Глава   I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАЗВИТИЯ НАУКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

В научной историко-правовой литературе весьма мало исследований, касающихся данной темы. Отдельные стороны вопроса оказались освещенными лишь в науке истории государства и права, где они традиционно рассматриваются для каждой исторической эпохи и периода развития государства и права обособленно.

Среди научных исследований, затронувших некоторые вопросы темы, следует назвать труды видных российских историков, таких как Н. М. Карамзин, В. Н. Татищев, М. М. Щербатов, С. М. Соловьев и другие. В своих трудах они коснулись лишь внешней стороны развития государственного развития государственного управления, наметив общее историческое развитие задач и форм управления. Кроме того, в XVIII веке сочинения Волынского, Татищева, Посошкова, Абрамова, затрагивающие дела внутреннего управления (хлебопашество, паспорта, переписи, народное образование и т.п.), были достоянием узкого круга ученых и широкого обсуждения их исследования не получили.

Научная юридическая литература в России получает широкое распространение в XIX веке. К

числу первых российских юристов следует отнести С. Е. Десницкого и             3. А. Горюшкина.

С. Е. Десницкий был первым русским профессором права и впервые стал читать лекции на русском языке. Он заложил основы изучения российского законодательства (законоведения). В этом отношении особый интерес представляют две методологические работы С. Е. Десницкого.2

В этих работах впервые была подчеркнута огромная значимость изучения права с применением сравнительно-исторических данных как метода. Нашли наиболее полно отражение взгляды идеологов Просвещения, считающих, что цель государства - достижение наибольшего количества благ наибольшим числом людей. Лучшей формой организации власти С. Е. Десницкий считал конституционную монархию. Усвоив достижения юриспруденции Англии и Франции, он привнес их политико-юридическую концепцию и в вопросы государственного управления.3

В стенах московского университета с 1786 года, по приглашению его директора Фонвизина, стал

преподавать         3. А. Горюшкин. Наилучшим из многочисленных трудов 3. А. Горюшкина, по

праву считается его "Руководство к познанию российского законоискусства", опубликованное в Москве в 1811 и 1816 годах.4

3. А. Горюшкин первым указал на значимость изучения обычаев (нравов и пословиц) русского народа, как на источник юриспруденции, и первым ввел в преподавание русского законодательства исторический элемент. Он указал также на важность и значимость древних памятников законодательства. Во всяком случае, попытка 3. А. Горюшкина дать юридический обзор древних русских указаний, в том числе и в государственном управлении, была одной из самых удачных вплоть до издания "Опыта истории российских законов" профессора Рейца.

В России административное право как наука и первые исследования появляются в 1830 - 40-х годах. Первоначальный курс (по университетскому уставу) преподавался под именем "Законы государственного благоустройства и благочиния". В этот период закладываются основы административного (полицейского) права. В трудах Ободовского, Якоба, Гуляева, Рождественского,

Платонова, Власьева, Степанова и других определялось понятие о полицейском праве, уточнялось содержание важнейших институтов "государственного благоустройства", проводилась сравнительная характеристика российского управления с управлением ведущих европейских государств: Франции, Англии и Германии. В трудах Степанова и Власьева впервые даны исторические очерки развития "государственного благоустройства", излагается и критикуется литература о полицейском праве, даются очерки истории русской полиции и действующих тогда полицейских установлений.5

Ряд новых идей в развитие науки полицейского права в России были внесены в 1860 - 80-х годах, в ходе буржуазных реформ, переменивших облик страны. Новую группу ученых представили профессора Лешков, Бунге, Андреевский и другие.

В 1880 - 90-х годах среди российской научной интеллигенции мнения о наименовании предмета и науки разделились, также как и в среде европейских юристов. Имели применение несколько наименований, таких как "государственное благоустройство", "полицейское право", "право внутреннего управления", "административное право". Различия в наименовании науки существенного влияния на ее создание не оказывали.8

Называя полицейское право общественным, профессор Лешков, к примеру, находил соединяющее

звено между принципом свободы (элемент гражданского права) и принципом принуждения (элемент

государственный) в понятии об обществе как социальном элементе, исходя из которого, рождалась идея

о самоуправлении и союзном строе.            Н. X. Бунге изложил только право благосостояния, подробно

остановившись на ее экономической основе. Профессор И. Андреевский рассматривал деятельность не только государства и его органов в вопросах полицейского права, но и органов самоуправления.6

В работах А. Оскольского, А. И. Васильчикова раскрываются вопросы истории и соответственно

та эпоха административного строя городов и самоуправления. Так,   А. Оскольский посвятил

большую часть своего труда истории и административному строю города Царства Польского. В работе

A.            И. Васильчикова "О самоуправлении" были изложены, на основании сравнительно-исторического

метода, только ряд разделов права внутреннего управления в ведущих государствах Западной Европы и

России.7

Кроме этого, в России с XVIII века имели хождение ряд переводных изданий зарубежных авторов, посвященных праву внутреннего управления.9

Несомненно большой вклад в реформы полицейского права и науки административного права на

рубеже XIX -       XX веков внес немецкий ученый-административист               О. Майер. В работе

"Немецкое административное право" (1895) он показывает несостоятельность, с научной точки зрения, полицейского права и значимость административного права. В частности приводятся аргументы развития науки административного права, ставится задача исследования юридической природы действующих органов государственного управления, их взаимодействие, разрешение конфликтных ситуаций в общем механизме.

В начале XX века российские ученые-юристы вплотную подошли к детальной проработке основополагающих понятий административного права. В работах А. И. Елистратова, В. В. Ивановского,

B.            Ф. Дерюжинского, И. Т. Тарасова и других ученых, представлено вполне современное понятие

административного права.10

В данных работах, благодаря влиянию процессов государственно-правового развития страны в условиях революции 1905 - 1907 годов, вершиной развития административно-правовых отношений признается уже не полицейское, а правовое (конституционное) государство. Исследователи подчеркивали противоположность отношений между населением и правящей властью, отмечая, что в полицейском государстве эти отношения определялись не правом, а простым усмотрением представителей власти. Взаимные отношения между государственными и частными лицами были

исключены. В правовом государстве, наоборот, эти отношения объединены в культурной деятельности представителей государственной власти и частных лиц и строятся на праве (законе), имеют место развитые органы самоуправления и частные общества.11

Следует отметить, что А. И. Елистратов фактически является создателем общей части науки

административного права (см. прил. 1). В этой связи К. С. Вельский справедливо указывает, что в

сочинениях А. И. Елистратова, изданных как до 1917 года, так и в 1920-х годах административно-

правовой материал излагается в соответствии с институционной системой права, которая распределяла

административно-правовые институты по трем разделам: субъекты административного права, объекты,

формы административной деятельности (акты, принуждение, обеспечение законности). А. И.

Елистратов создал в основных чертах ту часть административного права, которая позже под именем

общей части займет место в советских учебниках административного права 1940 - 90-х годов. С этой

точки зрения        А. И. Елистратов - последний из магикан императорской науки административного

права, заложивший первые камни в основание советской науки.

В науке административного права были уточнены понятия административной деятельности государства и государственной деятельности вообще: "...административная деятельность является лишь одним видом или формой государственной деятельности, заметно отличающаяся от законодательной и судебной как своим содержанием, так и теми формами, в которых она проявляется...".12

Следовательно, развитие науки административного права шло в неразрывной связи с развитием

государства и права России. Проведенная в 1830-х годах кодификация российского законодательства

под руководством              М. М. Сперанского, реформы второй половины XIX века явились

основополагающими вехами на этом пути. Важнейшей заслугой российской теоретической юриспруденции дореволюционной России было четко выработанное понятие административного права как одной из важнейших отраслей права. Особую ценность столетним исследованиям придает подчеркнутая значимость правового государства с представительным образом правления, которая является необходимой исторической и логической предпосылкой (условием) для возникновения и развития административного права. Исследования российских дореволюционных ученых-правоведов шли в тесной связи с достижениями западноевропейской науки. Широкое распространение получили международные научные конференции, велись оживленные научные дискуссии. Подобная взаимосвязь лишь укрепляла и способствовала развитию юридических наук, в том числе и по административному праву.

После октябрьских событий 1917 года в России создается советское государство и право, что

значительно повлияло на развитие административного права. Уже в 1918 году возникла необходимость

создания принципиально нового научного центра юридических исследований. Роль такого центра взяла

на себя Социалистическая академия общественных наук, созданная в 1918 году. Она состояла из двух

секций: научно-академической и учебно-просвети-тельской. В состав нового бюро "политико-

юридического разряда" в декабре 1918 года были включены ряд исследователей, занятых разработкой

марксистско-ленинской теории, Е. Б. Пашуканис, М. А. Рейснер, К. Н. Тарковский и    Э. Р.

Тетернборн. В 1919 году к ним присоединились сотрудники Московского частного юридического института. Многие профессора вели занятия по дореволюционным программам. Преемственность в юридической науке сохранял лишь профессорско-преподавательский состав юридического факультета Московского университета, не признававший "новаций" марксистской теории.

С 1919 по 1925 годы Советское правительство предприняло ряд мер (репрессии, ссылки, высылки и т.п.) против профессуры не согласной с идеями большевистской диктатуры в РСФСР.

В составе правовых эмиграционных волн из России было немало правоведов. Юридические школы, сложившиеся в России в дореволюционный период, оказали заметное влияние на развитие

правовой теории в эмигрантской научной среде. Русские ученые-правоведы включились в работу зарубежных университетов и научных центров, воспринимая и перерабатывая, в свою очередь, современную западноевропейскую правовую традицию.

Особым явлением стало образование в зарубежье русских юридических учебных заведений и научных центров. Их целями было сохранение российской юридической традиции, создание условий для научной и педагогической деятельности, подготовка юридических кадров для будущей России, профессиональное образование молодых эмигрантов с целью приобщения их к практической деятельности в странах пребывания.

В начале 1920-х годов центрами сосредоточения юридических кадров из России стали Харбин, Прага, крупные университетские города в Югославии. Часть юристов осталась в Варшаве, Риге, Берлине и Париже. Большая группа правоведов добралась до Берлина на известном "философском пароходе", отплывшем из Петрограда в 1922 году.13

В Харбинском юридическом факультете среди многих российских ученых трудились и специалисты по государственному (административному) праву. К их числу следует отнести профессора В. В. Энгельфельда, который много внимания уделил анализу систем государственного управления и устройства Советской России и Китая, был признанным авторитетом в области административного права.

Над концепцией "регулятивного права" работал другой крупный ученый, профессор Г. К. Гинс, который относился к представителям психологической школы права, сформированной в России А. И. Петрожицким. Важнейшими работами Г. К. Гинса стали: "Право и сила" (1929), "На путях к государству будущего" (1930), "Новые идеи в праве и основные проблемы современности" (1931). Работая над концепцией "регулятивного права" Г. К. Гинс создал (совместно с русскими юристами харбинской школы) принципы так называемого "юридического солидаризма", которые перекликались с теорией "корпоративного государства", рожденной в фашистской Италии, и теорией "корпоративного права", разработанной некоторыми германскими и советскими юристами в начале 1920-х годов. Идеалом солидаризма являлась "индустриальная демократия", в которой сочетаются договорные и принудительные начала управления.14

При Карлове университете в Праге с мая 1922 года был образован русский юридический факультет, где государственное право читали доцент Н. Н. Алексеев, административное право - приват-доцент К. И. Зайцев, работали другие видные ученые. Так, в 1925 году в Праге вышел фундаментальный труд "Право Советской России" (два тома) под редакцией Н. Н. Алексеева и Н. С. Тимашева. В авторский коллектив вошли специалисты по административному праву. В книге давался анализ всей системы и отдельных отраслей советского права. В разделе об источниках права Н. Н. Алексее и Н. С. Тимашев отмечали, что характерной особенностью советского правотворчества является пристрастие к писанному праву, так как для установившейся в РСФСР диктатуры важна была не конституция, а "непосредственный и многообразный политический эксперимент". Категория закона, по мнению авторов этого труда, к советскому праву вообще не применима. На практике отсутствует отличие законов от указов. Один декрет может быть отменен другим декретом без каких-либо особых условий, и это "независимо от иерархии соответствующих издающего и обвиняющего органов". Между центром и местными органами управления отсутствует четкое распределение правотворческих функций. В целом советское право определялось как "чистое выражение ничем не связанной и неограниченной силы, диктующей свои предписания и изменяющей их в зависимости от интересов и потребностей, стоящих у власти групп...".15

В свою очередь А. А. Богомолов - представитель русской юридической науки в Берлине, включал в курс административного права главы об аренде промышленных предприятий и концессиях.

В разработках А. Фатеева, представителя русской юридической школы, наиболее заметной стала

геополитическая государственно-правовая тематика, заимствованная многими русскими правоведами у германской научной традиции, например, К. Хаусхафера. В этом направлении в 1928 году А. Фатеевым опубликован ряд работ, в которых подчеркивались идеи неразрывности государства и территории.

Таким образом, русская юридическая наука за рубежом в течение 1930-х годов смогла поднять ряд новых научных и политико-правовых проблем, недоступных для исследователей в Советской России. Русские правоведы-эмигранты вели свои исследования, основываясь на традиционных принципах российской государственной, психологической, социологической и других научных школ и направлений.

В РСФСР с 1925 года группа марксистов-юристов:   П. И. Стучка, Е. Б. Пашуканис, В. В.

Адоратский,         И. П. Разумовский, Г. С. Гурвич, А. Я. Эстрин, С. М. Пру-шинский, А. Я.

Вышинский, И. А. Меницкий, В. Н. Максимовский, И. С. Войтинский, С. И. Раевич, Г. С. Михайлов, Б. Е. Штейн и другие, сформировали свою теоретическую программу под названием "Наши задачи". "Нас объединяет, - заявлялось в этом документе, - революционно-диалекти-ческий метод ... прямая противоположность историко-эволюционному методу буржуазной юриспруденции...".16

После провозглашения этой программы советские ученые данной группы повели систематическую борьбу с учеными, стоящими на небольшевистских позициях. Секция подвергла "решительной критике" издававшийся в Москве с 1922 года журнал "Право и жизнь". Организованная политическая травля ученых, завуалированная под дискуссию и борьбу с буржуазной идеологией, привела к ликвидации в 1928 году данного издания. Основной задачей советских юристов была разработка трудов Маркса и Ленина для формирования "новой" методологической базы исследований в юрисдикции. Вследствие укрепившейся за годы гражданской войны диктатуры пролетариата, а также формулирование большевистскими государственными деятелями основных принципов правового государства, весьма отрицательно сказалось на дальнейшее становление и развитие науки административного права и административного законодательства в СССР. Нормы административного права слились воедино с нормами уголовного и уголовно-процессуального права, что особенно ярко проявилось в практике советской коллективизации 1930-х годов, массовых политических репрессиях против граждан вплоть до начала 1950-х годов.

На базе Социалистической академии с января 1923 года начала действовать секция советского

строительства во главе с М. Ф. Владимировским. Основной задачей секции была консолидация сил

юристов-марксистов в целях разработки вопросов советской системы и освоения методических трудов

В. И. Ленина о государстве. В процессе деятельности секции был подготовлен ряд докладов, в том

числе и по теме "Административный кодекс", смысл которого сводился к острейшей необходимости

разработки и принятия административного кодекса. В эти годы административное право исследовали С.

М. Бердинский,   С. С. Болтинов, И. Н. Ананов, М. Е. Климов, С. С. Кравчук, С. С.

СтуДеникин, А. М. Турубинер и другие.

В 1935 году, учитывая важность разработки административно-правовых проблем в связи с принятием Конституции СССР, в Академии Наук СССР произошла перестройка, результатом которой стало появление трех важнейших секторов будущих юридических исследований. Среди них выделена была секция "Государственное и административное право". Лишь только с 1940 - 50-х годов советская теоретическая юриспруденция смогла приступить к углубленной разработке ряда отраслей права, выпуску учебников и исследований по административному праву.

В становлении науки административного права особую роль сыграли труды С. С. Студеникина, в которых была обоснована марксистская концепция (например, см. прил. 2) предмета административного права, его системы, принципов советского государственного управления.17

С 1950 - 60-х годов в СССР начинается разработка институционной системы административного законодательства об отдельной отрасли. В этом направлении выделяются работы С. Г. Бердовской, А. Е. Лунева, Н. Г. Салищевой, С. С. Студеникина, Е. В. Шориной, Ц. А. Ямпольской и многих других.

Разрабатывались вопросы советского административного права, роли прокуратуры в советском государственном управлении, укрепления государственной дисциплины. Основная задача, ставшая перед исследователями в административном и государственном управлении, была вскрыть конкретные специфические черты современного этапа развития социалистического государства и права, продемонстрировать их значение и взаимодействие в социалистическом обществе, руководящую роль КПСС в политической системе социалистического общества.18

С апреля 1974 года при Академии Наук СССР была сформирована секция по правовым проблемам управления, которая вызвала к жизни организацию Всесоюзного координационного совещания по вопросам науки управления и административного права. Формирование подобного научно-координационного центра позволило более глубоко и детально подойти к разработке проблем советского административного права.

Одним из значительных результатов в истории советского административного права явилось

обоснование путей кодификации норм об административной ответственности и реализации

теоретической модели, заложенной в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об

административных правонарушениях (1980), а также с принятием соответствующих республиканских

кодексов (в           1984 году был принят кодекс РСФСР об административных правонарушениях, в

2001 году - кодекс РФ об административных правонарушениях).

В них, спустя многие десятилетия существования и накопления административных норм в СССР, была осуществлена кодификация обособленной группы норм, регулирующих вопросы административной ответственности, полномочия субъектов административной юстиции и производство по делам об административных правонарушениях.

Разработку проблем вели советские административисты, к числу которых следует отнести труды Б. М. Лаза-рева, А. Е. Лунева, Ю. М. Козлова, Н. Г. Салищевой, В. А. Ло-рия, Ю. А. Денисова, А. П. Коренева, Л. Л. Попова, И. И. Ве-ремеенко М. Я. Саввина, В. Э. Краснянского, Л. А. Николаевой, А. П. Шергина, Е. В. Шориной и многих других.

В большинстве работ 1970 - 80-х годов в СССР ставились вопросы более углубленного изучения субъектов административного права, проблемы развития норм административного права и их применения, вопросы соотношения судебного и административного порядка рассмотрения жалоб граждан, аппарат управления и другие.19

В ходе государственных реформ М. С. Горбачева, последующего кризиса и распада СССР, исследователи административного права уделили большее внимание таким вопросам, как административная ответственность в развитии административного права, административно-правовые аспекты юридической ответственности, право на обжалование в суд действий административных органов, ответственность должностных лиц по советскому административному законодательству, проведена научная дискуссия на страницах академических юридических изданий по проблемам обновления учебных программ и учебной литературы по административному праву.20

Вместе с тем ряд проблем остались нерешенными в советской науке административного права. К

числу сложных в советском административном праве следует отнести проблемы систематики, месте и

роли административного права в системе советского права. Так, в статьях А. Одоренко (1925) ставилась

эта проблема, а затем в статьях       Ц. А. Ямпольской (1956), Ю. М. Козлова и С. С. Алексеева, Ю. А.

Тихомирова, Л. С. Явича, М. М. Россолова и других (1960 - 80) административное право по-прежнему оставалось синонимом права управления или управленческого права. В советской науке административного права система административного права объединяет общую (институционную) и особенную (отраслевую) части в одно целое. Такое соединение имело (остается в некоторых своих частях и сегодня в РФ) два существенных недочета. Во-первых, показывало административное право односторонне, исключительно под углом зрения государственного управления. Во-вторых, с дидактической точки зрения обрекало отраслевую (особенную) часть вместе с полицейским правом на прозябание и менее серьезное к ней отношение со стороны студентов и преподавателей. Однако к этой

конструкции настолько привыкли в советской юриспруденции, что всякая ее критика (это позволила себе впервые Ц. А. Ямпольская в 1956 году) воспринята была в штыки и осуждена.21

Современное административное законодательство РФ и научные исследования недоработок

советского законодательства, учебная программа курса советского административного права, принятая

в 1984 году, безнадежно устарела. Новые разработки активно ведутся в дискуссии применительно к

новой концепции юридического образования           Д. Н. Бахрахом, В. М. Манохиным, Д. В.

Осинцевым,         Л. Л. Поповым Н. М. Кониным, Ю. П. Соловьем, профессорско-преподавательскими

составами МГУ, Саратовской государственной юридической академии, Уральской государственной юридической академии, рядом других крупных научных центров РФ. Новая программа нацелена на раскрытие тезиса о том, что превращение (историческое) полицейского права в административное связано как с расширением его предмета, так и с идеей правового государства, выдвижением на первый план задачи создания нормальных условий жизни общества и его граждан. Подобная трансформация (возвращение от советского к дореволюционной полиции) связана в первую очередь с закреплением механизма защиты прав граждан и организаций от административного произвола, злоупотреблений, своеволья, некомпетентности могущественной исполнительной власти.

Цели административно-правового регулирования - создание условий для эффективной деятельности аппарата государственного управления, нормальной жизни общества и его членов, ограничение и вытеснение административного произвола. К важнейшим принципам государственного управления и административного права в РФ отнесены: эффективность, законность, демократизм, федерализм, иерархия.22

Особую остроту в постпереходный период в отечественной науке административного права занял вопрос о системе административного права.

Правоведение в 1938 - 1941 годах и 1956 - 1959 годах дискуссии о предмете и системе права

свелись в СССР к дискуссии о предмете отдельных отраслей права. О системе же права говорилось

лишь вскользь. Проблема системы административного права вновь поставлена сегодня такими учеными

как К. С. Вельским, А. Ф. Ноздрачевым,      Ю. М. Козловым и др.23

Таким образом, на основе историко-правового анализа, необходимо:

во-первых, изучить имеющийся материал по истории развития административного права в

России;

во-вторых, собрать и систематизировать имеющиеся данные по вопросу об организации и

развития государственного управления с древнейших времен до начала           XX века;

в-третьих, выявить этапы развития российского административного права и отечественной науки

административного права;

в-четвертых, проанализировать развитие понятия, предмета, целей и задач методов исследования

административного права России;

в-пятых, сопоставить пути развития административного законодательства в царской, советской и

современной России, осветить важнейшие проблемы и перспективы развития административного права

в условиях правовой реформы в РФ.