3.1. Становление административного права в РСФСР

В результате государственного переворота 25 октября 1917 года и победы Советской власти в центре (Петроград, Москва) и на местах в действие была приведена политико-правовая доктрина "слома" старого государства и государственного управления.

Вторым Всероссийским съездом Советов 25 октября 1917 года была провозглашена власть Советов, и высшим государственным органом страны стал Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. На съезде был переизбран ВЦИК, сформированный Первым съездом Советов летом 1917 года, и сформировано правительство Советской России - Совет Народных Комиссаров. Единственной формой власти в России были провозглашены Советы.

На съезде были приняты первые правовые акты, имевшие конституционное значение, положившие начало декретированию государственного управления в том числе. Ноябрьским актом 1917 года Декретом ВЦИК и СНК об уничтожении сословий и гражданских чинов была ликвидирована старая система общественного строя, церковь отделена от государства, в армии образованы революционные комитеты.

После проведенных в ноябре 1917 года выборов в Учредительное Собрание и поражения

большевиков в ВЦИК        3 января 1918 года принял декрет "О признании контрреволюционным

действием всех попыток присвоить себе функции государственной власти", возложив на СНК (правительство) право подавлять такие попытки всеми средствами. На следующий день после открытия работы Учредительного Собрания правительственные войска разогнали этот орган. После роспуска Учредительного Собрания единственным высшим органом власти в стране стал Всероссийский съезд Советов.

Вопросы государственного управления с первых дней существования Советской власти стали решаться и ВЦИК и СНК почти в равной мере. Большевики отвергли "буржуазные предрассудки" разделения властей и другие важнейшие принципы правового государства. В стране установилась диктатура пролетариата.

В структуру СНК, согласно декрета от 27 октября 1917 года, вошли наркоматы внутренних дел, земледелия, труда, по делам военным и морским, торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, иностранных дел, юстиции, продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей и железнодорожному транспорту.42

Право по замене членов правительства, контролю за деятельностью комиссаров СНК было возложено на ВЦИК. В экстренных случаях (а подобных в годы гражданской войны было немало) СНК мог издавать декреты (законы) без предварительного их обсуждения во ВЦИК. Последний утверждал лишь эти декреты, если они имели общегосударственное значение.

В результате таких полномочий СНК в Советской России получило место "декретная чехарда".

Как правильно отметили тогда русские правоведы-эмигранты             Н. Н. Алексеев и Н. С.

Тимашев, что характерной особенностью советского правотворчества стало пристрастие к писанному праву, так как для установления в стране диктатуры важна была не конституция. Категория закона к советскому праву вообще не применима. На практике отсутствует отличие декретов и указов. Один декрет может быть отменен другим декретом без каких-либо особых условий, независимо от иерархии соответствующих изучающего и отменяющего органа.43

К середине 1918 года и далее число наркоматов росло. Были образованы НК государственного контроля, промышленности и торговли, БСНХ, местного самоуправления, государственных имуществ и т.д. Только с октября 1917 года до июля 1918 года (до принятия Конституции РСФСР) ВЦИК принял более 100 декретов, постановлений и другие актов. За этот же период СНК принял около 600 правовых актов. Отсутствие должного контроля со стороны ВЦИК за правотворчеством СНК нередко вызывало острейшую критику со стороны оппозиционных фракций. Левые эсеры требовали отмены законотворческой функции органа исполнительной власти, которым являлся СНК.

Объективно в работе ВЦИК и СНК в вопросах государственного управлений сложился параллелизм, который привел лишь к слиянию ряда отделов ВЦИК с отделами (наркоматами) СНК, но не решил проблемы законотворчества. Вместе с тем в основе этих требований лежала идея о недопустимости разделения властей в государственном аппарате "пролетарской диктатуры" и о необходимости их слияния в одной "работающей корпорации".

Система власти, на местах в целом, сложилась за период с октября 1917 года по февраль 1918 года Советы на местах вооруженным и мирным путем захватывали власть, проводили в жизнь декреты центральной власти, создавали судебные органы, осуществляли налоговую и ревизионную деятельность, породившую значительные беззаконие и произвол.

Местные Советы сами определяли структуру и направления деятельности своих исполнительных органов - отделов, секций, комиссий, комиссариатов, наделяя их разными функциями и компетенцией, смешивая административно-правовые нормы с государственной деятельностью и уголовной "революционной" юрисдикцией. Попытка унификации деятельности Местных Советов по инструкции НКВД определила принципы организации местного самоуправления в конце декабря 1917 года. В этих документах содержался призыв "овладеть аппаратом местного самоуправления, захватывая все правительственные учреждения".44 В результате таких предписаний городские и земские органы местного самоуправления (созданные в 60 - 70-х годах XIX века) либо ликвидировались по политическим соображениям как враждебные, либо ставились под контроль местных Советов. Земские управы часто превращались в отделы местных Советов по управлению местным хозяйством. Объединение Советов солдатских и рабочих депутатов с Советами крестьянских депутатов на местах приводило к ликвидации низовых земских органов.

Государственно-партийный аппарат широко опирался в 1917 - 1920-х годы на меры широкой политической репрессии и внесудебной расправы. За мелкие правонарушения и проступки наказание предусматривалось в уголовном порядке вплоть до расстрела. В этом направлении широкое применение получили органы ВЧК и ревтрибуналы, уполномоченные "по борьбе с деревенской буржуазией", продотряды и т.п. Деятельность всех органов государственного управления на все время существования Советской власти осуществлялось под контролем партийных органов большевиков.

После принятия Конституции РСФСР 1918 года - принципа государственного управления -структура государственных органов всех республик была построена по аналогии с системой органов власти РСФСР. С декабря 1920 года. Президиум ВЦИК официально наделялся законодательными

правами. При ВЦИК создавались постоянные и временные комиссии по различным вопросам, в том числе и административная комиссия. В их состав входили члены ВЦИК, эксперты, представители общественных организаций, работники госорганов.

Гражданская война и кризис диктатуры пролетариата усилил чрезвычайщину и появление органов управления, наделенных чрезвычайными полномочиями. Сюда следует отнести Совет рабоче-крестьянской обороны (СРКО), ведавший обороной и хозяйством страны. Всем наркоматам (продовольствия, путей сообщения и т.п.) давалось право применять репрессивно-административные меры для эффективности в вопросах управления. В феврале и марте 1920 года ВЦИК принял Положение о сельских Советах и волостных, исполнительных комитетах, сформировав новое низовое звено советской системы, наделив их также карательными полномочиями.

На исходе гражданской войны в РСФСР концентрация власти внутри партии совпадает с

концентрацией власти в государственных органах: одни и те же люди управляют делами партии и

государства. Все оппозиционные течения были уничтожены в конце 1920-х - середине                30-х

годов Большевистская репрессивная политика проявила себя в коллективизации сельского хозяйства в 1930-х годах. Административно-правовая деятельность в РСФСР в годы раскулачивания и создания колхозов превратилась в уголовно-правовую репрессию. В законодательстве, регулировавшее ход административных репрессий, наряду с постановлениями ВЦИК и распоряжениями СНК, стали широко применяться в качестве определяющих и направляющих актов-резолюций, постановления и решения ЦК ВКП(б). Партия напрямую стала осуществлять функции управления, в обход положений Конституции 1924 и 193 6 годов.

Для ликвидации "кулачества" были сформированы "тройки", в которые входили первый секретарь комитета партии на местах, председатель исполкома и начальник ОГПУ. Широкое применение имели арест, высылка, конфискация имущества.

Так, на Смоленщине в ходе большевистских репрессий пострадало 14,536 человек, из которых крестьян - 52,28 %; рабочих - 15,68 %; служащих 9,98 %, остальных категорий населения от 1,5 - 0,17 %. К высшей мере наказания было приговорено - 14,78 %; лишение свободы - 51,35 %; ссылке - 8,19 %, остальные - различного рода конфискации и т.п. - 8,65 %.44

Подобная государственная политика нашла отражение в законодательстве СССР. Например, в Постановлении ЦК ВКП(б) и СНК СССР "О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания", этими органами были установлены (исключая хищение) за административные проступки уголовная ответственность. Подобное усиление и смешение размеров санкций за административные правонарушения, и включение их в пределы уголовной ответственности с постоянным усилением к 1940-м годам, порождала широкую государственную репрессию.

Следовательно, в ходе подготовки подобных актов Советское правительство и ВКП(б) преследовали идеолого-политические цели. Юридическая техника этих постановлений далека от совершенства, нарушены оказались важнейшие принципы, в том числе принцип юридической ответственности - соответствие наказания и иных мер государственного принуждения тяжести совершенного правонарушения.

Подобного рода кризисная ситуация с административно-правовыми отношениями в стране стала более или менее совершенствоваться к 1960 - 70 годам.

В ходе реформ законодательства Союза ССР 1958 года по гражданскому, уголовному и процессуальному праву были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзные республик об административных правонарушения (1980) и в этой связи в республиках начался процесс разработки

республиканских кодексов. В РСФСР Кодекс об административных правонарушениях был принят в 1984 году.

Результаты многолетних исследований проблем административной ответственности в СССР, принятие Конституции СССР 1977 года и последующего совершенствования развитию правовой теории и практики ее применения, способствовали разработке и появлению этого кодекса. В них (союзном и республиканском законодательстве) была осуществлена давно необходимая кодификация обособленной группы мер, регулирующих вопросы административной ответственности, полномочия субъектов административной юрисдикции и производства по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем, совокупность названных норм традиционно, как и до сих пор в РФ, продолжает рассматриваться как основная часть административного права.

Советское административное право стало более упорядоченно различать основные формы государственной деятельности; деятельность органов государственной власти, государственное управление, правосудие, прокурорский надзор.

Советское государственное управление существовало в интересах построения коммунистического общества, теоретической основой которого были труды классиков марксизма-ленинизма. К основным принципам советского государственного управления относились: руководство со стороны КПСС (согласно ст. 6. Конституции СССР 1977), участие народных масс в государственном управлении, демократичность, плановость.

Понятие советского административного права, как одной из отраслей социалистического права, определялось как система юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления в целях осуществления задач коммунистического строительства. К источникам административного права СССР относились: Конституция СССР, законы СССР, систематизированные законы (основы, кодексы), указы Президиума Верховного Совета СССР и республик, постановление Совета Министров СССР и союзных республик. К "специфическим" источникам административного права в СССР относили также - совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР, принимаемые по наиболее важным вопросам государственного управления. Следовательно, традиции первых декретов советской власти остались существовать в СССР и в 1970 -80-х годах.

Систему советского административного права представляла Общая и Особенная части.

Общая часть включала нормы, касающиеся всех отраслей и сфер управления. В состав ее входили административно-правовые институты (запрещающие):

принципы государственного управления;

правовое положение (статус) граждан в управлении;

правовое положение органов государственного управления;

правовой статус общественных организаций;

государственную службу и статус служащих;

-               формы  и  методы  государственного  управления,   большая  часть  которых   "традиционно"

составляют нормы административной ответственности.

В общую часть также входили административно-процессуальные нормы по процедуре принятия актов и иных процессуальных действий; нормы о способах обеспечения законности в советском государственном управ-лении.

Особенная часть, - нормы, регулирующие отношения в отдельных отраслях и сферах управления:

в области народного хозяйства;

социально-культурного строительства;

административно-политической деятельности;

-               планирования, ценообразования, финансов и кредита, учета и других видов межотраслевой

деятельности.

В годы реформ М. С. Горбачева обнаружился глубочайший кризис государственного управления, несовершенство которого привело, в качестве одной из причин, к гибели Советской власти и развала СССР. Кризис отрицательно сказался на всей системе административного права РСФСР.

Прежде всего, в качестве наглядности обсуждаемого вопроса, остановимся на старой советской проблеме выражения в законе оснований и пределов уголовной и административной ответственности.

Советскому законодательству были известны правовые нормы установления ответственности за выражение своих взглядов и убеждений, за их пропаганду. Подобное проявление сохраняло место и в период кризиса и распада СССР.

Так, Закон Узбекской ССР, о внесении изменений и дополнений в законодательство республики от 14 июня 1991 году, устанавливал наказание в виде исправительных работ на один год или штраф от 300 до 500 рублей за "пропаганду вражды к государственному языку Узбекской ССР или другим языкам народов СССР". Это закрепление связано было с процессами национально-территориального распада СССР. Нетрудно обнаружить, что подобная формулировка допускает очень широкое толкование и открывает возможности преследования даже за литературно-художественные и историко-лингвистические публикации.

Вообще, необходимо отметить, что в законодательстве союзных республик 1990 - 93 годов, проявилась тенденция к принятию правовых норм, устанавливающих уголовную и административную ответственность, с некорректно сформулированными составами правонарушений. Эта тенденция проявилась настолько отчетливо, что Комитет конституционного надзора СССР на заключительном этапе своей деятельности был вынужден принять в связи с этим специальное Постановление о регламентации оснований и пределов ответственности за преступления и административные правонарушения от 29 ноября 1991 года, обращая внимание на недопустимость подобного рода критики.

В РСФСР эта тенденция проявилась в принятии Закона о взаимоотношениях Советов народных

депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы от 10 октября 1990

года, установившего штраф до       10 тысяч рублей за "умышленное невыполнение законодательных

актов РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, должностными лицами, не содержащее состава преступления".

В 1990 - 91 годах подобная тенденция проявилась в законодательстве Молдовы, в частности, о внесении изменений и дополнений в Кодекс Молдовы об административных правонарушениях УК и УПК ССР Молдовы от 5 июня 1990 года. Согласно изменениям, было установлено наказание вплоть до 10 лет лишения свободы лиц, активно препятствующих выполнению требований Конституции ССР Молдовы "путем открытого гражданского неповиновения, а равно и подстрекающих других лиц к таким действиям". Аналогичные нарушения наблюдались в законодательстве Туркменской ССР, Узбекской ССР и других республиках.

Такие формулировки и их появление стало следствием распада и ослабления государственного управления, несовершенства административных норм.

Кроме того, формулировки законов, как "активное препятствование выполнению требований",

"открытое гражданское неповиновение", "непринятие мер по устранению причин", "умышленное неповиновение и невыполнение законодательных актов" и т.п., настолько широки и не определены, что открывали и в репрессиях 1930 - 40-х годов и 1990-х годов безграничный простор для усмотрения состава правонарушения, создают условия для произвола со стороны как судов, так и государственных органов.

Нередки случаи в переходный "реформаторский" период СССР, когда пределы уголовной и административной ответственности смещаются не только в сторону установления уголовной ответственности за административное правонарушение, а наоборот, заменяются административной ответственностью без достаточных оснований уголовной ответственности за деяния, представляющие большую общественную опасность.

Так, Верховный Совет СССР 2 апреля 1990 года принял Закон об усилении ответственности за посягательство на национальное равноправие граждан и насильственные нарушения территории СССР. Согласно ст. 3 этого Закона установлено, что действия по созданию объединений граждан, направленные на возбуждение национальной розни и вражды, применение насилия на национальной, расовой, религиозной основе, а также активное участие в их деятельности влекут наложение административного ареста (!) на срок до 15 суток.

Таким образом, декриминализация посягательств на национальное и религиозное равноправие, связанная с объединениями граждан, направленная на разжигание национальной вражды и розни, все-таки произошла. Пределы уголовной и административной ответственности, границы между ними определяются не всегда правильно.

В 1993 году и до настоящего времени еще имеют место единичные факты подобных несоответствий, но число их может возрасти. Законодателю необходимо в процессе подготовки нормативного акта, регулирующего смежные правовые отношения, точно определять состав административного правонарушения и состав преступления, а также и размер санкции по соответствию положениям каждой отрасли в отдельности.