и масштаб деятельности по ликвидации последствий радиационной аварии должны быть реализованы таким образом, чтобы польза от снижения дозы ионизирующего излучения, за исключением вреда, причиненного указанной деятельностью, была максимальной '

Законом установлено, что организации, в которых возмож-, но возникновение радиационных аварий, обязаны иметь:

— перечень потенциальных радиационных аварий с прогно-, зам их последствий и прогнозом радиационной обстановки;

3* 35

— Критерий принятия решений при вбзнийновении радиационной аварии;

— план мероприятий по защите работников (персонала) и населения от радиационной аварии и ее последствий, согласованный с органами местного самоуправления, органами исполнительной власти, осуществляющими государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности;

— средства для оповещения и обеспечения ликвидации последствий радиационной аварии;

— медицинские средства профилактики радиационных поражений и средства оказания медицинской помощи пострадавшим при радиационной аварии;

— аварийно-спасательные формирования, создаваемые из числа работников (персонала).

В случае радиационной аварии организация, осуществляющая деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, обязана:

— обеспечить выполнение мероприятий по защите работников (персонала) и населения от радиационной аварии и ее последствий;

— проинформировать о радиационной аварии органы государственной власти, в том числе федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности, а также органы местного самоуправления, население территорий, на которых возможно повышенное облучение;

— принять меры по оказанию медицинской помощи пострадавшим при радиационной аварии;

— локализовать очаг радиоактивного загрязнения и предотвратить распространение радиоактивных веществ в окружающей среде;

— провести анализ и подютовить прогноз развития радиационной аварии и изменений радиационной обстановки при радиационной аварии;

— принять меры по нормализации радиационной обстановки на территории организаций, осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, после ликвидации радиационной аварии.

Представляется важным наличие в Законе четких определений, заложивших основу понятийного аппарата. Так, законодательно закреплены понятия радиационная безопасность населения, ионизирующее излучение, естественный радиационный фон, техногенно измененный радиационный фон, эффективная доза, санитарно-защитная зона, зона наблюдения, радиационная авария.

Следует отметить, что и в подзаконных актах ведомственного характера, в частности в приказе МВД России № 20— 1996 г., рассмотрены меры по участию сил и средств системы

МВД России в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также предусмотрены порядок разраи01Ки расчета сил и средств, прикцьпкалв-ная схема построения и действий сил и средств, организация управления и связи, специальный сигнал для сбора личного состава и меры безопасности при участии в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Формирующийся правовой механизм призван заложить основы координационной деятельности на территории Российской Федерации всех организаций и органов, способных действовать при угрозе возникновения или ликвидации чрезвычайных ситуаций.