4.1. Факторы обусловливающие развитие административного права в Российской Федерации

После   принятия   Конституции   Российской   Федерации   12   декабря   1993   года   Советское

административное право в его общей части потеряло законодательную значимость и безнадежно устарело.

Конституция РФ ввела в оборот новый термин - исполнительная власть, тем самым, подчеркнув провозглашение важнейших политико-правовых принципов конституционного (правового) государства. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Прежде чем перейти к основным функциям исполнительной власти, т.е. ведущим направлениям государственно-управленческой деятельности, особо отметим приоритет публичных интересов в сфере государственного управления. В настоящее время главное место в государственно-управленческой деятельности занимает:

реализация государственной политики через программы всех уровней федерации;

установление и регулирование правовых и организационных основ хозяйственной жизни;

управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора;

координация функционирования национализированного и денационализированного секторов

хозяйственного, социально-культурного и административного строительства;

обеспечение реализации прав (включая их охрану) и обязанностей физических и юридических

лиц в сфере государственного управления;

•               государственный контроль и надзор за работой управляемой и регулируемой сферой.

Например, методу-понятию административного права в РФ найден более определенный подход с

уточнением терминологии.

В определении предмета административного права РФ учитывают сферу государственного управления и новые проявления государственно-управленческой деятельности, наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти (органа), практическую реализацию ими полномочий, предоставленных им для осуществления государственно-управленческой деятельности. В современных условиях управленческие отношения в административно-правовом аспекте могут быть классифицированы с учетом государственного устройства РФ.

Под предметом административного права понимают многообразные одиночные общественные отношения, в рамках которых реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти, внутриорганизационные управленческие отношения в процессе деятельности субъектов законодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры, управленческие отношения с участием субъектов местного самоуправления, отдельные управленческие отношения в сфере общественных отношений, негосударственных формирований (внешние и внутренние).

Исходя из такого понимания предмета, административное право рассматривается в РФ как отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти.

Проблема методов правового регулирования остается дискуссионной в современном административном праве. Применение советских методов, содержавших партийное руководство -прямое непосредственное предписание и другие правовые средства, недопустимы.

Суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведены к следующему:

а)             установление определенного порядка действий, предусмотренных административно-правовой

нормой;

б)            запрещение    отдельных    действий    под    страхом    юридических    средств    воздействия

(дисциплинарной или административной ответственности);

в)             предоставление    возможности    выбора    одного    из    вариантов    должного    поведения,

предусмотренных административно-правовой нормой. Для должностных лиц - "жесткий" вариант дозволения;

г) предоставление возможности действовать (не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать (не совершать) предусмотренные нормой действия в определенных его условиях. Особо важное средство при реализации субъективных прав - "мягкий" вариант дозволения. По мнению автора разрешительный метод является наиболее перспективным в российском административном праве.

Традиционное деление административного права на две части: общую и особенную в РФ несколько модернизирована, но с сохранением такого общего деления, бывшая советская общая часть в современных курсах административного права представлена в качестве основных методологических позиций, позволяющих уяснить сущностную сторону отрасли. Поэтому она именуется "Сущность и основные институты административного права". Юридические положения сочетаются в общей части с важнейшим теоретическим обоснованием. Бывшая особенная часть теперь представлена частью "Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-правового регулирования в различных сферах общественной жизни". Причем, сферы общественной жизни остаются такими же, как и представлялись в советском административном праве. Ведется дискуссия о выделении из общей части бывшего советского административного права -

4Q      -r-k               ~

административно-процессуального права. В этой связи заслуживает внимания диссертационное исследование И. В. Пановой "Административный процесс".

Одной из важнейших проблем современного законодательства РФ является кодификация административного законодательства.

В Указе Президента РФ "О разработке концепции правовой реформы в РФ" от 6 июля 1995 года определена концепция развития и административного законодательства. Совершенствование системы и методов государственного управления в этой концепции выделено в качестве одного из основных ее элементов.

Многообразие форм управленческой деятельности является главным фактором, обусловливающем объемность, разветвленность и подвижность административного законодательства. Реальные перестройки аппарата управления, наблюдающиеся с 1993 - 2000 годов происходили без должного законодательного обеспечения.

За последние годы административное законодательство значительно обновлено. Новое конституционное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами породило множество проблем, требующих законодательного развития и закрепления. К числу таковых следует отнести:

уточнение юридико-операционной расшифровки конституционных понятий, закрепленных в ст.

71   -  72   Конституции.   Понятие   "установление",   "управление",   "регулирование",   "обеспечение",

"координация", "общие вопросы", "разграничение", "защита" должны выражаться в соответствующем

объеме и характере полномочий  органов различных по  форме законодательных актах,  методах

регулирования;

нет системной связи актов по их уровням с учетом федеративного устройства. Закон еще не

занимает ведущее положение в правовом регулировании отношений управления. Продолжается процесс

децентрализации  и  передача  функций  от  органов  управления   непосредственно  хозяйствующим

субъектам. Однако самой правовой регламентации, равно как и процедур делегирования полномочий,

здесь пока явно недостаточно;

требует новых подходов оценка состояния и развития особенной части административного

права. Традиционно она включала правовые средства управления в разных его сферах и отраслях.

Сейчас эти отрасли приобретают свойства самоорганизации, а управление еще не может быть фокусом их

развития, становясь одним из его элементов.

В ближайшие пять-семь, а то и более лет законодательство в этих сферах и отраслях, по мнению автора, еще будет формироваться, что может привести к выделению новых самостоятельных отраслей законодательства.

Ближайшими задачами следует считать:

а)             приведение в соответствие с Конституцией РФ основ государственного управления;

б)            формирование    нового    нормативного    массива    с    обязательной    согласованностью    с

конституционными федеральными законами;

в)             развитие управленческих отношений и поиск их правильного соотношения с законами, актами

управления;

г)             законодательное закрепление нового статуса органов исполнительной власти, сужение сферы

ведомственных актов,  содержательное  изменение  функций данных органов,  усиление элементов

согласования в управленческих отношениях;

д)             перевод на новую законодательную основу сфер деятельности, подлежащих нормативно-

правовому регулированию (организация исполнительной власти, введение единообразного применения

административных норм, перестройка управления экономикой, социально-культурной сферы, а так же

сфер безопасности, обороны и внешних сношений);

е)             совершенствование  нормативного  материала  административного  права  требует  крупных

решений   по   кодификации   процессуальных   норм   в   сфере   управления,   кодификация   потока

административных правонарушений с последующим созданием процессуального Кодекса и многое

другое.

Таким образом, принятые в 1992 - 93 годы Законы и внесение в них в 1994 - 2001 годах изменения и дополнения обеспечивают минимальный уровень регулирования. Правотворчество в области административного законодательства идет противоречиво и достаточно медленно. Наблюдается явная недооценка управления на всех уровнях и чрезмерный акцент на рыночной саморегуляции. Кризисные явления в экономике сопровождаются законодательным "вакуумом" во многих отраслях, слабая реализация принятых законов и иллюзия разрешения проблем только путем принятия новых актов.