2.2. Организация системы управления России XVIII-XX веков

Правовое регулирование административно-управлен-ческой деятельности русского государства во второй половине XVII - XVIII веков отражало его внутриполитическую деятельность, направленную к становлению и развитию абсолютной монархии. Первоначально административное право в абсолютистском государстве формировалось как полицейское право.

Надо отметить, что правовая отрасль в конкретном обусловленном виде не существовала, в том числе и административное право. Особенностью правовой системы стало "проникновение" административного права в сферу регулирования общей системы управления России. Усматривалось наличие управленческих по своему характеру отношений в сферах, относящихся в соответствии с предметом административного права к его регулирующему воздействию. И, естественно, возникали определенные административно-правовые отношения. Таким образом, начинала действовать определенная система управления, что в определенной мере способствовало завершению процесса централизации и бюрократизации государственного аппарата. Распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

С перемещением центрального аппарата в Санкт-Петербург (1713), Сенат и коллегии создавались

уже там.                В Санкт-Петербурге создается Главный магистрат (1720), который является основным

координатором всех магистратов и городской полиции.

В общую систему петровских преобразований стали вносится изменения. В 1702 году введен институт воеводческих товарищей, выборных от местного дворянства. Данный порядок стал обязательным и повсеместным, что способствовало усилению контроля. Появляется институт местного управления, отменен институт губных старост (1702), их функции переданы воеводам, управляющим делами совместно с выборными дворянскими советами. Осуществляется новое территориальное деление государства. Назначались губернаторы или генерал-губернаторы, объединявшие в своих руках

всю административную, судебную и военную власть.

Образование губерний строилось в следующем порядке: Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская (1708); Рижская (1713); Новгородская (1714); Астраханская (1717). В губерниях в качестве общей системы управления (административной, финансовой и судебной) выступала канцелярия. При губернаторе были учреждены ландраты (советники) из местных дворян (1713). Провинцию возглавлял обер-комендант (1715), который стоял во главе административной единицы - "доли" - ландрат.

Провинции делились на округа - дискрикты, администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. На местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Определенная роль отводилась местным конторам, таким как камерских дел (раскладка и сбор податей) и рентерен - казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров). С образованием Ратушей (1700) происходило перераспределение функциональных обязанностей субъектов управления. Например, посадское население было изъято из ведомства воевод и приказов и передано в ведение Бурмистрской палаты. В городах создавались бурмистрские (земские) избы.

В целом была осуществлена реорганизация органов городского самоуправления. Создавались новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам.

Таким образом, исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий государственного управления позволяет проследить сам процесс становления административного законодательства.

Источниками изучения административного законодательства являются акты комплексного общего характера (Соборное Уложение (1649); Новоуказные статьи (1669); Воинский Устав (1716)), так и специальные, административно-правовые акты (Генеральный Регламент (1720); Табель о рангах (1722); Учреждения о губерниях (1708 - 1775) и другие), а также регламентации различных направлений деятельности полиции (Наказ о городском благочинии (1649); Пункты, данные в С-Пб. генерал-полицмей-стеру (1718); Регламент Главного Магистрата (1721); Устав благочиния (1782) и другие).

Изучение законодательных актов второй половины XVII - XVIII веков дает основания для выделения основных направлений (функций) административного права во внутриполитической деятельности самодержавия - это обеспечение "безопасности" и обеспечение "благочиния".

По этим двум направлениям и проходило институциональное оформление административно-политического законодательства.

Правовые акты, обеспечивающие "безопасность", включали нормы, регламентирующие систему и организацию политического и общеугловного сыска, систему контроля за передвижением подданных в стране, цензуру печати, создание и деятельность общественных корпоративно-сословных объединений, вопросы организации полицейских объединений, вопросы организации полицейской службы и т.п. Административно-правовые нормы регламентировали и вопросы обеспечения "благосостояния" -надзор за врачебным и строительным делом, охрану природных ресурсов, попечение о престарелых, вопросы обучения и другое. Второе направление деятельности государства в законодательстве отразилось значительно меньше.32

Развитие шло по направлению к формированию органов политического сыска (с 1718 года Тайная

канцелярия), происходило становление общих полицейских учреждений. Функции полиции

выполнялись государственными органами в центре и на местах. В условиях, когда регулярная полиция

отсутствовала, обеспечение благочиния возлагалось на отдельные приказы - Разбойный, Земский и

другие.  На местах полицейские функции выполняли воеводы.

Создание регулярной полиции в России началось с учреждения в Петербурге должности генерал-полицмейстера, на которую был назначен генерал-адъютант Дивиер (Указ от 28 мая 1718 года). Об

учреждении регулярной полиции в стране было объявлено 16 января 1721 года Уставом Магистрата, который предусматривал "дробную полицию учредить...". Завершение создания регулярной полиции в России и законодательном закреплении ее функций положили "Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи" от 7 ноября 1775 года и "Устав благочиния или полицейский" от 8 апреля 1782 года, которыми образовывалась довольно стройная система городской и сельской полиции.

Итак, во второй половине XVII - XVIII веках административное право постепенно выделилось в самостоятельную сферу правового регулирования правовой системы России, сложились основные его институты. Развитие административно-полицейского законодательства явилось составным звеном в становлении бюрократического аппарата и способствовало обеспечению феодально-абсолю-тистского курса российского самодержавия.

Преобразование системы государственных органов изменило характер государственной службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 г. последний раз были составлены списки думных чинов, стольников, стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управленческих органов появились новые титулы администраторов: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и военные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество привилегированным сословием.

Местное управление в начале XVIII века осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В 1702 году вводится институт воеводских товарищей, выборных лиц от местного дворянства. В 1705 году этот порядок становится обязательным и повсеместным, что усиливало контроль за старой администрацией. Преобразование местных органов затронуло и города, где создавались Бурмистрские палаты, которым подчинялись все выборные органы местного управления (губы). В состав Бурмистрских губ входили: бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты. В 1702 году отменяется институт губных старост, и их функции передаются воеводам. В 1708 году вводится новое территориально-административное деление государства: учреждаются 8 губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713 - 1714 годах число губерний возрастает до 11, а к началу XX века только европейская часть России насчитывала уже 50 губерний.33

В ходе реформы (1715) в России сложилась трехзвенная система местного управления и администрации: уезд - провинция - губерния. Провинцию возглавлял оберкомендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контроль за нижестоящими административными звеньями осуществляли ландтагские комиссии, избранные из местного дворянства.

В 1718 - 1720 годах прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 году. Вместо земских изб и земских бурмистров, были созданы новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. В 1727 году магистраты были преобразованы в ратуши. Крупным шагом вперед были реформы Александра I, в ходе которых дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления.

В 1802 году был принят манифест "Об учреждении министерств", положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от петровских коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, усилилась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширилось значение и влияние канцелярий и делопроизводства. В 1802 году было образовано 8 министерств, число которых к началу XX века (в 1906 года создан Совет Министров) увеличилось до 12.

Новыми, по существу, были министерство внутренних дел (МВД) и министерство просвещения. На МВД, кроме задач по организации и поддержанию общественного порядка, возлагались задачи по управлению государственной промышленностью и строительством. Министерство просвещения занималось также организацией подготовки кадров для госаппарата, ему подчинялись Академии наук, университеты, все учебные заведения, библиотеки, типографии и музеи, цензура на издававшуюся литературу.

С 1801 - 1826 годы формируется "Собственная его императорского величества канцелярия",

задачей которой сначала было осуществление технической связи между императором и

правительством, но значение этого органа возросло в войну 1812 - 1815 годов, особенно после

восстания             14 декабря 1825 года. Канцелярия превратилась в орган прямой связи и управления.

Каждое отделение было замкнутым учреждением, возглавлявшимся начальником, лично ответственным перед императором. В ее состав вошли: Первое отделение (создано 31.01.1826) - готовило отчеты министров, составляло высочайшие указы, осуществляло инспекторскую службу учета личного состава чиновников, их назначение и управление, ведало наградами и пенсиями; Второе отделение (создано тогда же) - главой которого был М. М. Сперанский, проводило кодификационные работы, подготовило XV томов Свода законов Российской империи. Полное Собрание Законов российской империи. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных; Третье отделение (создано 3.07.1826) -занималось вопросами внутренней безопасности (политическая полиция), внутри которого было 5 отдельных экспедиций (сыск и следствие по государственным преступлениям; уголовные и должностные преступления; контрразведка; крестьянская; цензура); Четвертое отделение - (создано 26.10.1828) ведало благотворительными женскими учреждениями и учебными заведениями; Пятое отделение - (29.04.1836) и Шестое отделение (30.08.1842) занимались разработкой реформ о государственных крестьянах и "водвореньем в Закавказье прочного устройства".

Особое внимание уделили второму отделению, так как в его недрах шла кропотливая работа по кодификации законодательства, изменившего административное право России.

Кодификационная работа первой половины XIX века приводит к утверждению в 1832 году и вводу

в действие с          1 января 1835 года Свода Законов Российской империи. Согласно схеме, начертанной

М. М. Сперанским, Свод Законов распадался на восемь главных отделов (отраслей):

1              Законы  основные   (государственные),   учреждения  установление   центральных,   местных,

общественных органов и законы о порядке гражданской службы (т. I - III);

Уставы о повинностях (т. IV);

Уставы казенного управления (т. V - VIII);

Законы о состояниях (т. IX);

Законы гражданские (т. X);

Уставы государственного благоустройства (т. XI - XII);

Уставы благочиния (т. XIII - XIV);

Законы уголовные (т. XV).

Свод Законов, таким образом, составил XV томов, заключавших в себе свыше 40 тыс. статей.

Позднее М. М. Сперанским были написаны и изданы "Предисловие" к Своду и

"Обозрение исторических сведений о своде законов", привлекшие к себе внимание европейских юристов. Впервые в истории административного законодательства России была закреплена самостоятельная отрасль правовой системы в томах XIII - XIV Свода Законов.

В результате реформ первой половины XIX века, связанных с именем М. М. Сперанского, была создана система высших и центральных государственных органов, просуществовавшая с незначительными изменениями до 1905 года.

Эпоха    контрреформ    второй    половины    XIX    века    значительно    затормозила    развитие

административного права.

Введение 14 августа 1881 года "Положения о мерах к сохранению государственной безопасности и общественного спокойствия" способствовало передаче исключительных административно-полицейских прав карательным и административным учреждениям центрального и местного управления. Кроме того, в 1882 году приняты новые "Временные правила о печати", вводившие жесточайшую цензуру, административный надзор за газетами и журналами. В 1884 году был принят новый Университетский Устав, который резко ограничивал автономию университетов, что повлекло за собой объединение в преподавании государственного права в качестве одного из разделов, полицейского (административное) права.

В 1889 году издано "Положение о земских начальниках", по которому в 40 губерниях создавалось более двух тысяч земских участков (по 4 - 5 на уезд). Во главе участка ставился земский начальник, наделенный административно-полицейскими функциями, подрывавшие реформу местного самоуправления и институт мировых судей. Этим актом разрушалась разделенность судебной и административной властей.

Вынужденное под угрозой революционной ситуации провести в 1860 - 80-е годы ряд буржуазных по своему характеру реформ, правительство наносит удар почти по всем вновь возникшим институтам и принципам.

Революция 1905 - 1907 годов привела к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию. Система источников права в этот период пополняется новыми элементами-постановлениями Совета министров и мнениями Государственного Совета. Эти реформы хотя и носили подзаконный характер, однако, имели обязательную силу для всех исполнительных органов. Появляется большое число актов, именуемых "временные правила". Возникая как чрезвычайные, направленные на вполне конкретную ситуацию, акты принимали характер законов.

Наряду с постановлениями Совет Министров издавал также положения, носившие статусный, правоустанавливающий характер и часто определявшие структуру и функции новообразуемых органов власти и управления.

В большом количестве издавались указы, как правило, направленные на проведение вполне конкретных правовых акций и преобразований. Кодификационная работа проводилась в ряде учреждений: особое отделение госканцелярии, департаменты Сената, Госсовет и Государственная Дума, Совет Министров и отдельные министерства и управления.

По пространству действия, законы делились на: общие, действовавшие на всей территории империи; местные, действовавшие на ее части; особенные - особая категория дел; специальные, действовавшие в отношении особых категорий лиц. Одной из основных задач законодателя становится правовое регулирование экономики, уточняется понятие юридического лица. Юридические лица подразделялись на публичные (казна, ведомства, учреждения, органы местного самоуправления) и частные (общества, товарищества и учреждения).

В годы первой мировой войны стали широко применяться чрезвычайные меры. В частности, в торгово-промышленной сфере военно-промышленные комитеты использовали административные методы регулирования, особые совещания.

Новым явлением стала административная юстиция - прототип арбитража, появление которой было обусловлено развитием административно-хозяйственных отношений и связей.

Были уточнены предмет и понятие административного права, административной деятельности государства. Причем, административная деятельность рассматривалась лишь одним из видов или формой государственной деятельности, заметно отличающаяся от законодательной и судебной деятельности как по своему содержанию, так и теми формами, в которых она проявлялась. Содержание административной деятельности государство рассматривало гораздо шире и сложнее содержания законодательной и судебной деятельности. К формам административной деятельности относили:

частноправовые действия, принудительные и публично-правовые.34

Таким образом, исторически возникает административное право, т.е. совокупность юридических норм (правил), определяющих взаимоотношения между органами государственного управления и гражданами. Отношения между правящей властью и гражданами могут быть только публичными, так как только публичные отношения становятся подзаконными.