2.1. Историческое развитие задач и форм управления

Историческое развитие задач и форм управления России берет начало с момента зарождения и последующего развития Древнерусского государства Киевской Руси IX - XII веков.

Киевская Русь изначально развивалась как раннефеодальное государство. В качестве такового, этому государству были свойственны определенные характерные черты развития задач и форм управления.

Первоначально в Древнерусском государстве существовала десятичная численная система управления. Эта система выросла из более древней (племенной) организации периода военной демократии. Сущность этой системы заключалась в том, что начальник (князь) и начальники воинских подразделений - десятские, сотские, тысяцкие, стали руководителями более или менее крупных звеньев государства. Фигура князя из выборного племенного вождя превратилась в главу государства. Став главой государства, великий князь передает свою власть по наследству, по прямой нисходящей линии, т.е. от отца к сыну. К числу функций князя исследователи склонны относить три важнейшие функции:

законодательную, засвидетельствованную "Русской Правдой";

военную, суть которой выражалась в защите границ государства и управление дружиной;

судебно-административную, выразившуюся в отправлении князем суда, установлении наказания

(взимание штрафа), установлении "погостов и дани".

Становление княжеской администрации проходило на фоне первых административных и правовых реформ. Так, в X веке княгиней Ольгой была проведена "налоговая" реформа: были установлены пункты ("погосты") и сроки для сбора дани, регламентированы ее размеры ("уроки"). Летописец указал, что княгиня Ольга "устави по Месте погосты и дани и по Лузе оброки и дани... ",24

В начале XI века князем Владимиром устанавливается "десятина" - налог в пользу церкви, в XII веке князем Владимиром Мономахом вводится устав о закупничестве, регламентирующий кабально долговые и заемные отношения.

Древнерусское государство было все же относительно единым, так как подчинялось воле одного князя (монарха). Однако форма государственного единства была основана на отношениях сюзеренитета-вассалитета, когда вся структура государства покоится на лестнице зарождающейся и развивающейся феодальной иерархии.

Вассал зависит от своего сеньора, тот от более крупного сеньора или верховного великого Князя. Вассалы по обычаю и традиции обязаны были помогать своему сеньору, прежде всего участвовать дружинниками в его войске, платить дань, советовать князю, как лучше управлять и творить

правосудие. В свою очередь сеньор обязан был обеспечить вассала землей и защитить его от посягательства кого бы то ни было. В пределах своих владений вассалы обладали иммунитетом, в том числе и вопросах управления и правосудия с получением соответствующих доходов от этой деятельности.

Князья, судя по летописям и исследованиям ученых, не могли обойтись по обычаю и традиции не выслушав мнения приближенных. Так сложился в Древней Руси совет при князе, который не был юридически оформлен, но имевший серьезное влияние на монарха (князя) и дела управления. В этот совет входили приближенные великого князя, верхушка его дружины - княжи мужи.

Появление Совета восходит к древнейшему обычаю князей совещаться со своими старшими дружинниками. Аналогичных "советников" князя можно легко обнаружить в истории развития франкского, германского, французского и англосаксонского государств. Причем, князь и старшие дружинники находились между собой в договорных отношениях, но князь всячески стремился привязать к себе дружинников, заинтересовать их выгодами службы. Например, в одном из первых письменных источников, посвященных учению об управлении на Руси, которое оставил Мономах "Поученья детям" выделяются князь "думающий с дружиною" и указывается, что князь, пренебрегающий мнением дружины, порицается как нарушитель древнего обычая. Чем лучше и умнее "думцы" князя, тем больше ему от этого польза.25

И, наконец, третьим, но не последним по значению органом власти и управления Киевской Руси, были вечевые народные собрания. Подобные органы власти и управления имелись в истории сербов, поляков, древних германцев. Еще в трудах Цезаря и Тацита вечевые собрания у славян обозначались "совещаниями". Начиная с VI века о славянских вечевых собраниях говорил византийский писатель Прокопий. Состав, порядок работы, функции и компетенция вечевых собраний (исключая устойчивые формы и устройство войск в Новгороде и Пскове в XIII - XV веках) не были регламентированы. Порядок обсуждения и решения дел на вече был весьма обширным и затрагивал множество вопросов управления. Этот орган народовластия обладал также законодательной, судебной, исполнительно-распоря-дительной властью. Предметы ведомства веча не ограничивались одной какой-либо функцией управления.

Таким образом, в древнейший период существования Древнерусского государства численная (десятичная) система управления характеризовалась переплетением трех важнейших элементов верховной власти и управления. К числу таковых следует отнести князя и княжескую деятельность, дружину и Совет княжеский (позднее Боярская Дума) и вечевые народные собрания. Управление, покоящееся на согласии "одиночестве", в тесном взаимодействии всех этих элементов, являлось древнейшей традицией, и должно было "по старине" "по закону отцов" неукоснительно соблюдаться.

Десятичная система управления практически не отделяла центральное управление от управления местного. Главным требованием киевских князей к присоединенным территориям и местной знати, было требование уплаты дани, помощи людьми и припасами в военных походах. С XI века, наряду с внешним сближением территорий вокруг центра-Киева, а также с принятием и распространением христианства, происходит постепенная замена местных племенных князей сыновьями великого киевского князя. Киевский князь стремится к укреплению своей власти, упорядочению в делах управления. Ярким примером таких начинаний можно считать усиление влияния киевских князей после добровольного подчинения в 882 году кривичей и местной знати, организованных в Смоленское удельное княжество, в состав государства Киевская Русь. Существует новая трактовка протогородов, которые именуют "пунктами-погостами", являвшимися опорными центрами великокняжеской власти в борьбе со старой племенной знатью.26

Однако после смерти Ярослава Мудрого в 1054 году русская земля была, согласно его завещанию, разделена между пятью его сыновьями, что положило начало так называемому "удельному периоду" государства и удельной системе управления. С этого времени число поделенных земель все более возрастает.

В центральном управлении складывается дворцово-вотчинная система. Эта система берет свое начало еще с древнейшего времени, смысл которой в соединении управления великокняжеским дворцом с государственным управлением. Управление осуществлялось из княжеского дворца его аппаратом без разделения функций на государственные и частные.

В великокняжеском хозяйстве имелись разного рода слуги, ведавшие удовлетворением тех или иных жизненных потребностей: дворецкий, ловчий, печатник, стольник, чашник, конюший и т.д. Со временем князья поручают им какие-либо сферы управления, так или иначе связанные с их первоначальной деятельностью, предоставляют им для этого необходимые средства и правовую защиту.

Так, Русская Правда защищает княжеских мужей и слуг, осуществляющих службу в пользу князя и государства. Закон устанавливает лишь некоторые аспекты правового статуса аппарата князя. Она устанавливает двойственную виру (штраф за убийство) в 80 гривен за убийство княжеских слуг, тиунов, конюхов, огнищан. Но о самих боярах и дружинниках кодекс молчит.27

Тысяцкий сохраняет свои функции военачальника, княжеского воеводы, являясь предводителем городского ополчения "тысящи". Сотский стал городским судебно-административным лицом. Практически весь аппарат дворцового управления князя становится государственным, а каждое должностное лицо - государственным деятелем, администратором.

Система местного управления была проста. В княжеских землях (Новгородские земли - родовые владения Рюриковичей) управление осуществлялось посадником и тысяцким, а на местах управление осуществляли наместники, волостели, тиуны и старосты. В свободных селах действовала общинная администрация. Посадники, тысяцкие, наместники, волостели, тиуны и старосты за свою службу получали от населения "корм". Так сложилась система кормления, существовавшая от процента сбора подати и налогов с местной знати и населения, за осуществление правосудия, охрану границ и правопорядка на местах.

Политическая раздробленность не внесла принципиальных изменений в государственный строй и управление русских княжеств. Развитие управления в княжествах зависело от формы управления, закрепившихся в каждом из них. Северо-восточные княжества сохранили традиции Древнерусского государственного развития. В Новгороде и Пскове получил развитие феодальный республиканский строй, тогда как в южных землях значительное влияние оказывала система управления татаро-монгольской Орды. Часть западных княжеств в условиях раздробленности испытала влияние Великого княжества Литовского, которое образовалось в XIII веке и включало в себя в XIV веке некоторые русские земли. В 1385 году в замке Крево была подписана уния (союз) между Литвой и Польшей, в 1569 году в Люблине сформировалось единое государство - Речь Посполитая. До принятия Моблинской унии Черниговские и Смоленские земли вышли из состава Литовского княжества, и отошли к Москве, но значительная часть русских земель оставалась в Речи Посполитой до конца XVIII веке (Полоцк, Витебск, Турово-Пинск, Берестейск и другие земли). Большинство Русских земель развивало государственное управление под началом монархической власти с подчинением князьям-монархам аппарата управления.

Основное противоречие в форме правления наблюдалось между набирающим политический вес Московским княжеством и республиканским строем Новгорода и Пскова.

Роль, место и значение князя и княжеской власти в Новгородской республике сводилось к осуществлению только лишь вооруженной защиты и обороны республики. Князь в республике являлся простым должностным лицом - администратором, который заключал "ряд" (договор) с вечевым собранием по вопросу о его правах и обязанностях. Всего известно ученым, дошедшим до нас, около 30 таких договоров. Князю были запрещены какие-либо самоуправные действия в вопросах управления, и он клялся (целовал крест) в соблюдении договора и старинных городских вольностей Новгорода.

Таким образом, в Новгороде преобладала вечевая организация управления, в которой князь стоял в одном ряду с тысяцким, посадником и всеми членами Городского Совета (Оскода), избираемыми и

подотчетными вечевому собранию. По договорам предусматривалось, что князь участвует в управлении республикой, но подробно сфера деятельности его не была регламентирована. Скорее всего, вопросы управления решались в Новгороде и Пскове коллегиально (с посадником, боярским советом, тысяцким), т.е. членами высшего исполнительно-распорядительного органа республики Городского Совета. В основе этого органа лежала более древняя традиция коллегиального управления, каковым являлся совет при князе.

В XII веке с формированием республиканского строя особое место занял глава новгородской церкви (владыка) - архиепископ. Он сосредоточивал в своих руках высшие управленческие функции в области финансов, торговли, суда, был главой городского совета боярства, благословлял работу вечевого собрания и своим благословением придавал всем принимаемым решениям высшую юридическую силу.

Административное устройство республик было отражением древнейшего общественного устройства, покоящегося на общинном самоуправлении. Вся территория Новгорода делилась на пять концов: два - на Торговой части, три - на Софийской (Псков делился на 6 концов и 12 пригородов, а земли около границ делились на специальные округа). Новгородские концы делились на сотни, по две в каждом. Сотни делились на улицы - самые мелкие территории. К пяти концам прилагали пять пятин по всей территории государства. Город и коны на берегах делились естественно-географическим рубежом - рекой Волхвой.

Административное устройство города определяло структуру вечевых органов: действовали кончанские вечевые собрания, сотенные собрания, уличанские собрания, выдвигавшие своих представителей в городское вечевое собрание. Во главе их стояли выборные старосты. В результате грабительской войны и стремления московских князей к главенству в процесс объединения русских земель, в 1462 году Псков, а в 1478 году Новгород были насильственно подчинены Москве и московскому князю. Сосуществование монархии, стремящейся к абсолютизму и выраженной в политике московских князей, было невозможно с республиканской формой правления.

Московское княжество и московские князья развивали государственное управление на совершенно противоположных началах, нежели развитие управления у новгородцев и псковичей.

Практически во всех русских монархических княжествах, в том числе и в Московском княжестве в первую очередь, не остается "свободных земель", основанных на общинном самоуправлении. Политическая власть крайне реакционна и деспотична (сказалась "привычка" управления под пятой татаро-монгольского ига), заинтересована в обложении всех классов налогами, углублении и закреплении крепостной зависимости населения, превращения всего населения в холопов великого князя московского. Сами феодалы постепенно "привязываются" через механизм жалованных грамот государством к военной службе, начинает формироваться прототип служилого дворянства. Громадные территории Московского централизованного государства требуют проведения государственных реформ и установления новой системы управления.

В отечественной историографии ученые по-разному оценивают процесс объединения русских княжеств под началом Москвы и формирования русского централизованного государства. Одни ученые полагают о противоположном пути развития государства, сравнивая этот процесс с европейской историей. Они считают, что в России прошел процесс "форсированной" централизации, вызванной идеологией московских князей, внешней опасностью и необходимостью совместной борьбы против татаро-

28

ордынского ига.

Автора интересует, прежде всего, вопрос о формировании в условиях развития русского централизованного государства основ административного права. В предыдущие периоды развития государственного управления с IX по XIV веков аппарат управления строился в основном на территориальных началах. Ряд государственных реформ, начатых в правление Ивана III и Василия III

по пути преобразования государственного аппарата (создание централизованной приказной системы, унификация правления городами, ограничение деятельности кормленщиков) не были завершены, осуществлялись медленно и болезненно, непоследовательно и продолжили свое завершение лишь в царствование Ивана IV Грозного.

Основы правового регулирования административно-правовой деятельности, нашедшие отражение в мерах по перестройке аппарата управления и переходе от построения его на территориальных началах к функциональному, были направлены в XV - первой половине XVIII веков на обеспечение внутренней и внешней безопасности, подавление проявлений неповиновения местной знати и классовой борьбы угнетенного населения, развитие производственных сфер централизованного московского государства.

Административное законодательство складывалось по двум основным направлениям: во-первых, акты и практическая юрисдикционная деятельность способствовали закреплению и становлению системы управления государством, устанавливали их состав, внутреннюю структуру, порядок деятельности и делопроизводство. Во-вторых, законодательство и правительственные мероприятия Боярской Думы определяли основные направления государственно-управленческой деятельности.29

В создании специального функционально-отраслевого управления (приказов) в различных сферах деятельности государства большую роль сыграло привлечение дворецких и дьяческого аппарата к решению государственных дел, к управлению. Точно такой же подход мы можем наблюдать при переходе в X - XI веков к дворцово-вотчинной территориальной управленческой деятельности. Большинство великокняжеских дворецких и дьяков в Московском государстве, в отличие от Киевской Руси, происходили из среды боярства, имевшего давние и прочные служилые связи с Москвой, и использовались московскими князьями с феодальной знатью за главенство в процессе объединения земель.

В связи с новыми задачами, вставшими перед великодержавной московской канцелярией (казной), в особую должность выделились казначеи, ведавшие финансовыми и внешнеполитическими делами. Дьяки государевой казны вели делопроизводство военно-оперативного характера, исполняли решения великодержавной власти, специализировались на выполнении определенных поручений: дипломатических, финансовых, военных, ямских.

Эта специализация и подготовила создание органов управления с функциональным распределением дел, сменившим территориальную, к середине XVI века. Частью механизма Русского централизованного государства явились приказы, которые непосредственно от имени царя осуществляли задачи государства на основе функционального принципа управления посредством определенного вида государственной деятельности (сферы). Общее число приказов (считая временные) к середине XVII века достигло 60 ведомств.30

Появление приказной системы управления вызвано было острейшей необходимостью увеличения функций государственного управления, что выразилось в создании специальных государственных учреждений. Появление приказов связано с процессом постепенного выделения и обособления функций дворцового управления (большой дворец и казна) в ведомственные столы во главе с дьяками. Возглавлял работу приказа боярин со штатом дьяков и подьячих. Первоначально появились самые важнейшие приказы, показавшие основные сферы управления, среди которых следует назвать Посольский (дипломатия), Разбойный (борьба с преступностью), Ямской (ямская служба), Казенный (финансы) и Поместный приказ, ведающий вопросами наделения (лишения) землями в государстве. Окончательно приказная система складывается к середине XVI века. С ростом государственных территорий Московии возникли территориальные приказы, такие как "Казинский", "Сибирский" приказы. По своим видам они делились на функциональные, территориальные, дворцовые и общегосударственных дел. С 1640 года было запрещено принимать в штат приказов лиц других сословий, кроме дворян и детей приказных служилых. Тем самым, формировался особый управленческий слой служилой бюрократии.

Приказные чиновники работали по 10 - 12 часов в будние дни и в субботние дни - до обеда, а в воскресенье - после обеда. В качестве внутренней, структурной единицы приказа выступал ведомственный стол. Вопросы компетенции столов определялись постепенно, в процессе специализации деятельности должностных лиц в решении дел по определенному предметному (отраслевому) или территориальному принципу. Столы выступали также в качестве организующего звена делопроизводства. Так, Разрядный приказ, к примеру, вел 11 столов: Московский, Владимирский, Новгородский и т.д. Важнейшим столом был Московский большой стол, который сосредоточил списки личного состава приказов, воевод, вел учет служилых людей, сведения о снабжении войск, а также дела ряда административных приказных дел.

В делопроизводстве приказов употреблялось две формы документов (столбцы-свитки и книги). Формой документов, исходящих из приказов, были царские грамоты. От имени царя издавали указы, которые содержали уже описательную и резолютивную части и чаще всего были формой решения по какой-либо деловой бумаге-"отписке" (докладной должностного лица), "памяти" (документа передачи информации между приказами) или челобитной (прошения). Использовались "наказы" - инструкции должностным лицам при вступлении в должность; "доклады" - записки с изложением существа и предлагаемого решения по делу. Формой систематизации грамот было издание уставных грамот, сводивших в единый акт нормы различных правовых документов по одному предмету - вопросам управления, обеспечения безопасности, "спокойствия и тишины" и т.д.

Формирование сфер внешне и внутриполитической деятельности государства, осуществление их по функциональному признаку нашли отражение в законодательстве и юрисдикционной деятельности приказного аппарата управления. Так, вопросами внешнеполитического характера ведал Посольский приказ, учрежденный в 1549 году, Приказ Казанского дворца и выделившийся из него в 1657 году. Сибирский, Приказ Малой России, Смоленский и другие. Вопросами обороны ведали два военных приказа: Стрелецкий и Пушкаревский.

Во внутриполитической сфере Московские в XV - первой половине XVII веков четко просматриваются основные его внутренние функции. В условиях централизации и бюрократизации государственного аппарата, упорядочения его деятельности все большее число вопросов включается в сферу административно-управленческого регулирования. Возникает необходимость мероприятий по организации самой государственной службы, складывается система административных органов с общегосударственной компетенцией по вопросам службы и финансирования деятельности аппарата. Это Разрядный, Поместный, Ямской и Приказ Большого прихода.

Разрядный приказ ведал учением и назначением на службу служилых людей "по отечеству", т.е. дворянства, определял их количество и место службы (военной и гражданской). Возникнув, как особая канцелярия при Боярской Думе, Разряд постепенно становился первым в России ведомством по управлению государственной службой.

Ямской приказ (образован в 1550 году) ведал транспортом для государственных надобностей (ямская гоньба, обслуга военных, дипломатических чинов, послов, служащих госуправления). Ямской приказ выполнял и полицейско-надзорные функции за перемещением в стране, так как с 1504 году безподорожный проезд по стране был запрещен. Указом от 6 и 31 июня 1650 года был определен порядок ямской службы.

Приказ большого прихода (образован в 1554 - 1555 годах) обеспечивал финансовую сторону деятельности госаппарата. В его компетенцию входил сбор общегосударственных налогов (на городское и ямщинное - пороховое), пошлин и т.п. Вопросами сбора налогов ведали такие, "четверти" -приказы по сбору налогов на определенной территории. Всего в рассматриваемый период было 5 четвертей: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская и Устюжная. Деньги, собираемые ими,

выдавались служилым людям 1 раз в 4 года (отсюда и название). В организации административно-управленческой деятельности государство все более регламентирует, и определяет ограничения полномочий должностных лиц. Основы полицейско-сыскного аппарата начинают создаваться в середине XVI века в ходе губной реформы и создания в 1555 году. Разбойного приказа. Постепенно аппарат обеспечения внутренней безопасности и "благочиния" (охраны общественного порядка) начинает приобретать большее значение. В апреле 1649 года будет создан первый в России сводный полицейский закон - "Наказ о гражданском благочинии", предписавший организовать в Москве регулярную полицейскую службу дьяку И. Викуле и подьячему В. Поноду. Им определилось: ездить в своем объезде и по всем улицам и переулкам, в день и ночь, в беспрестани...".31

В поле зрения государственного управления такие сферы, как контроль за печатью (Печатный приказ 1553 году), вопросы просвещения и здравоохранения, медико-санитарный и много другое.

Итак, в XV - первой половине XVII веков формируются основы административного законодательства, образовавшие основные направления административной деятельности Русского централизованного государства. Правовые акты определяли структуру, компетенцию и внутренний порядок деятельности органов управления, их делопроизводств. В этот период формируются и нормы права, регламентирующие отношения между государством и подданными в управленческо-административной сфере и политической жизни общества, закладываются основы последующего развития административного права России.