2.3. Развитие науки российского административного права

Административное право (droit administratif) - под этим названием в европейской науке (во Франции в первую очередь) понимали политико-юридическую науку, изучающую вопросы государственного управления включаемая некоторыми французскими учеными прямо в государственное право (droit public). В Германии эта наука получила наименование "Полицейское право" (Polizeirecht), другими учеными-германцами - "Право внутреннего управления" (das Recht der inneren Verwaltunq).

В России эта наука первоначально проникает в        XVIII веке в лице переводных изданий,

предназначенных для публики интересующейся достаточно широким кругом вопросов государственного управления. Как учебная дисциплина проникает в российское высшее образование по Университетскому Уставу 1835 году и преподается в России под названием "Законы государственного благоустройства и благочиния". Источником права для изучения данного курса послужила кодификация Свода Законов Российской империи 1835 года (тома XI, XII, XIII, XIV, а также часть основных законов, помещенных в томах I - III). В ходе реформ второй половины XIX века и усиления проникновения духа буржуазного западноевропейского государствоведения по Университетскому Уставу 1863 года курс преподаваемого административного права стал именоваться "Полицейское право". После введения Университетского Устава 1884 года курс полицейского права вновь сливается с государственным правом и более определяется как внутреннее управление, направленное на охрану государственного правового порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в Форме принуждения.

Подобное понимание учения полицейского права шло в неразрывной связи с основным законодательным актом контрреформ 1880 - 90-х годов в России, каковым являлось "Положение о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия". Это положение хоть и было принято в августе 1881 года временно, но просуществовало вплоть до февраля 1917 года.

Переходя к характеристике понятия полицейского права, предмета, системы, этой науки следует показать ее развитие в трудах российских и западноевропейских административистов.

В обыденной жизни того времени под словом "полиция" понимали, прежде всего, полицейский персонал, то есть наружную полицию, а также выделяли полицию учреждений, охраняющую жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок, публичную безопасность.

В научном плане понятие о полиции было спорным среди ученых Европы, особенно среди

немецких. К концу XVIII в. было известно 24 определения "полиция"; в первой четверти XIX века число

их возросло до 100, а к концу          XX века дошло до 150 определений. Попытка ученых

классифицировать определения не достигла желаемого результата.

В начале XX века выражение: учение о "полицейском праве" заменяли словами учение "о внутреннем управлении", а под "полицией", стали понимать охрану государственного порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в форме принуждения. Такого взгляда придерживались Штейн, Майер, Зейдель и ряд других ученых.

Для более ясного представления о полиции, современники начала XX века стали рассматривать ее исторически. Например, Л. Штейн выделял четыре периода в развитии понятия полиции, которые соответствовали понятию о государстве и его задачах: средневековый, полицейский, правовой и

культурно-правовой периоды, понятия полиция и полицейского права.35

По объектам и предметам, которых касается полицейская деятельность, полиция делится на три

категории:            1) административная полиция; 2) полиция безопасности; 3) судебная полиция.

Наука, занимающаяся изучением всех этих категорий как во Франции и Германии, так и в России, называлась полицейским правом. Для данной науки в каждом государстве имели место свои институты, но базировалась она на общих принципах. Именовалась наука полицейского права - учением об управлении, правом управления, административным правом.

Ранее, в введении отмечалось, что в России первые попытки сформировать знания о государственном управлении были предприняты Петром I, в его планах улучшения Академии наук "иметь кафедру права натуры и публичного с политикою и этикою11. Поток переводной зарубежной литературы по вопросам управления стал проникать именно в XVIII веке. Среди первых изданий попали в Россию работы немецких ученых, так в Германии специально занимались широкой издательской деятельностью в области политико-юридической литературы, а также по причине засилия немецких ученых в российской Академии наук с самого начала ее существования. Самой ранней работой были книги Юсти "Grundsatze der Polizeiwissenschaft" (1756) и "Die Grundfeste zu der Macht und Gluckseliqkeit der Staaten" (1760), перевод которых был осуществлен Волковым в 1770 году, и второй работы Юста-Багаевского в 1772 году. В этих работах автор ставил целью государства общее благополучие всех граждан (идея эвдемонизма), охрану народного и увеличение государственного имущества посредством хорошего внутреннего управления.

Следующей работой был труд М. Зонненфельса "Grundsadsatze der Polizei, Handlunq und Finanz"

(1765), переведенном на русский язык Гавриловым в 1787 году. Поток литературы значительно возрос в

начале XIX веке. В Россию стали проникать практически все крупнейшие исследования

западноевропейских ученых государствоведов.36

Среди первенцев российской науки полицейского права следует назвать первого российского

профессора правоведа С. Е. Десницкого, 3. А. Горошкина, Н. X. Бунге, Н. С. Власьева, А. И.

Васильчикова, И. Н. Платонова,     Н. Ф. Рожденственского, В. Н. Лешкова, И. Е. Андреевского, чьи

труды до середины XIX века заложили начальные основы российского полицейского права.

Российские исследователи полицейского права сразу же взялись за изучение науки о праве внутреннего управления, пользуясь историко-сравнительным методом и статистическими данными (Н. X. Бунге), разделив науку на три раздела:

общее учение о внутреннем управлении;

учение об управлении, касающемся личных интересов;

учение об управлении, относящимся к хозяйственным интересам.

Общее учение (общая часть) включала в себя:

а)             понятие об управлении в исторической и правовой характеристике;

б)            организацию государственного, общинного и общественного управления;

в)             правовой характер управления.

В учении об управлении, касающемся личных интересов включалось:

а)             правовое положение личности, состоящее из частного (регистрации личности, семьи, общин и

обществ) и публичного (регистрации принадлежности к общине и государству, эмиграция, иммиграция,

внутренние передвижения, паспортная система);

б)            полиция   безопасности,   в   которой   находились   общие   меры   мирного   и  чрезвычайного

положения,  отдельные  меры  по  охране личности  (самовольная расправа,  несчастные  случаи)  и

имущества (воры, бродяги, нищие, мошенники);

в)             народное здравие - медико-санитарный строй;

г)             народное образование;

д)             народная религия и нравственность.

В учении о хозяйственных интересах изучались:

а)             поземельный строй (земли, воды, воздушное пространство, публично-правовые отношения к

ним);

б)            добывающая промышленность (охота, рыболовство и т.п.);

в)             обрабатывающая    промышленность,    промышленность   торговая,    кредит,    транспорт   и

страхование.

Новую группу российских дореволюционных ученых в области науки полицейского права составили А. Я. Антонович, В. Ф. Дерюжинский, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов, А. И. Елистратов. Продолжали плодотворное научное исследование во второй половине XIX века И. Е. Андреевский, Н. X. Бунге, А. Оскольский, А. Трифонов, П. Шеймин и многие другие.37

Ученые, определив предмет и понятие полицейского права, взялись за детальную разработку различных составных элементов общей и особенной части. Так, В. Н. Лешков в своей работе "История русского общественного права до XVIII века" обнаружил соединяющее звено между принципом свободы (элементом гражданского права) и принципом принуждения (государственный элемент) в понятии об обществе. Вывел понятие социального элемента и построил свою идею о самоуправлении и союзном строе.

Ряд ученых (А. Оскольский, И. Т. Тарасов, В. В. Ивановский и другие), будучи за границей с целью обучения и написания докторских диссертаций, создали труды по анализу опыта Франции, Германии, Англии, удаленных частей Российской империи в области развития административного (полицейского права). К началу XX века все европейские правовые школы изучали, к примеру, историю управления Англии, по трудам российских ученых-правоведов.38

Например, в Англии после сочинений Блекстона не существовало цельного системного труда о полицейском праве и управлении, а ее юридическая лексика не была знакома с термином "административное право". Под полицией в Англии понимали употребление силы для охраны общественного блага и предупреждении злодеяний, "должный порядок, регламентацию, подчинение личного поведения правилам добрых нравов и т.п. У англичан получили разработку отделы управления экономикой (А. Смит), торговлей (Т. Ман) и вопрос отношения власти к народному хозяйству или социальным интересам (Д. С. Милль).

Поэтому при изучении английского права управления и полиции исследователям начала XX века приходилось пользоваться, главным образом, трудами Р. Гнейста; французских ученых-административистов А. Батби, Г. Бартелеми, М. Ориу; российских ученых - А. Д. Градовского, В. Дерюжинского, М. Ковалевского, М. Свешникова и других.39

Первыми из западноевропейских ученых за разработку административного права взялись французы. Во Франции первым представителем науки полицейского права считается de la Mare "Traite de la police" (Paris, 1728 - 1738), по мнению которого полиция охватывает религию, дисциплину нравов, здоровье, жизненные припасы, безопасность и тишину, пути сообщения, науки и искусства, торговлю и мануфактуру, технические искусства, прислугу, нищих и бедных. De la Mare рассматривал институты полицейского права с историко-философской стороны, но не с юридической. Развитие промышленности и рост крупных городов во Франции вызвал к жизни необходимость учредить правительственную полицию. Творцом французской науки об управлении с юридической точки зрения считался де Жерандо.

Вместе с тем, по мнению К. С. Вельского "... французская теория административного права берет свое начало не с "Трактата о полиции Деламара", который имел главным образом немецких и русских последователей, а с административного порядка, установившегося во Франции в первой четверти XIX века, в эпоху Первой империи и Реставрации, когда возникает административный суд и получает развитие административная юстиция. В работе профессора парижского университета Г. Бартелеми "Элементарный трактат об административном праве" (1901), подводившей итоги развития французской

науки административного права за прошедшие сто лет, система административного права делилась в целом на три части: в первой анализировались органы управления, во второй - методы и формы их деятельности, в третьей - административные суды и процедура по судебным искам".40

Ставя задачу установить пределы деятельности органов государства и определить права и обязанности их в отношении друг друга, французские ученые исходили из общего учения о конституционном строе, разделения властей. Французы первыми отделили понятие "конституционный строй" от понятия "администрация". Под понятием "управление" понимали деятельность самостоятельной исполнительной власти, контролируемой только законодательными учреждениями. Управление (administration) действует только в установленных законом границах и ответственна перед законом.

Именно отсюда французские ученые и строили институт административной юстиции.

Административное право, по мнению французских, а затем и всех ученых административистов Европы и России, должно определять устройство и отношение общественных органов, на которые возложена забота о тех общественных категориях, для которых существует администрация, а также включает отношения административных властей к гражданам. Функции полицейских органов (les droits de police) выражаются в охране общества, имущества, собственности и жизни граждан. Институты самоуправления, как и его строй, французы, а вслед за ними российские ученые, излагали в отделе об организации административных учреждений и рассматривали в отдельной части, посвященной органам самоуправления.

Российские ученые государствоведы и административисты, сторонники правового государства,

исходили из положений, выработанных французскими исследователями. Многие школы русского

права, такие как "официальной народности" (М. П. Погодин); славянофильское направление (И. Д.

Беляев); государственная школа (Б. Н. Чичерин, К. Д. Кавелин, А. Д. Градовский и др.) в некоторых

вопросах определения предмета и пределов административного (полицейского) права использовали

наработки французских юристов, но строили свои концепции исходя из традиционных российских

представлений (самодержавие, православие, народность, надклассовость института государства,

органическое единство власти и народа и т.п.). Основными направлениями в науке административного

(полицейского) права в России в конце XIX - начале XX веков были: исследование "внешней" истории

институтов полицейского права, т.е. кодификаций (3. А. Горошкин, Н. С. Власьев,        А. И.

Васильчиков); культурно-исторический метод исследования права (В. О. Ключевский, П. Н. Милюков, П. Шейминг); сравнительный метод (М. М. Ковалевский, Н. П. Павлов-Сильванский, А. Оскольский, М. Свешников, И. Тарасов). Классическим стал метод исследования, разработанный М. Ф. Владимирским-Будановым.

Однако особое влияние на развитие российской науки административного (полицейского) права оказала германская наука (труды М. Зонненфельса, Р. Моля, Л. Штейна и др.). Влияние немецкой науки полицейского права, по-видимому, проходило через временное засилие немецкой профессуры в российской академии и среди профессуры университетов, близость государственного строя Германии и России и многое другое.

Глубокий след в российской науке административного права оставили труды Роберта Моля, Лоренца Штейна и Р. Гнейста. Труд Р. Моля "Die Polizeiwissenschaft nach den Grundsatzen des Rechtsstaates" (1832), переведенный на русский язык в 1866 году Г. Сементовским, заложил базу представлений о правовом государстве. По мнению Р. Моля полицейская деятельность есть исключительно прерогатива правительства, а задача ее - отрицательная. Полицейское право представлялось как совокупность тех учреждений и действий, которые имеют целью удалить, посредством государственной силы, внешние, не заключающиеся в правонарушениях, препятствия, заграждающие путь всестороннего разумного развития человеческих сил, если удалить их не в

состоянии не отдельное лицо, не дозволенный союз отдельных лиц. Устранение препятствий, возникающих со стороны злой воли отдельных лиц, составляет задачу принудительной юстиции. В теории Р. Моля имели место два существенных недостатка. Во-первых, автор возлагал на юстицию несвойственные ей задачи (принуждение и пресечение преступлений), во-вторых, ограничение полицейской деятельности только отрицательной функцией, т.е. устранение препятствий.

Российские ученые сумели вобрать ценные стороны теории немецких административистов, соединив их начала с теорией французских ученых о правовом государстве, дополнив разработками теории отечественного правового государства (А. С. Алексеев, С. А. Котляревский, В. М. Гес-сон, М. М. Ковалевский; в связи с философско-нравствен-ным аспектом - П. И. Новгородцев, Е. Н. Трубецкой, С. Н. Булгаков, Б. А. Кистяковский, В. С. Соловьев), приближающегося к идеалу конституционной монархии (синоним правового государства).

В противовес "отрицательной функции" немецких ученых, российские правоведы подчеркнули равноценность отношений членов общества. По мере укрепления административного права, в делах государственного управления в правовом государстве должны устанавливаться публично-правовые отношения. Гражданина как обывателя уже не давит полицейская система государства. Над гражданином в правовом государстве стоит закон, - тот же закон, которому подчинены и должностные лица, обличенные властью. Благодаря образованию административного права в правовом государстве гражданин в публично-правовом отношении становится на одну плоскость с губернатором, министром, любым административным учреждением государства. Главная задача, видевшаяся российским сторонникам правового государства, упорядочить посредством закона отношения между правящей властью и гражданами.41

Среди недостатков в разработке административно-правовых отношений в дореволюционной России следует отметить слабое развитие системы отрасли административного права, разброс понятий, часть которых близко подходила к выработке и закреплению данной системы, но оставалось устаревшее представление, покоящееся в понятии полицейского права. Не были уточнены также структурные элементы и уровни отрасли административного права, неоднозначно разработаны подотрасли и правовые институты. В ряде научных исследований еще смешивался вопрос о системе отрасли права с вопросами о системе науки административного права. Рядом контрреформаторских шагов российского правительства в ходе революций 1905 - 1907 годов и февраля 1917 года были сделаны значительные шаги назад, тормозившие поступательное развитие науки административного права.

Таким образом, история развития административного права России с IX по начало XX веков прошла длительный и противоречивый путь. Подводя краткий предварительный итог развитию отрасли и науки административного права можно выделить исторические этапы.

Первый этап (IX - XIV века) - развитие государственного управления идет по пути преемственности и опоры на обычаи и традиции управления, сложившиеся в период родо-племенного строя восточных славян. Поступательное развитие государственного управления идет за счет княжеской уставной деятельности, деятельности вечевых народных собраний и местных законодательных актов отдельных княжеств и земель. Этот этап складывается из двух систем управления:

а)             IX - XII века - десятичная численная система управления;

б)            XII - XIV века - дворцово-вотчинная система управления, способствовавшая укреплению и

развитию феодального государственного управления.

Второй этап (XV - первая половина XVII веков) - происходит формирование основ административного права, основных направлений административно-правовой деятельности Русского централизованного государства. Намечается переход от территориальных начал управления к функциональному аппарату управления. Происходит отделение государственного управления посредством приказной системы от дворцового хозяйства великого князя. Закон является основным

источником государственного управления.

Третий этап (вторая половина XVII - XVII веков) - происходит процесс становления административного (полицейского) права и выделение его норм и институтов в отрасль правовой системы России. Идет процесс стремительного накопления административных норм, требующих кодификации.

Четвертый этап (XIX - XX века) - происходит законодательное закрепление Сводом Законов

Российской империи отрасли административного права (благоустройство и благочиние) в

самостоятельную отрасль права, отделенную от законодательной и судебной деятельности. В этом этапе

можно выделить два подэтапа: а) первая половина XIX века - складывается новая форма (система)

отраслевых управленческих органов с 1802 года, учреждается министерское управление, т.е. начинается

процесс развития подотраслей управления; б) кодификация 1835 года М. М. Сперанского завершает

процесс законодательного оформления отраслевого управления, которое совершенствуется в годы

революции 1905 - 1907 годов с созданием в 1906 году              Совета Министров России. Происходит

упорядочение отраслевого управления и укрепление их законодательных основ.

Что касается науки административного права в России, то в ее развитии также просматривается несколько качественных этапов, к числу которых можно отнести следующие:

-               XVIII век - с образования академии наук идет накопление знаний путем изучения источников

древнерусского права и государства (М. В. Ломоносов, В. Н. Татищев и др.). Впервые проблемы

российской юриспруденции в историко-правовом освещении выражены в деятельности и трудах С. Е.

Десницкого (1740 - 1789), 3. А. Горюшкина (1748 - 1821).

Процесс накопления знаний идет путем издания переводных сочинений западноевропейских (немецких, французских) ученых и обучения новых кадров за границей:

-               первая половина XIX века - рост образовательных учреждений  и открытие  юридических

факультетов (1803 год Ярославль-Демидовский лицей; 1804 год - Казанский университет; 1805 год -

Харьковский университет; 1811 год - Царскосельский лицей; 1819 год - Петербургский университет;

1834 год - Киевский университет Св. Владимира). Появляется первая плеяда российских ученых-

админист-ративистов - Ободовский, Якоб, Гуляев, Рождественский, Платонов, Власьев, Степанов и

многие другие.    Основу исследований составили историко-сравнительный и

статистический методы.  Разработаны вступительные понятия     административного (полицейского)

права, историко-правовые исследования источников государственного управления;

-               вторая половина XIX века (И. С. Андреевский,          Н. X. Бунте, А. И. Елистратов, В. Ф.

Дерюжинский,                            В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов и многие другие). Положено начало

глубокому  изучению  норм,   институтов  и  отраслей,   т.е.   начался   процесс   формирования  науки

административного    права.    Изданы    учебные    пособия    и    учебная    юридическая    литература.

Сформулированы правовые школы. Обозначена система административного права и формы, в которых

она проявляется, задачи и принципы отрасли.