1. Основнi закономiрностi та тенденцiє розвитку прокурорськоє системи Украєни

Протягом десятирiч прокуратура Украєни була невiд'§мною складовою частиною прокурорськоє системи колишнього Союзу. За такого становища органи влади Украєни не могли мати впливу на формування та дiяльнiсть органiв прокуратури, призначення на прокурорс

ькi посади. Хоча окремi науковцi, у тому числi в Украєнi, вносили пропозицiє про розширення прав республiк у вирiшеннi цих питань1, вони не могли бути реалiзованi в умовах тоталiтарного режиму. Та й взагалi, питання про якесь реформування прокурорськ

оє системи не виникало до середини 80-х рокiв, коли воно стало складовою частиною проблем, пов'язаних з розвитком демократичних процесiв у колишньому СРСР, а згодом - у самостiйних державах, що виникли на його теренi. Бiльше того, деякi представники

юридичноє науки навiть  у переддень розвалу Союзу "не помiчали" процесiв, якi вже тодi справляли серйозний вплив на дiяльнiсть прокуратури1.

Як вiдомо, створена на початку 20-х рокiв в окремих союзних республiках i згодом централiзована в межах Союзу прокуратура не могла повною мiрою виконати поставлене перед нею завдання - забезпечити §днiсть законностi в краєнi. Як зазначено в лiтератур

i, до обставин, що призвели до такого становища, слiд вiднести:

а) вiдсутнiсть в умовах однопартiйноє системи необхiдних "стримувань i противаг" волюнтаристським рiшенням в центрi i на мiсцях;

б) незбiг програмних настанов i змiсту нормативних актiв з реальною полiтичною i правовою дiйснiстю;

в) прiоритет класових iнтересiв перед загальнолюдськими цiнностями, недооцiнка значимостi захисту прав особи;

г) вiдсутнiсть реальноє незалежностi прокуратури;

д) втягування прокуратури у вирiшення оперативно-господарських питань1.

На нашу думку, до цього слiд додати, що в умовах тоталiтарного режиму прокуратура була неспроможна виконувати свою роль захисника законностi передусiм тому, що в тих умовах заперечувались як "буржуазнi витвори" iдеє правовоє держави, подiлу влад та i

ншi загальнолюдськi цiнностi, властивi демократичним державам, а при спiвставленнi законностi та доцiльностi вищi державнi органи i насамперед партiйнi комiтети вiддавали перевагу доцiльностi.

Аналiзуючи процеси, якi вiдбулися у державно-правовому життi Украєни з часу здобуття нею незалежностi, можна стверджувати, що пiд єхнiм впливом прокурорська система вже значною мiрою реформована. Це, зокрема, знайшло вираз:

а) у здiйсненнi прокурорського нагляду за додержанням законодавства незалежноє Украєнськоє держави, яке активно форму§ться починаючи з 1991 року;

б) у прийняттi як одного з найперших законодавчих актiв суверенноє держави 5 листопада 1991 року Закону Украєни "Про прокуратуру"2, яким визначено єє завдання в нових iсторичних умовах;

в) у встановленнi контролю за дiяльнiстю прокуратури з боку обраного демократичним шляхом органу законодавчоє влади, а згодом - i певною мiрою обраного так само демократичним шляхом Президента Украєни;

г) у забезпеченнi передумов для реальноє незалежностi прокуратури вiд вiдомчих, мiсницьких та корпоративних впливiв.

Остання обставина, на наш погляд, § найважливiшою i може бути гiдно оцiнена передусiм прокурорами-практиками, якi протягом бiльшоє частини сво§є професiйноє дiяльностi були змушенi дiяти пiд жорстким пресом партiйних комiтетiв рiзного рiвня. Сучаснi

 спроби посягання на незалежнiсть прокурорiв не § настiльки небезпечними, щоб поставити пiд сумнiв реальне запровадження в життя зазначеного принципу.

I все-ж таки дискусiя з приводу потреб, напрямiв та обсягу подальшого реформування прокуратури як в Украєнi, так i в деяких iнших краєнах СНД, далеко не завершена. Як засвiдчила робота над кiлькома проектами новоє Конституцiє Украєни, питання про мiс

це прокуратури в системi органiв державноє влади та про єє функцiє § одним з найбiльш спiрних.

На нашу думку, при вирiшеннi цих питань треба брати до уваги чотири такi обставини:

а) характер iснуючоє в Украєнi i значною мiрою

гбЄяэ¦Rія-Rх іiэ їЁ-г<R?R бЁбв?їЁ, RІгїRі<?-Rх бЄ?жЁ-дi¦Rо ЄR<iвЁз-Rх вя ЄаяіRіRх біiэRїRбвi Іi<миRбвi хх ?аRїяэп-;

б) перспективи реформування економiчноє, полiтичноє та правовоє систем;

в) реальнiсть термiнiв, протягом яких може вiдбутися це реформування;

г) можливiсть i практична необхiднiсть запозичення досвiду iнших краєн в процесi реформування прокуратури.

Урахування всiх цих обставин тiсно пов'язане з перспективами побудови правовоє держави в Украєнi1.

Аналiзуючи державно-правовi погляди визначного украєнського вченого-юриста Б. Кiстякiвського, директор Iнституту держави i права НАН Украєни Ю. Шемшученко звернув увагу на те, що останнiй "розглядав правову державу не як реальнiсть, а як iдеал. Реалi

є ж такi, - зазначав вiн, - що побудувати справжню правову державу вдасться лише тодi, коли всi люди стануть святими. Але це не загрожу§ нi нинi, нi в най-ближчiй перспективi. Однак у своєх нових конституцiях колишнi союзнi республiки СРСР, а тепер н

езалежнi держави, дружно записали, що вони вже § правовими державами... Уявля§ться, що тут бажане вида§ться за реальнiсть. Адже чудес на свiтi не бува§. Не випадково у конституцiях переважноє бiльшостi захiдних краєн, де й сформувалася концепцiя прав

овоє держави, цi краєни не названi правовими. Нам теж слiд було б звернути на це увагу, зафiксувавши в новiй Конституцiє намагання побудувати в Украєнi правову державу, а не таку як реальнiсть"2.

На жаль, нашi законодавцi не сприйняли цю досить резонну перестрогу, про що свiдчить проголошення Украєни правовою державою як у ст. 1 Конституцiйного договору мiж Верховною Радою i Президентом Украєни1, так i у ст. 1 Конституцiє. Тим часом сам факт

вимушеного укладання Конституцiйного договору як промiжного виходу з найгострiшоє в iсторiє незалежноє Украєни конституцiйноє кризи i суперечки навколо Конституцiє свiдчить про вiдсутнiсть в Украєнi належноє полiтико-правовоє стабiльностi, щоб єє мож

на було називати правовою державою. Наближення до цього iдеалу станеться тим швидше, чим ефективнiшою буде дiяльнiсть рiзних складових частин державного меха-нiзму, в тому числi прокуратури.

Iсну§ чотири основнi точки зору на визначення правового статусу прокуратури. Деякi вченi-юристи стоять на позицiє  потреби єє швидкого реформування на зразок прокуратури краєн Заходу з розвинутими демократичними традицiями i усталеною правовою систем

ою, тобто пропонують обмежити функцiє прокуратури порушенням кримiнального переслiдування i пiдтриманням державного обвинувачення в судi2. Такий пiдхiд передбача§ iнтеграцiю прокуратури до складу судовоє влади, але не лише це. Прокуратура втратила б

властиву єй в сучасних умовах функцiю нагляду за додержанням i правильним застосуванням законiв1, насамперед функцiю загального нагляду, проти якого з особливою завзятiстю виступав колишнiй Президент Украєни Л.М. Кравчук2.

Друга точку зору виходить також з потреби iнтеграцiє прокуратури до судовоє влади, але припуска§ можливiсть залишити за нею певнi наглядовi повноваження. "Образно кажучи, прокуратура - це перший поверх двоповерхового будинку судовоє влади, - стверджу

ють прихильники цi§є iдеє В. Гусаров i М. Руденко. - Згадаймо з iсторiє прокуратури: у прокурора не повинно бути iншого права, крiм права звертатися до суду. Нинi тим бiльше загальний нагляд виклика§ сумнiв, оскiльки у правовому режимi лише суд ма§ р

еальну можливiсть поставити бар'§р на шляху свавiлля виконавчоє влади. Водночас прокуратура повинна залишатися централiзованою, сильною i незалежною, "стрижнем Украєни"3.

Основна маса дослiдникiв в Украєнi виходила з того, що прокуратура виступа§ знаряддям законодавчоє влади1. Такоє самоє позицiє дотримувався i автор2. Як вiдзначив Ю. Шемшученко, "сумнiвними § пропозицiє щодо фактичноє лiквiдацiє прокуратури пiд вигля

дом обмеження єє наглядових функцiй, перетворення єє в орган виконавчоє влади, пiдпорядкування мiнiстру юстицiє Украєни3 чи судовим органам. Ми вже зна§мо, до чого призвела непродумана лiквiдацiя багатьох контролюючих органiв в Украєнi. Дiяльнiсть пр

окуратури, звичайно, треба вдосконалити. Але на засадах збереження єє незалежного статусу. Час нинi такий, що будь-яке ослаблення наглядовоє дiяльностi прокуратури буде

RІ'у¦вЁі-R бЄаЁпвЁ І?а?і?--о І?я¦R--п і ¦аях-i"1.

Аналогiчнi погляди стосовно мiсця, завдань i функцiй прокуратури, особливо останнiм часом, висловленi вченими-юристами Росiйськоє Федерацiє2.

На наш погляд, прокуратуру справдi можна було розглядати як знаряддя парламенту тодi, коли вона була б йому повнiстю пiдзвiтна. Становище змiнилося пiсля того, як питання призначення й увiльнення Генерального прокурора стали вирiшуватися за участю як

 органу законодавчоє влади, так i Президента. Вiдповiдно до ст. 122 Конституцiє Генеральний прокурор признача§ться на посаду за згодою Верховноє Ради Украєни та увiльня§ться з посади Президентом Украєни, а також ма§ пiти у вiдставку в разi висловленн

я йому парламентом недовiри.

Особливу точку зору з приводу згаданоє проблеми висловив П. Шумський, який вважа§, що "правове становлення прокуратури... слiд визначити як щось середн§ мiж виконавчою i судовою владою"1. З цi§ю позицi§ю неможливо погодитися з двох причин.

По-перше, прокуратура не може бути складовою частиною виконавчоє влади навiть частково, оскiльки здiйсню§ нагляд за додержанням законiв єє органами.

По-друге, складовою частиною судовоє влади вона також не може бути визнана, оскiльки не здiйсню§ правосуддя i в органiзацiйному вiдношеннi § абсолютно незалежною вiд єє органiв.

На думку Л.М. Давиденка, з огляду на багатоманiтнiсть єє функцiй в сучасному виглядi прокуратуру до жодноє гiлки влади не можна вiднести - єє потрiбно зберегти як самостiйний державний iнститут2.

Погоджуючись у цiлому з цi§ю думкою, вважа§мо, що єй браку§ логiчноє завершеностi. Якщо прокуратура не належить до жодноє з гiлок влади, то залиша§ться одне - визнати єє самостiйною гiлкою влади поряд iз законодавчою, президентською, виконавчою i суд

овою. Це обумовлю§ться характером функцiй, якi викону§ прокуратура i якi не властивi жоднiй iншiй гiлцi влади. Навiть розташування роздiлу про прокуратуру в Конституцiє (мiж виконавчою i судовою владою) свiдчить про те, що до жодноє з них вона не нал

ежить. Щоправда, може виникнути питання про те, чи не суперечить ця думка статтi 6 Основного Закону, вiдповiдно до якоє органiзацiя влади в Украєнi здiйсню§ться на засадах єє подiлу на законодавчу, виконавчу i судову. Вважа§мо, що для таких побоювань

 нема§ пiдстав.

I не випадково в Конституцiє йдеться не про обов'язкове вiднесення якоєсь державноє системи до однi§є з трьох названих гiлок влади, а саме про засади (тобто принципи) державного правлiння, якi випливають з теорiє подiлу влад. Наявнiсть вiдносно незал

ежних одна вiд однi§є законодавчоє, виконавчоє та судовоє влад § необхiдною ознакою будь-якоє демократичноє держави. Але це не означа§, що у складному державному органiзмi з урахуванням специфiчних умов того чи iншого сус-пiльства не можуть з'явитися

 й iншi автономнi гiлки влади, як-от прокуратура в Украєнi.

Iснують досить вагомi, на наш погляд, причини для того, щоб уникнути, принаймнi протягом перехiдного перiоду, який потрiбен для завершення основних економiчних i полiтичних реформ в Украєнi, докорiнного перегляду питань про мiсце i функцiє прокуратур

и.

Насамперед треба зважити на надзвичайну рухливiсть законодавства, оскiльки до повного сформування правовоє бази незалежноє Украєни ще досить далеко. В цих умовах як нiколи потрiбен спецiалiзований орган, в обов'язки якого входило б сприяння забезпече

нню дiє принципу верховенства права та §дностi законностi в краєнi.

Далi потрiбно врахувати обсяги правопорушень як злочинного, так i незлочинного характеру, якi невпинно зростають протягом останнiх рокiв. Можна вважати, що це - неминучий супутник революцiйних за змiстом перетворень в Украєнi. Але до чого ж тут доля

органу, який за самою сво§ю суттю покликаний боротися з правопорушеннями? Згадаймо: бiльшовики прийшли до влади пiд гаслом "зламу староє державноє машини", але невдовзi змушенi були в тому чи iншому виглядi вiдновити старi державнi iнститути, зокрема

, в 1922 роцi - прокуратуру.

Абсолютно нелогiчними § посилання на потребу прискореного пристосування правовоє системи Украєни до правових систем краєн Заходу, особливо в свiтлi вступу Украєни до Ради ¦вропи1. В цих краєнах сучасне становище прокуратури склалось iсторично. В умов

ах соцiально-економiчноє стабiлiзацiє воно загалом влаштову§ i правлячi кола, i громадян цих держав.

Обмеженi функцiє прокуратури цiлком компенсуються законопослушнiстю основноє маси людей, порiвняно високим рiвнем єхньоє правосвiдомостi, незначною у порiвняннi з Украєною та iншими державами СНД кiлькiстю порушень законностi при виданнi актiв органа

ми влади, розгалуженiстю та високим професiоналiзмом контролюючих установ i насамперед високим авторитетом судовоє влади, єє широкими можливостями впливати на стан законностi шляхом вiдновлення порушених прав i законних iнтересiв громадян i юридичних

 осiб за зверненнями зацiкавлених осiб1. Всi цi умови в Украєнi повнiстю або частково вiдсутнi. Отже, поспiшна "перебудова" прокуратури без урахування iснуючих реалiй нiчого, крiм шкоди, принести не може.

Безпiдставними видаються i пропозицiє обмежити сферу дiяльностi прокуратури, насамперед при здiйсненнi загального нагляду, зверненням прокурора до суду для захисту порушеного права. У зв'язку з цим цiкаво проаналiзувати процитовану на стор. 13 думку

В. Гусарова та М. Руденка2. Згадуючи про iсторiю прокуратури, вони, очевидно, мають на увазi вiдомий постулат В.I. Ленiна, згiдно з яким прокурор надiлений "виключним правом передавати справу на вирiшення суду"3. Але ж на практицi ця вимога нiколи в

iсторiє радянськоє прокуратури не застосовувалася - кому потрiбен прокурор, який не ма§ власних владних повноважень, а змушений завжди дiяти через суд?

Далi, чому це лише суд "ма§ реальну можливiсть постати на шляху свавiлля виконавчоє влади"? По-перше, прокуратура вжива§ заходи до усунення порушень закону не лише з боку органiв виконавчоє влади. А

по-друге, автори з власноє практики (обидва тривалий час працюють прокурорами) знають, яка значна кiлькiсть порушень законностi усунута внаслiдок застосування загальнонаглядових заходiв без звернення до суду. Якби це було не так, то єхня дiяльнiсть д

авно б дiстала оцiнку з боку прокурорiв вищого рiвня. I, нарештi, важко зрозумiти, як може залишатися "стрижнем Украєни" прокуратура, яка не ма§ iнших прав, окрiм як звертатися до суду.

Оскiльки прокурорський нагляд здебiльшого носить iнiцiативний характер, що виплива§ з правового статусу прокурорiв як представникiв публiчноє влади, то прокуратурою встановлю§ться безлiч порушень законностi, якi б нiколи не стали предметом судового р

озгляду або з причини небажання, невмiння чи побоювань з боку скривджених незаконними актами та дiями посадових осiб, або внаслiдок того, що усунення порушень взагалi не може бути предметом судового розгляду (йдеться переважно про порушення у формi б

ездiяльностi).

Слiд погодитися з висловленою в лiтературi думкою про те, що "прокуратура викону§ силу силенну "чорновоє роботи" по змiцненню законностi, не пiдмiняючи при цьому суди. На вiдмiну вiд судових рiшень, вимоги та пропозицiє, що мiстяться в документах про

курорського реагування, не носять, як правило, безумовно обов'язкового характеру. В переважнiй бiльшостi випадкiв розгляд заснованих на законi вимог прокурора приводить до згоди мiж учасниками прокурорсько-наглядових правовiдносин, тобто до самостiйн

ого усунення адресатами прокурорських актiв правопорушень та єхнiх наслiдкiв. Цей порядок § реальним, i неможливо уявити собi, чим вiн може утруднити побудову правовоє держави"1.

"Хiба, наприклад, не потрiбнi були Украєнi майже 59 млн. гривень та 1,7 млн. доларiв США, стягнених з винних внаслiдок прокурорських загальнонаглядових перевiрок у цьому (ма§ться на увазi 1998 рiк. - М.К.) роцi? I це коли утримання органiв прокуратур

и обiй-шлося державi торiк дещо бiльше, нiж у 60 млн. грн. Хiба зайве усунення лише цього року понад 240 тис. порушень закону тiльки завдяки загальнонаглядовiй роботi, у тому числi 59 тис. стосовно порушень прав громадян? Адже все це поверта§ вiру в

законнiсть"2.

Аналогiчноє позицiє дотримуються автори й iнших численних публiкацiй в юридичнiй лiтературi1.

Повертаючись до iсторiє конституцiйного процесу, який тривав в Украєнi понад 4 роки, слiд вiдзначити, що до 1996 року вiдповiднi роздiли опублiкованих проектiв, за винятком останнього, в цiлому виходили з потреби збереження законоохоронноє ролi проку

ратури. Так, проект в редакцiє вiд 26 жовтня 1993 року2, формально вiдносячи прокуратуру до судовоє влади (при цьому зберiгалася дiя принципу §дностi та централiзацiє прокуратури), все-таки поклав на неє нагляд за законнiстю правових актiв, за забезп

еченням конституцiйних прав i свобод громадян i захист майнових та iнших iнтересiв держави (ст. 161). З цього самого виходив i промiжний варiант Концепцiє судово-правовоє реформи в Украєнi1, а також Конституцiйний договiр.

У Конституцiйному договорi (роздiл VI) на Генерального прокурора Украєни i пiдпорядкованих йому прокурорiв покладався нагляд за додержанням Конституцiє та законiв Украєни органами i посадовими особами державноє виконавчоє влади, представницькими орга

нами, органами мiсцевого самоврядування, пiдпри§мствами, установами та органiзацiями всiх форм власностi, а також громадянами Украєни, особами без громадянства; нагляд за додержанням законодавства з питань прав i свобод громадян; захист майнових та i

нших iнтересiв громадян, юридичних осiб i держави.

Зберiгаючи в недоторканостi роль прокурорського нагляду у сферi розслiдування, оперативно-розшуковоє дiяльностi та дiяльностi мiсць застосування заходiв примусового характеру, ст. 43 Конституцiйного договору в той самий час передбачила лише одну форм

у участi прокурора в розглядi справ у судi - пiдтримання державного обвинувачення.

Вiддаючи належне авторам вищезгаданих проектiв i Конституцiйного договору, вважа§мо все-таки за потрiбне звернути увагу на деякi структурнi недоречностi. Так, у ч. 1 ст. 43 Конституцiйного договору зазначалося, що прокуратура Украєни § органом держав

ного обвинувачення, здiйснення загального нагляду та нагляду за виконанням покарань у мiсцях позбавлення волi. Потреби в такому звуженому перелiку функцiй прокуратури, на наш погляд, не було, оскiльки в ч. 2 цi§є самоє статтi давався бiльш повний пер

елiк, який, зокрема, мiстив нагляд за додержанням законiв органами, що провадять оперативно-розшукову дiяльнiсть, дiзнання i попередн§ слiдство.

Пункт 7 ч. 2 ст. 43 "Захист майнових та iнших iнтересiв громадян, юридичних осiб i держави" мiстив у собi не функцiю прокуратури, а одне з єє завдань, якi до-цiльно було сформулювати в окремiй статтi. За наявностi такого завдання навряд чи iснували п

iдстави для видiлення як самостiйноє функцiє нагляду за додержанням законодавства з питань прав i свобод громадян

(Є. 2 з. 2), Rб¦i<м¦Ё ж? яіэя--п (я -? дг-¦жiп!) а?я<iгувмбп ЄаR¦гаявгаRо п¦ і ЄаRж?бi я?я<м-R-я?<пэRіRх эiп<м-Rбвi, вя¦ i і еRэi а?я<iяжiх i-иЁе -я?<пэRіЁе i -?-я?<пэRіЁе дг-¦жic.

Неабияке значення для визначення правового статусу прокуратури в Украєнськiй державi ма§, звичайно, i досвiд зарубiжних краєн, якщо його використовувати творчо, з урахуванням особливостей Украєни.

Насамперед це стосу§ться досвiду краєн - республiк колишнього Союзу, а також держав-учасниць Варшавського договору i РЕВ, якi переживають подiбнi до украєнських процеси соцiально-економiчноє i по-лiтичноє трансформацiє та вiдчувають однаковi за харак

тером труднощi.

У зв'язку з цим приверта§ увагу змiст Закону Республiки Бiлорусь "Про прокуратуру Республiки Бiлорусь" вiд 29 сiчня 1993 року1 та прийнятий 17 листопада 1995 року в новiй редакцiє Федеральний закон "Про прокуратуру Росiйськоє Федерацiє"2, який замiни

в собою Закон 1992 року3.

Попри несхожiсть окремих положень цих законiв, обидва вони виходять з потреби збереження всього позитивного, що було властиве дiяльностi органiв прокуратури в минулому. Найголовнiшим § те, що прокуратура в цих краєнах залишилась §диною централiзовано

ю системою, призначеною для здiйснення нагляду за виконанням законiв. Бiльше того, якщо у бiлоруському Законi (ст. 11) збережено контроль законодавчоє влади за дiяльнiстю прокуратури, то росiйський Закон (п. 2 ст. 4) виходить з того, що органи прокур

атури "здiйснюють повноваження незалежно вiд федеральних органiв державноє влади...". Вплив Федеральних Зборiв, а точнiше - Ради Федерацiє, на дiяльнiсть прокуратури обмежу§ться лише призначенням на посаду Генерального прокурора та увiльненням його в

iд посади за поданням Президента (ст. 12).

Генеральний прокурор Росiйськоє Федерацiє щорiчно пода§ палатам Федеральних Зборiв i Президенту доповiдь про стан законностi та правопорядку в краєнi та про проведену роботу щодо змiцнення єх, а не звiт про дiяльнiсть прокуратури, як передбачено в ч.

 2 ст. 2 Закону Украєни. Повною мiрою збережена функцiя загального нагляду за додержанням законiв. I це за умови, коли саме в Росiйськiй Федерацiє iснувало найбiльше войовничих прихильникiв його лiквiдацiє1.

На нашу думку, у новiй Конституцiє Украєни не було потреби деталiзувати характер функцiй прокуратури, а слiд було обмежитися лише вказiвкою на те, що вона здiйсню§ нагляд за додержанням законностi в Украєнi. При цьому ми не вважа§мо за доцiльне повер

татися до обговорення питання про те, чи § прокурорський нагляд вищим, як це передбачено в ст. 1 чинного Закону "Про прокуратуру". У зв'язку з тим, що Конституцiя цього слова не вжива§, воно не ма§ вживатись i в офiцiйних документах прокуратури. До р

ечi, законодавство Росiє та Бiлорусi не вважа§ прокурорський нагляд вищим. Ствердимо, однак, що

об'§ктивно у спiввiдношеннi з iншими галузевими рiзновидами нагляду i контролю прокурорський нагляд ма§ характер вищого, i саме таким ма§ бути його доктринальне тлумачення1.

Вважа§мо, що перелiк прокурорських функцiй, якi мiстяться  в ст. 5 чинного Закону "Про прокуратуру", мав би зазнати деяких змiн i доповнень.

Положення дiючоє редакцiє ч. 3 ст. 29 Закону щодо узгодження дiй правоохоронних органiв доцiльно винести поза межi глави 2 роздiлу III, присвяченого нагляду за додержанням законiв в оперативно-розшуковiй дiяльностi при провадженнi розслiдування. Потр

еба в цьому § тим бiльшою, що йдеться про боротьбу не лише зi злочинами, але й iншими правопорушеннями. Крiм того, варто замiсть слова "узгодження" повернутитися до звичного для працiвникiв прокуратури термiну "координацiя"2. При цьому необхiдно врах

овувати, що чинне законодавство3 вiдносить до правоохоронних органiв не лише прокуратуру, органи внутрiшнiх справ i СБУ, але й численнi контролюючi установи. Прокуратура ма§ право координувати єхню дiяльнiсть по боротьбi з певними видами правопорушен

ь у всiх випадках, коли це може сприяти пiдвищенню ефективностi наглядових заходiв. Iнiцiююча (а не керiвна) роль прокуратури у вирiшеннi цих питань ма§ бути закрiплена в законi як одна з єє функцiй.

Iншим шляхом пiшов законодавець у Росiйськiй Федерацiє, де питання про координацiю видiлено в окрему статтю (8) Закону "Про прокуратуру". Вiдповiдно до неє Генеральний прокурор i пiдпорядкованi йому прокурори координують дiяльнiсть по боротьбi зi зло

чиннiстю органiв внутрiшнiх справ, Федеральноє служби безпеки, податковоє полiцiє, митноє служби, iнших правоохоронних органiв. З метою забезпечення координацiє прокурор склика§ координацiйнi наради, органiзу§ робочi групи, здiйсню§ iншi повноваження

 вiдповiдно до Положення про координацiю дiяльностi по боротьбi зi злочиннiстю, що затверджу§ться Президентом Росiйськоє Федерацiє.

Такi положення вiдсутнi в законi "Про прокуратуру" в Бiлорусi, але саму можливiсть координацiє закон не виключа§, оскiльки одним з принципiв органiзацiє та дiяльностi органiв прокуратури § вза§модiя з iншими правоохоронними органами у справi змiцненн

я правопорядку (п. 5 ст. 4), а будь-яка вза§модiя навряд чи можлива без координованих дiй органiв правопорядку.

У той самий час, на нашу думку, нема§ потреби в iснуваннi такоє самостiйноє функцiє як "нагляд за додержанням законiв у Збройних силах i органах Служби нацiональноє безпеки Украєни" (п. 5 ч. 1 ст. 5 Закону), оскiльки дiяльнiсть прокуратури в цiй сфер

i явля§ собою по§днання загального нагляду i нагляду за додержанням законiв при розслiдуваннi злочинiв.

Навряд чи § потреба i в збереженнi функцiє участi прокуратури в роз'ясненнi законодавства, оскiльки ця функцiя § невластивою єє завданням як законоохоронного органу.

Статтю майбутнього Закону, присвячену функцiям прокуратури, доцiльно назвати не "Основнi функцiє прокуратури", як у ст. 5 чинного Закону, а просто "Функцiє прокуратури" - для того, щоб зняти питання про дискусiє з цього приводу. При цьому доцiльно не

 змiшувати наглядовi та iншi функцiє, виклавши спочатку першу, а потiм другу групу функцiй1. Слiд пiдкреслити, що при цьому маються на увазi лише зовнiшнi функцiє, реалiзацiя яких породжу§ прокурорсько-наглядовi та iншi правовiдносини з органами, пiд

при§мствами, установами i громадянами.

Пропону§ться така редакцiя вiдповiдноє статтi - "Функцiє прокуратури":

Функцiями прокуратури §:

1) нагляд за додержанням Конституцiє та законiв Украєни органами i посадовими особами державноє виконавчоє влади, представницькими органами та органами мiсцевого самоврядування, пiдпри§мствами, установами та органiзацiями всiх форм власностi, а також

 фiзичними особами2;

2) нагляд за додержанням законiв органами, якi здiйснюють оперативно-розшукову дiяльнiсть, дiзнання i попередн§ слiдство;

3) пiдтримання державного обвинувачення в судi;

4) представництво iнтересiв громадянина або держави в судi у випадках, визначених законом;

5) нагляд за додержанням законiв у мiсцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, при виконаннi покарань i застосуваннi iнших заходiв примусового характеру, що призначаються судом;

6) розслiдування дiянь, якi мiстять ознаки злочину;

7) координацiя дiяльностi правоохоронних органiв по боротьбi зi злочинами та iншими правопорушеннями;

8) участь у розробленнi органами державноє влади i мiсцевого самоврядування заходiв запобiгання злочинам та iншим правопорушенням;

9) участь у роботi по вдосконаленню законодавства.

На прокуратуру не можуть покладатися функцiє, не передбаченi цим Законом.

Природно, поста§ питання: наскiльки реальними § цi пропозицiє в умовах дiє чинноє Конституцiє Украєни?

Для вiдповiдi на нього проаналiзу§мо коротко змiст статтi 121 Конституцiє. Вiдповiдно до неє на прокуратуру поклада§ться:

державне обвинувачення в судi;

представництво iнтересiв громадянина або держави в судах у випадках, передбачених законом;

нагляд за додержанням законiв органами, якi провадять оперативно-розшукову дiяльнiсть, дiзнання, досудове слiдство;

нагляд за додержанням законiв при виконаннi судових рiшень у кримiнальних справах, а також при застосуваннi iнших заходiв примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистоє свободи громадян.

Як бачимо, тут не знайшлося мiсця нi функцiє розслiдування, нi участi прокурора в розглядi справ у судах, якщо це не пов'язано з пiдтриманням державного обвинувачення, нi загальному нагляду прокуратури.

Таким чином, перед ученими i практиками постають двi групи питань, пов'язаних з удосконаленням дiяльностi прокуратури.

Перша група охоплю§ перiод дiяльностi проку-

ратури до повного набрання чинностi статтею 121

Конституцiє. Саме цим питанням i присвячена в основному ця робота.

Друга група стосу§ться дiяльностi прокуратури пiсля закiнчення перехiдного перiоду, коли поряд iз окремими iснуючими i в цiлому збереженими функ-цiями з'явиться нова, а саме: представництво прокурором в судi iнтересiв громадян i держави у випадках, в

изначених законом (п. 2 ст. 121 Конституцiє).

Наше бачення сутi цi§є функцiє i способiв єє реалiзацiє буде викладено в останнiй главi роботи.

Спробу§мо спрогнозувати розвиток подiй навколо реформування прокуратури з урахуванням вищезазначених норм Конституцiє.

В цьому планi дуже важливим § те, що останнiм часом бiльш конкретною i зваженою стала позицiя керiвництва Генеральноє прокуратури Украєни щодо майбутнього прокурорського нагляду. У зв'язку з цим доречно нагадати, що розроблений у 1997 роцi проект нов

ого Закону "Про прокуратуру" виходив з необхiдностi прискореноє лiквiдацiє функцiє загального нагляду i iстотного обмеження втручання прокурорiв у процеси забезпечення законностi взагалi1.

Iншу позицiю зайняв з цих питань нинiшнiй Генеральний прокурор Украєни М.О. Потебенько, який рiшуче пiдтримав iдею збереження за прокуратурою функцiй загального нагляду i попереднього слiдства на весь перiод соцiально-економiчноє i полiтичноє трансфо

рмацiє суспiльства2. Вiдображенням цi§є позицiє § проект нового Закону Украєни "Про прокуратуру", який зараз внесено до Верховноє Ради Украєни.

"З огляду на пункт 9 роздiлу ХV Перехiдних положень Конституцiє Украєни законопроект передбача§ залишення за прокуратурою функцiй нагляду за додержанням i застосуванням законiв i попереднього слiдства, тому ма§ певною мiрою перехiдний характер, що об

умовлено як конституцiйними вимогами, так i реалiями соцiально-економiчного, полiтичного, правового життя суспiльства та кримiногенноє ситуацiє на сучасному етапi. Такий пiдхiд цiлком слушний, бо забезпечу§ поступовий перехiд вiд iснуючоє до майбутнь

оє моделi прокуратури. Враховуючи, що перехiдний перiод § не визначеним у часi, прийняття новоє редакцiє Закону "Про прокуратуру" повинно вiдiгравати свою позитивну роль у становленнi демократичноє правовоє держави"1.

Важливо пiдкреслити, що ця позицiя дiста§ пiдтримку найавторитетнiших науковцiв краєни, про що, зокрема, свiдчать останнi виступи в юридичнiй перiодицi президента Академiє правових наук Украєни В.Я. Тацiя2. Зокрема, заслугову§ на увагу його пропозицi

я "розробити концепцiю розвитку прокуратури Украєни в умовах перехiдного перiоду"3.

Позитивне вирiшення цього питання головним чином залежить вiд правильного тлумачення законодавцями змiсту п. 9 Перехiдних положень Конституцiє. I справдi, що ма§ означати виконання функцiє нагляду за додержанням i застосуванням законiв "до введення в

 дiю законiв, що регулюють дiяльнiсть державних органiв щодо контролю за додержанням законiв"? Адже на час прийняття Конституцiє в Украєнi вже iснувала розгалужена система органiв (понад 50) позавiдомчого контролю, яка доповнювалася вiдомчим контроле

м. З'явилися новi контролюючi установи, iснування яких передбачено Конституцi§ю: Рахункова палата, Уповноважений Верховноє Ради Украєни з прав людини, Вища рада юстицiє тощо. Цiлком подiля§мо думку В.Я. Тацiя, який стверджу§, що "на сьогоднi в Украєн

i безсистемно створю§ться досить значна мережа контролюючих органiв як внутрiшньовiдомчого, так i мiжвiдомчого характеру"1. То чи § потреба створювати ще новi органи контролю?

На наш погляд, поступова лiквiдацiя загальнонаглядовоє функцiє прокуратури ма§ пов'язуватися не зi створенням нових контролюючих органiв, а iз забезпеченням належноє ефективностi єхньоє дiяльностi, як це ма§ мiсце в краєнах з усталеною полiтичною сис

темою i цивiлiзованою ринковою економiкою.

Вiдкладення на невизначений час остаточного реформування прокурорськоє системи ма§ i негативнi, i позитивнi риси. Основна негативна риса - це невизначенiсть, яка не кращим чином вплива§ на дiяльнiсть прокурорiв. Позитивною же стороною § те, що дiяльн

iсть прокуратури узгоджуватиметься з реальною обстановкою, яка склалася в суспiльствi, ураховуватиме фактичний рiвень правопорядку.

Тому iснування в новому варiантi Закону "Про прокуратуру" перехiдних положень, з одного боку, не порушувало б вимоги Конституцiє, а з другого - дозволило б краще вирiшити першочерговi питання вдосконалення єє дiяльностi.