§ 2. Европейское налоговое право и налоговый федерализм

Идея объединения Европы берет начало в сред­них веках и принимает формы различных проектов, которые вплоть до начала XVI в. имеют целью созда­ние общеевропейского блока государств для борьбы с внешним врагом1. Позже на смену этой идее прихо­дит концепция объединения европейских государств ради вечного мира2. Поиски способов ее реализации

1              Одной из первых работ, посвященных проекту объединения

Европы, стал трактат "О возвращении Святой земли" фран­

цузского юриста Пьера Дюбуа (1250—1323) (см.: Ledermann L.

Les precurseurs de 1'organisation Internationale. Neuchatel, 1945);

проект "Соглашение о союзе и федерации между королем

Людовиком XI, королем Чехии Иржи и Большим Советом Ве­

неции, чтобы противостоять туркам", составленный королем

Иржи Подебрадом (1458—1471) (см.:   Denis E. Georges de

Podiebrad. Les jagellons. Paris, 1890).

2              Появление категории "вечного мира" в европейской идее свя­

зано с именем Эразма Роттердамского и его трактатом "Жало­

ба мира" (1517) (см.: Трактаты о вечном мире. М., 1963).

мейское налоговое право и налоговый федерализм     15

|дт европейских мыслителей к пониманию не-'димости создания таких организационных форм, >рые бы стали гарантом мира в Европе1. Качественно новым этапом развития европей->Л идеи стали работы Сен-Симона2, где впервые и i.iдвигается концепция новой организации Европы, в Честности проект представительной системы в форме Европейского парламента. Следующим важным ша-гом развития европейской идеи стала федералистская концепция Пьера-Жозефа Прудона3. В своих работах (Ж положил начало новому пониманию идеи единой Европы, суть которого заключается в том, что феде­рализм — это основной принцип организации жизни европейских народов.

Современный этап развития идеи федерализма применительно к Европе берет начало с Деклара-ЦИИ Робера Шумана от 9 мая 1950 г., в которой было «цявлено, что объединение добычи угля и произ­водства стали (т. е. создание ЕОУС. — Г. Т.) позво­лит создать общие основы экономического развития

' Среди наиболее важных работ этого этапа развития европей-

< кип идеи следует отметить "Проект установления вечного мира

и Кнропе" Шарля де Сен-Пьера; "Суждение о вечном мире"

Ж.iii-Жака Руссо; "План Всеобщего и вечного мира Иеремии

1м ниша; трактат "К вечному миру" Иммануила Канта (см.:

'111 ни аты о вечном мире. М., 1963; Bentham J. Plan for an universal

к! perpetual peace. London, 1939; Bentham's political thought /

I by Bh. Parekh. London, 1973).

() реорганизации европейского общества или о необходимос-

i и средствах объединения народов Европы в единый полити-

i кий организм при сохранении каждым своей национальной

• мписимости" (1814) (см.: Saint-Simon С.-Я. Oeuvres. Т. I. Paris,

HHi), "О теории общественной организации" (1819) (см.: Сен-

и ион А. Избранные сочинения Т. 1. М., 1948).

См   Proudhon P.-J. Du principe federatif et de la necessite de

< i nnstituer le parti de la revolution. Paris, 1863; Proudhon P.-J.

>i l,i justice dans la revolution et dans 1'eglise. Nouveaux principes

lr philosophic pratique T. 1. Paris, 1858.

16    Глава 1. Европейское налоговое право: основные понятия

и приступить к первому этапу построения европейс­кой федерации.

Понимая необходимость объединения народов Ев­ропы на основе идей федерализма, европейские ав­торы серьезно расходились в определении путей и механизмов его достижения1. Наиболее реалистичны­ми стали идеи Жана Монне, предлагавшего метод по­этапного объединения европейских государств по от­раслям экономики и создание на основе экономичес­кой интеграции политического Союза и Соединенных штатов Европы2. Наряду с идеями Ж. Монне Сообще­ства восприняли и некоторые принципы федерализма концепции Дени де Ружмона3, в частности идею ре­гионального подхода к развитию интеграционных про­цессов и идею субсидиарности.

Поворотным моментом в развитии европейской ин­теграции стал Единый европейский акт, в котором идея федерализации ЕС нашла закрепление через приня­тие основного принципа федерализма — единство в разнообразии. Это означало признание координации в качестве ведущего метода осуществления интеграции на основе принципа взаимодополняемости усилий ин­ститутов и государств — членов ЕС.

Создание правовых основ формирования Евро­пейского Союза в Маастрихтском договоре стало не только новым этапом европейской интеграции, но и еще одним шагом в решении задачи федерализации Европы.

1 См., например: Mon.net J. Les Elats — Unis d'Europc ont commences. Paris: Robert Laffont, 1955; Federalisme amphictyonique. Lausanne. F. Rouge et Cie, 1956; L'Europe en jeu. Neuchatel, La Baconniere, 1948; Heraud G. Les principes du federalisme et la federation europeenne. Paris: Presses d'Europe, 1968.

2MonnetJ.Ibid.P. 17. 3 См.: L'Europe en jeu. 1948. P. 70—-78.

|)g\ Европейское налоговое право и налоговый средерализм     17

Европейский Союз развивается на основе цент-ршжтремительных тенденций и представляет собой си-«ТСМу, федеративные принципы организации которой МВЛодятся лишь в стадии формирования. Устойчивость Процесса федерализации зависит от того, насколько удистся сохранить баланс общеевропейских и нацио­нальных интересов путем разграничения полномочий институтов и определения принципов функциониро­вания Союза. "Наднациональные институты" Сооб­ществ, прежде всего Комиссия и Суд, занимают ак-мшую позицию, направленную на расширение их потенции и предмета ведения. Это встречает сдер-июе понимание государств, которые, уступая свой • v. м'ренитет, одновременно стремятся создать допол­нительные правовые гарантии защиты национальных интересов.

Наиболее последовательным сторонником расши­рения компетенции ЕС является Европейский Суд, сформулировавший и ревниво отстаивающий принци­пы прямого применения, прямого действия и верхо­венства права ЕС. Именно эти принципы создают ос-иопу двухуровневой системы европейского права. Над­национальные приоритеты Суда и его правотворчес-кпн деятельность всегда уравновешивались исключи­тельными законодательными полномочиями Совета, который на основе принципа единогласия принимал вес основные правовые акты ЕС. Однако в 1986 г. Цдиный европейский акт изменил процедуру приня­тия решений, закрепив правило квалифицированно­го большинства голосов. Государства позволили себя убедить в необходимости принятия такого решения в связи с двумя обстоятельствами. Во-первых, задачи сомдания единого рынка требовали более гибкой сис­темы принятия решений, а конкуренция со стороны США и Японии PHHywfFhTTa ускорить трмпы формиро-

Бпбдиотека

Ирку1ск-о;о филиала

Российской правовой академии

Министерства юстиции РФ

18    Глава 1. Европейское налоговое право: основные понятия

вания экономического и валютного союза. Во-вторых, стремление ряда европейских государств присоеди­ниться к ЕС предполагало такое расширение член­ства, при котором принцип единогласия принятия ре­шений становился плохо реализуемым на практике.

До Единого европейского акта интересы Сооб­ществ могли быть реализованы при условии совпаде­ния позиций всех государств-членов. Отказ от принци­па единогласия означал, что Совет мог принять обще­обязательное решение вопреки воле отдельных госу­дарств, представители которых всегда голосовали в Совете прежде всего исходя из своих национальных экономических и политических интересов. Введение прикципа квалифицированного большинства голосов привело к существенным изменениям в процессе пра­вотворчества при формальном сохранении в прежнем объеме законодательных полномочий Сообществ.

Уступка своих прав была компенсирована госу­дарствами в 1992 г. в Маастрихтском договоре, где основным принципом европейского права был провоз­глашен принцип субсидиарности, позволяющий удер­живать компетенцию Сообществ в пределах оптималь­ного, с точки зрения государств, соотношения обще­европейских и национальных интересов. Закрепив принцип субсидиарности*, Договор 1992 г. подтвер-

1 Статья 3В: "Сообщество действует в пределах своих полномо­чий, определяемых настоящим Договором и поставленными перед ним здесь целями.

В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принци­пом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере госу­дарствами-членами и поэтому в силу масштабов и результатов предполагаемого действия могут быть более успешно достиг­нуты Сообществом.

Любые действия Сообщества не должны идти далее того, что необходимо для достижения целей настоящего Договора".

европейское налоговое право и налоговый федерализм     19

два основных начала федерации: принцип автоно­мии воли (государств-членов) и принцип (их) участия • процессе принятия общих (союзных) решений. Ко-МЧНО, современное состояние ЕС весьма далеко от Ссических федераций, в которых основными суве-Mii правами обладает федеральный центр, в то время как в ЕС ими наделены государства-члены, ус­тупающие часть своего суверенитета институтам Со­обществ. Немало и институциональных различий, •полне естественных для федеративных государств и объединения государств sui generis. Однако основная тенденция развития Сообществ, намеченная в Еди­ном европейском акте, Маастрихтском и Амстердам­ском договорах, позволяет с большой долей уверен­ности говорить о совместимости (общности) принци­пов построения ЕС и принципов федерализма, поло­женных в основу современных государств.

Основная идея федерализма — это разграниче4 нис компетенции центральной и региональной влас­ти, обеспечивающее эффективное управление и вза­имность их интересов во всех сферах общественной жи:ши, в том числе и в налоговых отношениях.

У всякой власти проблема денег является одной из ключевых, поэтому значение налогов как основно­го источника финансовых ресурсов государства опре­деляет важность решения проблемы налогового фе­дерализма.

Создание Экономического и Валютного союза предполагает такой уровень согласования налоговой политики государств-членов, который характерен в Польшей степени для федеративного государства, не­жели для объединения государств. Поэтому при усло-пии сохранения вышеописанных тенденций проблема налогового федерализма будет приобретать для ЕС

20    Глава 1. Европейское налоговое право: основные понятия

ту же актуальность, какую она имеет в национальной политике государств-членов.

Налоговый федерализм — это система принципов деятельности и разграничения компетенции органов центральной и региональной власти в сфере налого­вых отношений.

Подход государств к разграничению полномочий в области налогообложения имеет заметные различия, обусловленные особенностями их формирования и пра­вовыми традициями, которые находят выражение в принципах конституции и налоговом законодательстве. Например, в ФРГ Основной закон закрепляет обшир­ные налоговые полномочия федеральной власти, а также содержит перечень налогов, которые могут взиматься в местный бюджет. Это означает, что зем­ли (субъекты федерации) не вправе устанавливать налоговые обязательства, аналогичные федеральным, например подоходные налоги. При этом именно зем­ли собирают и федеральные, и местные налоги, сред­ства от которых перераспределяются между федераль­ными и земельными бюджетами на основе принципа "выравнивания" (ст. 107(1)(2))1. Данный принцип конк­ретизируется в текущем законодательстве2 и посто­янно находится в поле зрения Федерального консти­туционного суда, который неоднократно признавал несоответствующими Конституции положения феде-

1              Аналогичный подход к финансовым отношениям федерации

и субъектов закрепляется в Канаде. Конституционный акт

1982 г. предусматривает обязанность федерального правитель­

ства следовать принципу выравнивания финансовых потоков

(платежей), обеспечивающих провинции достаточными сред­

ствами для функционирования публичной власти и справедли­

вого налогообложения (ст. 36(2)).

2              См., например: Закон о финансовой взаимопомощи Федера­

ции и земель от 28 августа 1969 г. // Федеративная Республика

Германии. Конституция и законодательные акты. М.,  1991.

С. 168.

ипойское налоговое право и налоговый федерализм    21

законов, содержащих неверное его

Примером иного подхода к разграничению нало-

юпмх полномочий центральных и местных органов

•    |<*ти являются США, где субъекты федерации име-

гвои налоговые системы, которые управляются и

^лируются их законодательством. В частности,

пходный налог устанавливается и взимается раз-

i.iio на уровне федерации и штатов. В отличие от

1 'Г в праве США не закрепляется принцип "вырав-

.шия" доходов субъектов федерации, а Верховный

( придерживается ограничительного толкования

инсовых полномочий федеральных органов влас-

i и . Можно привести и другие примеры различных

подходов к разграничению налоговых полномочий цен-

тральной и местной власти федеративных государств.

Какой из них выберут в объединенной Европе, пока-

жет ближайшее будущее. Однако уже сейчас можно

определить те принципы, которые могут быть поло-

жены в основу налогового федерализма ЕС.

Принцип демократизма. Этот принцип означа­

ет, что решения по налоговым вопросам принимают­

ся в той юридической форме и в соответствии с той

правовой процедурой, которые обеспечивают опти­

мальное соотношение экономических интересов Со­

обществ и государств-членов.

Принцип правового плюрализма. Применитель­

но к налоговым отношениям этот принцип означает,

что общие решения необходимо принимать с макси­

мальным учетом правовых традиций и особенностей

1 См Comparative Constitutional Law. New York: Foundation Press, 1999. P. 868—869.

3 См , например: United States v. Doresmus, 249 U. S. 86 (1919); Steward Machine Co. v. Davis, 301 U. S. 548 (1937); South Dakota v. Dole, 483 U. S. 203. (1987).

22    Глава 1. Европейское налоговое право: основные понятия

правовой культуры государств-членов, поскольку эф­фективность применения норм интеграционного на­логового права во многом зависит от способности и готовности людей его понять и с ним согласиться.

Принцип приоритета прав и свобод человека.

Этот принцип положен в основу налоговой политики и

Сообществ, и государств-членов. Взимание налога

представляет собой отчуждение части собственности

граждан, поэтому данное действие власти должно

осуществляться на законных основаниях. Принятие

любого налогового решения и разрешение любого

налогового спора должны быть публичными, исходить

от компетентных органов и учитывать приоритет прав

и свобод человека.

Принцип верховенства права ЕС. Применитель­

но к налоговым отношениям этот принцип означает

не только общее правило приоритета норм интегра­

ционного права над законодательством государств-

членов и соответствующую иерархию источников ев­

ропейского налогового права, но и то, что в случае

коллизии будут применяться нормы ЕС, если, конеч­

но, они не были приняты ultra vires.

Принцип пропорциональности. Применительно

к налоговому праву этот принцип означает, что госу­

дарства-члены уступают Сообществам свой налоговый

суверенитет лишь в той мере, в какой это необходи­

мо для достижения целей интеграции, определяемых

в Договоре.

Принцип субсидиарности.  Применение этого

принципа в налоговой сфере придает гибкость соотно­

шению полномочий Сообществ и государств-членов и

позволяет восполнять пробелы налогового права в тех

случаях, когда определенная Договором исключитель­

ная компетенция недостаточна, а общие интересы го­

сударств-членов требуют принятия необходимого ре-

томское налоговое право и налоговый федерализм     23

ним С другой стороны, гибкость проявляется в том, | действие данного принципа удерживает институ-Сообществ от принятия решений, которые могут препятствовать реализации налоговых полномочий го­сударств-членов, направленных на достижение целей •ффективного правового регулирования.

Перечисленные принципы реализуются в процес­са разработки и осуществления налоговой политики, облекаемой в соответствующие правовые формы. Ана­лиз ртих правовых форм, а также соотношения норм интеграционного и национального права, определе­ние эффективности правового регулирования налогов на уровне Сообществ и государств-членов составляет предмет последующего изложения.

'ЯГ