Глава IV ИСТОРИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Какие периоды можно назвать в становлении и развитии местного самоуправления Древней Руси?

Становление и развитие местного само­управления можно разделить на два периода.

Первый период охватывает время становле­ния и развития общинного строя у славян, объ­единения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения вла­сти на центральную и местную.

Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием христиан­ства на Руси.

Следует заметить, что самоуправление вооб­ще существовало у древних славян еще при ро­довом устройстве. Местное же самоуправление  зарождается там и тогда, где и когда появляются союзы общин, объединившихся на основе эко­номических и политических интересов, на оп­ределенной территории и образовавших верти­кальное соподчинение власти.

Какие элементы составляли основы местного самоуправления?

Основными элементами, составляющими основы местного самоуправления, были люди, производство и территория.

Люди - это одна из главных основ местного самоуправления. Без че­ловека нет самоуправления.

Объединение славян в общины было обусловлено экономическими ин­тересами и стремлением организовать защиту от нападения неприятеля.

Следует обратить внимание на то, что в основу деятельности общин было положено производственное, трудовое начало. Люди осознавали, что без создания продукта или товара первой необходимости, без приоб­ретения его путем промысла, без строительства жилья существование не­возможно.

Изначально община имела не столько территориальный признак, сколько производственный. Затем развитие производственных общин, как форм самоуправления, постепенно приводит их к свободному объе­динению по интересам на определенной компактной территории.

Какие формы осуществления местного самоуправления были в Древней Руси?

Местное самоуправление существовало в форме непосредственной и представительной демократии. Самоуправление производственных, тер­риториальных общин проявлялось в том, что большинству из них была присуща вечевая форма управления.

Летописец Нестор, упоминая о вечевом устройстве общественной жизни у русских славян, отмечает: «Новгородцы бо изначала, и Смоля­не, и Кияне и вся власти, яко же на думу на вече сходятся, и на чем стар­шие сдумают, на том и пригороды станут». Как видно, высшим органом власти было городское вече, решение которого для всех в равной степе­ни считалось обязательным к исполнению. Пригороды выступали в роли территорий, на которых были свои вече и избираемые ими органы или должностные лица. И.Д. Беляев считал, что «общинное вечевое уст­ройство» у славян проникло во все стороны общественной жизни. Каж­дое племя являлось союзом городов, город являлся союзом улиц, улица - союзом семейств. В каждом городе было свое вече. Город делился на улицы. Улицы имели свои вече и избираемых ими должностных лиц.

Как взаимодействовало местное самоуправление с центральной властью?

Важнейшим вопросом, имеющим актуальное значение на протяже­нии всех периодов развития местного самоуправления, является вопрос о его взаимоотношении с центральной властью.

В данный период взаимоотношения строились, судя по утверждению Нестора, по принципу подчиненности пригородов старшим городам, яв­лявшимся политическими центрами. Из этого вытекает, что решения, принимаемые на вече старшего города, являлись законом, обязательным к исполнению всеми, в том числе вече, должностными лицами и органами местного самоуправления пригородов, улиц, общин и т. д.

В Новгородской земле, где вече сильно ограничивало княжескую власть, князь в меньшей степени мог влиять на местные органы. У него фактически отсутствовало право на собственность, на осуществление действенных финансовых и налоговых операций. Даже старосты, кото­рые избирались уличанскими, пригородными вече, фактически не подчи­нялись князю. Они подчинялись решениям вече старшего города и тех ве­че, которые их избрали. Это свидетельствует о большой значимости и действенности народной власти в лице вече и избираемых им должност­ных лиц.

Земщина вполне могла воздействовать на князя и заставить его вы­полнять определенные задачи. Так, например, киевская земщина заста­вила князя Святослава отказаться от похода в Дунайскую Болгарию, ког­да в его отсутствие на Киев напали печенеги. И Святослав выполнил

указание земщины.

Взаимодействие с центральной властью состояло и в том, что в состав

общегородского веча обязательно входили представители частей старше­го города, улиц, общин, пригородов.

Каким образом формировалась компетенция местного самоуправления?

Уже в тот далекий от нас исторический период в реальной жизни сло­жились элементы понятия компетенции самоуправляющихся общин.

Компетенция осуществлялась общинами через вече и избираемые ими органы посредством реализации прав и обязанностей применитель­но к определенным предметам ведения.

Что касается вече улиц, отдельных профессиональных общин, приго­родов и их выборных должностных лиц, то они решали задачи на основе решений вышестоящего, общегородского вече, приближенные к нуждам и потребностям местных жителей. Сюда, по-видимому, относились во­просы организации сбора налогов, обработки земли, производства раз­личного рода продуктов и товаров, развития ремесла и промыслового де­ла, обустройство территорий и т. д.

К компетенции вече общин, улиц, пригородов были также отнесены вопросы избрания своих старост и других выборных должностных лиц. В ряде случаев местное вече осуществляло судебные функции как суд первой инстанции. Кроме того, следует заметить, что в связи с тем, что все-таки вече из­бирало своих старост, оно определяло и круг их полномочий. Такими полномочиями были: участие старост в общегородском вече, право ста­рост представлять других участников в общегородском вече.

Старосты и другие выборные лица осуществляли экономические функции и оперативное управление делами местного значения, собира­ли народ на вече, вели вече, организовывали работу общин, представля­ли их интересы в различных отношениях, вплоть до заключения между­народных договоров.

Правовую основу организации и деятельности местного самоуправле­ния составляли решения вече старшего города, а также принимаемые на их основе собственные решения вече частей города, улиц, пригородов, от­дельных общин. Местное нормотворчество не должно было противоре­чить решениям, принимаемым на вече старшего города. Центральным ак­том, в какой-то мере регулирующим правовое положение местного самоуправления, является Договор князя Игоря с Греками от 945 г.

Первое указание этого договора касается значения земщины на Руси. На первой странице договора встречается целый ряд имен послов, от­правленных в Грецию для заключения договора. Здесь, кроме послов от Игоря, от сына его Святослава, от княгини Ольги, встречаются имена послов от какой-то славянки Предславы, от дружинников и от купцов. То есть здесь мы встречаем представителей общин, как самоуправляю­щихся единиц.

Какие новые элементы местного самоуправления появились после принятия христианства?

Принятие в 988 г. христианства оказало ощутимое влияние на русское общество. С введением христианства к прежним элементам - славянско­му и варяжскому - присоединился новый элемент - византийский в ли­це христианской церкви и духовенства, пришедших на Русь из Византии.

С появлением христианской веры расширяется круг субъектов само­управления. Наряду с производственными и территориальными община­ми у славянских народов появляется монастырское и церковное само­управление, сочетающее в себе производственно-территориальный принцип построения.

В Пскове, например, духовенство нескольких церквей объединялось при одной какой-либо церкви в собор. Собор избирал из своей среды двух церковных старост, управляющих делами своего собора.

Очевидно, что административное деление было тесно связано с нали­чием производственного фактора и внешней торговли. Более того, произ­водственный фактор определял административное деление. С ростом чис­ла производственных общин изменялось административное деление города: все части города, пригороды, погосты, селения находились в вертикальном соподчинении. Несмотря на это, местное самоуправление действовало. Это обусловлено было тем, что оно держалось на собственности, принадлежавшей общинам.

Экономическую основу местного самоуправления составляло произ­водство. Общины представляли собой, как правило, немногочисленные производственные или торговые коллективы. Но общин насчитывалось на территории улицы, части города, в городе большое количество.

Практика и законодательство того периода закрепили имуществен­ный ценз формирования общины, являвшейся первичным институтом местного самоуправления. Из этого следует, что управлять обществен­ными дедами имел право тот, кто владел определенным имуществом и входил в состав производственной, купеческой и иной общины. Формы осуществления самоуправления оставались теми же, что и в дохристианский период.

Во-первых, сохранили свою значимость вече (собрания) улиц, частей города, погостов, селений, волостей, общин, в которых принимали уча­стие только члены общин. Деятельность вече, по-прежнему, носила со­подчиненный характер. И.Д. Беляев отмечает следующее: «Целый край, тянувший к своему старому городу, одновременно с властью княжеской . управлялся вечем старого города, от которого зависели и пригороды; в каждом пригороде было также свое вече, которому повиновались волос­ти, тянувшие к городу; равным образом волости и каждая мелкая общи­на имели свой мир, свое вече, приговору которого должны были повино­ваться члены общины».

Во-вторых, местное самоуправление осуществлялось выборными должностными лицами, которых избирало соответствующее вече. Как правило, это были старосты общин, старосты улиц, кончанские старосты (в Новгороде и Пскове), сельские, волостные и губские старосты и т. д. Кроме того, история упоминает о сотских, которые избирались сотнями. Под сотнями понимаются отдельные общины, действовавшие в городах. Сотские упоминаются не только в Новгороде, но и в Киеве, Владимире, Галиче.

Компетенция, которой обладали части города или иные самоуправля­ющиеся производственные и территориальные единицы, разделялась на компетенцию вече и компетенцию выборных должностных лиц.

На вече (собраниях) решались наиболее важные вопросы местного значения и внутренней жизни общин, а также имеющие общегородское значение. Выборные должностные лица (старосты, сотники) обладали компетен­цией, производной от компетенции вече. Они выступали в роли исполнителей воли, выраженной на вече, обязаны были реализовать все его решения. За старостами, сотскими были закреплены функции исполнитель­но-распорядительного характера. Вече (собрание) принимало решения, старосты и сотники были обязаны организовать их выполнение.

Староста улицы (уличанский староста) в Новгороде организовывал выполнение работ по благоустройству, осуществлял надзор за порядком, вел учет жителей-собственников, разрешал и регистрировал сделки на земельные владения, дворы и дома.

Уличанские старосты в Пскове, кроме того, распоряжались денежны­ми средствами уличной общины, вели книги со списками уличан.

Союзы общин, в роли которых выступали концы и улицы, имели свои сводные финансовые ресурсы для общественных нужд.

В литературе имеются сведения о том, что союзы общин вполне мог­ли организовывать общие фонды распределения выручки. Постепенно начала складываться финансовая система Древней Руси. Основным ис­точником доходов казны старших городов, являвшихся политическими центрами, была дань, которую общины платили мехами с каждого жили­ща. Дань взималась двумя способами: «повозом» - когда она привози­лась в Киев, и «полюдьем» - когда князья или княжеские дружины сами ездили за нею.

Кроме того, налогообложение существовало в форме торговых и судеб­ных пошлин. Пошлины взимались за провоз товаров через горные заста­вы, за перевоз товаров через реку, за право иметь склады, устраивать рын­ки, за взвешивание и измерение товаров. В организации сбора дани и пошлин принимали непосредственное участие территориальные органы местного общинного самоуправления. Часть этих налогов оседала на мес­тах, а часть направлялась в центральную казну старшего города. Источни­ками доходов местного общинного самоуправления были отдельные тор­говые пошлины: гостиная - уплачиваемая купцами, приезжавшими с иных городов или земель; мост - собираемая за провоз товаров через за­ставы; провоз - собираемая за переправу через реки; пятно - собираемая за клеймение лошадей. Указанные виды пошлин не всегда передавались в распоряжение местного общинного самоуправления. Иногда доходы эти поступали в центральную княжескую казну. Все зависело от возможностей центральной власти вести сбор таких пошлин.

Какое влияние на местное самоуправление оказало нашествие монголо-татар?

В период монголо-татарского нашествия, в начале его владычества, земщина (местное самоуправление) оставалась в прежних отношениях к князю, принимая участие в государственных делах и в отношениях кня­зей друг к другу. Но такой порядок существовал только до середины XIV столетия. Это было обусловлено тем, что московские князья сделались первенствующими. Участие земщины в государственных делах значи­тельно уменьшилось. Причиной ослабления значения земщины явля­лось сосредоточение в руках князей, с помощью татар, огромных земель­ных владений. К концу татарского владычества земщина (местное самоуправление) настолько лишилась своего значения, что за нею оста­валось только право раскладки податей (налогов) между своими члена­ми. При установлении податей и определении их размера князья уже не советовались с земщиной, не спрашивали ее мнения. Князья действова­ли по примеру татарских ханов, определяя все единолично. Русская зем­щина попала под двойной гнет. С одной стороны подати выколачивали татарские ханы, с другой - русские князья.

Внутреннее устройство земщины во время татарского правления ос­тавалось прежним.

В данный период происходит существенное изменение в структурной связи городов и пригородов. Старшие города утратили свое прежнее зна­чение, их практически не стало. Татарское владычество внесло в струк­туру власти свои коррективы. Если до нашествия татар объединяющим началом было вече старшего города, которому подчинялись все осталь­ные вече, то при правлении татар такого соподчинения по линии вече уже не существовало в большинстве земель русских.

Из этого следует, что монголо-татары разрушили основу, объединяю­щую славянские общины, — представительную власть, которая концент­рировалась в старших городах, являвшихся политическими и торговыми центрами. Разобщение союзов славянских общин, с которым было свя­зано упразднение народного представительства, способствовало дли­тельному удержанию господства монголо-татар над русским народом. Разобщенный народ не представлял для татар опасность.

Порядки, установленные завоевателями, приостановили процесс объ­единения общин вокруг старших городов и фактически уничтожили на­чавшееся было устремление к формированию единого русского государст­ва в форме народного представительства. В этот же период был нанесен серьезный удар по общинному устройству. Общины теряли роль само­управляющихся единиц. Они разорялись монголо-татарами экономически и нейтрализовались политически. Основная часть дохода общин изыма­лась в центр в виде дани. Свободное распоряжение имуществом и резуль­татами труда исчезло. Земля в основном перешла в собственность цент­ральной власти. Местное самоуправление к завершению владычества монголо-татар утратило свое былое значение. И лишь отдельные его рост­ки сохранились в Новгороде и Пскове, где влияние татар было значитель­но слабее.

Каковы особенности местною самоуправления в 1497-1785гг.

Состояние местного самоуправления в этот период определяется от­ношением к нему центральной власти.

Вначале наметилась тенденция к его развитию, затем к свертыванию. Основой местного самоуправления в данный период по-прежнему оста­вались общины, занимавшиеся различными видами производства и про­мысла, а также торговыми делами. Община имела свое собственное по­стоянное наименование - земля.

Во время царствования Ивана IV система организации местного са­моуправления имеет свои определенные особенности. Появляется цент­ральный орган, координирующий или ведающий вопросами земщины: Земский Двор, или Земский Приказ. Он осуществлял надзор за всеми земскими (местными) делами.

Территориальной основой местного общинного самоуправления были уезды, малые города, волости, станы, пятины, присуды, губы и погосты, пригороды, слободы. Общины объединялись на указанных территориях, как правило, по экономическим интересам. Например, в Новгороде деле­ние на волости было не административное, а экономическое. Здесь волости означали то же, что в древности на Руси вотчины, составлявшие крупные владения частных собственников. Так, упоминаются волости княжеские, монастырские, частных владельцев. В Новгородских административных ак­тах встречаются еще ряды, или рядки (так назывались поселения, имевшие городской характер, но не имевшие значения городов).

В первой половине XVI в. наблюдался подъем ремесленного произ­водства и товарно-денежных отношений. Специализация производства, тесно связанного с наличием местного сырья, тогда носила еще исклю­чительно естественно-географический характер. Союзы общин объеди­нялись по экономическим интересам для решения наиболее объемных промышленных задач.

Производственное самоуправление становится основой для становле­ния крупной промышленности по отраслям, стимулом для развития вну­тренней и внешней торговли, источником формирования и совершенст­вования системы товарно-денежных отношений.

Развитие производственного общинного самоуправления в Новгоро­де и Пскове стало главным условием могущества этих двух республик, с которыми не могла сравниться ни одна другая область на Руси.

Однако нельзя сказать, что данный период характеризуется только развитием производства. Были промежутки времени, когда производст­во оказывалось в тяжелом состоянии. Это относится ко времени оприч­нины и последующему периоду, называемому в истории смутой. С падением производства падала роль самого местного самоуправления. Паде­ние производства было обусловлено тем, что в стране начались частые переселения людей с одной территории на другую. Это касалось не только землевладельцев, но и крестьян, которые обустроили свое хозяй­ство. На новом месте нужно было начинать все сначала. Всякая же ре­организация, которая носит даже чисто механический, переселенческий характер, снижает темпы производства и нарушает процесс управляемо­сти. Но это переселение осуществлялось осознанно. Рабочее население попадало вместе с дворцовой и черной землей, на которой оно сидело, в частную зависимость. Развитие частного землевладения было одним из условий крестьянского прикрепления.

Формы осуществления местного самоуправления были поставлены в зависимость от политики центральной власти.

В самом начале указанного периода кое-где, например в Новгороде и Пскове, действовала вечевая форма самоуправления. Новгород и Псков придерживались своих древних традиций. Здесь по-прежнему господствовала вечевая непосредственная и представительная демокра­тия, о которой было сказано раньше. Но эта форма действовала до при­соединения Новгорода и Пскова к Московскому государству.

В других местностях действовали собрания и сходы общин. В боль­шинстве своем «посадские и волостные общества издавна имели свои выборные органы, старост и сотских», выступавших в качестве испол­нительных органов, а также городовых приказчиков.

О старостах часто упоминают Судебники 1497 и 1550 гг. Судебник 1497 г. установил, что на суде кормленщиков должны присутствовать старосты. Без старосты и без других людей наместники и волостели не имели права вести суд.

Из этого следует, что по линии исполнительной власти местное са­моуправление имело структуру соподчиненной вертикали. Исполни­тельная власть на местах, даже в этот период, была выборной. В Новго­роде и Пскове исполнительная власть была выборной и на местном и на центральном, общереспубликанском уровне.

Компетенция местного самоуправления складывалась в землях в за­висимости от их отношения к Московскому государству. В Новгороде в Пскове до их присоединения к Москве в руках местного самоуправле­ния были сосредоточены все вопросы местного значения. Это развитие производства, строительство, мощение улиц, ремонт мостовых, ремес­ло, сельскохозяйственное производство и т. д. Решением важнейших во­просов занимались вече. Исполнительная власть (старосты, сотские) ор­ганизовывали выполнение решений, принимаемых на соответствующих местных вече, сходах, собраниях.

Какие изменения претерпело местное самоуправления в период формирования Московского государства?

Период формирования Московского государства внес свои корректи­вы в соотношение представительных и исполнительных органов местно­го самоуправления. Выборные старосты, целовальники, сотские, городо­вые приказчики имели уже более значительный объем полномочий, чем представительные органы.

Непосредственная форма осуществления местного самоуправления (вече) в этот период фактически была ликвидирована. Поэтому компе­тенция более четко прослеживается через выборные исполнительные ор­ганы.

В целом в компетенции органов местного самоуправления находи­лись вопросы постройки и ремонта общественных зданий, содержание в чистоте улиц, организация ночных караулов, сбор городских податей. За всем этим осуществлялся пристальный надзор со стороны Земского Дво­ра, или Приказа.

Наиболее полно выражена компетенция местного самоуправления через полномочия и предметы ведения выборных должностных лиц: го­родовых приказчиков, старост, сотских, десятских, целовальников, дворских. Например, городовой приказчик избирался всеми жителями дан­ной области и выступал охранителем прав народа; он смотрел чтобы воеводские люди не притесняли жителей при нарядах к городовым и другим казенным работам, чтобы торговля производилась на узаконен­ных местах, чтобы в сборе податей и отправлении повинностей соблю­дался порядок общинной раскладки. К ним городские старосты, сотские и десятские должны были представлять всех пришлых и подозрительных людей, которые окажутся в той или другой городской общине и др.

По свидетельству Судебника, наместничьи люди не могли никого взять под стражу или заковать в цепи ни до суда, ни после суда, не заявив этого городовому приказчику и его товарищам. В противном случае ви­новные освобождали взятого из-под стражи и платили за бесчестье в за­висимости от звания обиженного.

Кроме городовых приказчиков, от земщины были еще выборные ста­росты. Их было несколько разрядов. К первому принадлежали земские старосты. Они были в тех городах, которые не имели городовых приказчи­ков и выполняли те же функции, что и приказчики. Все земские дела осу­ществлял староста в земской избе. Как видно, в начальный период царст­вования Ивана IV начала постепенно складываться официальная, более стройная структура земского самоуправления. Земские избы выступали в роли координационных центров самоуправления.

При Иване IV компетенция местного самоуправления должна была получить более существенное расширение: в 1555 г. издается указ, соглас­но которому суд и управа в областях предоставлялись излюбленным голо­вам и старостам и земским дьякам, избираемым самими жителями, с ут­верждением этих выборных государем и направлением собираемых доходов в казну.

В уставных грамотах 1555 г. правительство подробно объясняет необ­ходимость замены кормлений земским самоуправлением. В документах отмечается малоэффективная роль наместников, волостелей и праветчи-ков, недоверие к ним со стороны народа и самого правительства, разоре­ние ими деревень. Полномочия этих должностных лиц передавались вы­борным от народа старостам.

Такой поворот дела свидетельствует о том, что бюрократическая наме­стническая система, формируемая сверху, фактически разоряла централь­ную казну и в то же время наносила серьезный удар по производственным ячейкам, то есть сельскохозяйственным общинам, являвшимся основой местного самоуправления, да и государства в целом.

Расширяя объем компетенции местного самоуправления, централь­ное правительство тем самым искало реальную опору государства в на­родной среде.

Соборное Уложение 1649 г. стесняет компетенцию местного само­управления, отменяя участие представителей общества в судебных делах.

В 1667 г. компетенция купеческих общин, являвшихся ячейками про­изводственного самоуправления, была несколько расширена. Новотор­говый Устав от 1667 г. предоставил русским торговцам почти полное са­моуправление в торговых делах через своих выборных должностных лиц без участия приказной администрации. В Уставе указывается: «По всем городам в торговых делах суд и управу чинить выборным таможенным головам, а воеводам в те дела не вступаться».

Каким образом складывалось местное самоуправление в период правления Петра I?

Петр 1 в октябре 1689 г. издал указ, в котором за каждым городом бы­ло закреплено право самостоятельно распоряжаться городской землей без разрешения на то воевод и приказных людей, заручившись согласи­ем своего общества, через выборных старост и сотских.

Затем 30 января 1699 г. Петр I издал Указ об учреждении Бургомистер­ской Палаты, в котором передал управление городскими общинами самим общинам, мимо воевод и приказов. В тот же день был издан Указ об уч­реждении по городам земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми и волостными промышленниками, для управления казенными с них сборами и земскими повинностя­ми и об исключении их из ведомства воевод. В Указе была закреплена норма, усиливающая компетенцию местного самоуправления: «а в зем­ских избах судить и ведать их во всех делах выборным людям, кого они похотят». Из этого следует, что выбирало должностных лиц по своему желанию само общество.

Преследуя цель поднятия общественного фактора и ограничения при­казной администрации, Петр I издал 10 марта 1702 г. Указ, в котором по­велел, чтобы при городских воеводах по всем городам в суде и управлении участвовали выборные от дворянства. Но подобное управление и отноше­ние к местному самоуправлению продолжалось до 1705 г. Общество вновь оказалось на последнем плане. Выборная система осталась только в обще­ствах ремесленников и торговых людей по городам в соответствии с рег­ламентом Главного Магистрата. Крестьяне по волостям выбирали своих старост, которые были подчинены чиновникам, назначаемым от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации.

Таким образом, Петр I, в начале реформ создав условия для участия общества в делах областной администрации, закончил удалением обще­ства от дел местного управления и отдал его под опеку приказной адми­нистрации и военной силе. Компетенция местного самоуправления вновь была ограничена.

В 1720 г. Петр I учредил «главный магистрат», которому было пору­чено ведать все городское сословие в России. В 1721 г. был издан регла­мент, или устав Главного Магистрата, а в 1724 г. дана инструкция маги­стратам. Две «гильдии» «регулярных граждан» (составлявшие высший и средний слои городского населения) должны были выбирать членов ма­гистрата. состоявшего из одного президента, двух бургомистров и четы­рех ратманов; в ведении магистрата находилось городское управление и хозяйство, а также казенные сборы и повинности.

Соотношение самоуправления и государства не имело устойчивого характера. Это объяснялось отсутствием четкой собственной модели по­строения общества и управления им. Может быть, поэтому самый боль­шой отрезок данного периода историки называют временем «великой смуты». В борьбе за царский трон группировки царедворцев забывали о том, что необходимо создать взаимосвязанный механизм управления об­ществом и государством. Государственные деятели, по-видимому, слабо представляли себе, что цели общего государственного управления дости­гаются тогда, когда государство признает за местными учреждениями, предприятиями, общинами значение не механического административ­ного подразделения, а значение живого организма.

Каковы особенности постною самоуправления в 1785-1917 гг.?

В 1785 г. были приняты Жалованная грамота городам и Городовое Положение, объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Муниципальная ре­форма, произведенная Екатериной II, была не столько реформой, сколь­ко революцией, так как она не усовершенствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно новые, коренным образом отличав­шиеся от существовавших.

Городовое Положение представляет собой правовой документ, в кото­ром использован системный подход к организации управления общест­вом. Однако муниципальная революция 1785 г. была заранее обречена, потому что совершена была сверху, чисто кабинетным путем, исходя из теоретических соображений. Кроме того, на практике идея не получила поддержки в самих городах.

В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское само­управление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением. Со вступлением на престол Александра 1 в 1801 г. действие Жалованной Грамоты городам восстанавливается и Городовое Положение остается в силе до городской реформы 1870 г.

Результатом городской реформы было принятие Городового Положе­ния 1870 г., представляющего собой один из заключительных актов вели­кой эпохи реформ.

В 1892 г. было принято еще одно Городовое Положение, которое вне­сло коррективы в избирательное право.

Следует обратить внимание на то, что в Положении 1785 г. нет места определениям и научным дефинициям, что нередко можно встретить в нынешних законах. Зато в них есть та самая сущность, которая является главным условием становления и развития самоуправления. Речь идет о собственности, о свободном развитии производства и свободе инициати­вы граждан, составляющих основу местного самоуправления.

Статья 2 Городового Положения 1785 г. устанавливает, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность: земля, са­ды, поля, пастьбы, луга, реки, леса, рощи, кустарники, пустыри, водяные и ветряные мельницы.

Принятие Городового Положения 1785 г. преследовало далеко иду­щие цели. Правительство предпринимало меры по становлению и разви­тию производственной сферы и различных промыслов, которые на всех этапах развития общества были определяющими.

В Указе о введении в действие Городового Положения прямо зафикси­рована цель развития производственной сферы, к которой должны были стремиться жители городов. Екатерина II повелевала «освободить рукоде­лия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений и преподать им различные полезные способы и ободрения». Такой подход был нацелен на возрождение инициативы людей в создании своего дела. Центральная власть хорошо осознавала, что мощь государства зависит от состояния дел на местах. В связи с этим в Указе содержался призыв ко всем гражданам о развитии производств и промыслов. Смысл его состоял в том, что кроме самих граждан никто не сможет сделать страну процветающей.

Отдавая приоритет развитию производства и различного рода про­мыслов, Положение 1785 г. (ст. 90) вводит уведомительный порядок со­здания всех без исключения производств, приносящих людям пользу:

«Мещанин волен заводить станы всякого рода и на них производить всякого рода рукоделие, без иного на то дозволения или приказания».

Материальные нормы о собственности, финансах, налогах, правах собственников закреплены в 47 статьях, процессуальные - в 50 статьях. Вопросам организации и компетенции городской Думы посвящено все­го 27 статей. Но и они имеют предметное содержание.

Анализ Городового Положения 1785 г. показал, что все его нормы были нацелены на развитие мелкого и среднего производства, на созда­ние как можно большего числа собственников в городах, на подъем инициативы людей, от которых зависело все.

В целях развития торговых отношений, свободного движения това­ров ст. 24 Положения отменяла паспортный режим. Ввоз и вывоз про­изводственных товаров, сельхозпродукции, рукоделий был беспрепят­ственным для всех граждан сельской и городской местности.

Развитие производственного самоуправления осуществлялось по видам ремесел. Ремесла делились на цехи, или ремесленные управы. Управы и цехи формировались на основе экономического интереса по определенным отраслям. Это вытекает из ряда статей Ремесленного Положения. Так, ст. 3 указанного Положения гласит «Управы или це­хи установить из одинакого ремесла». Аналогичное указание имеется в ст. 9 и 28. Производственное самоуправление приобретало характер специализации ремесел по направлениям.

Какие формы местного самоуправления предусмотрены в Городовом Положении?

Органы и формы осуществления местного самоуправления, соглас­но Городовому Положению, приобретают более совершенный, структу­рированный характер. Так, в соответствии с Городовым Положением 1785 г. гильдии имели свое внутреннее самоуправление, цехи и ремес­ленные управы — свое.

На уровне города в качестве органа местного самоуправления изби­рались городская общая Дума и городская шестигласная Дума. Испол­нительную власть представлял городской Магистрат, выполнявший ре­шения городской Думы. Самоуправление города представляло собой трехступенчатую структуру, построенную по принципу соподчиненно-сти. Внизу - гильдии, цехи и ремесленные управы, а также обыватели, именитые граждане, иностранцы и иногородние, посадские люди; на­верху - городская общая Дума и городская шестигласная Дума, как ор­ганы представительные.

Городская общая Дума избиралась, согласно ст. 29, 30, 157 Положе­ния, на собраниях городовых обывателей, от гильдий, от цехов, от ино­городних и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей. Каждая из названных групп граждан имела 1 голос в городском обществе.

Шестигласная городская Дума избиралась на заседании общей го­родской Думы. Городской Голова, бургомистры и ратманы выбирались городским обществом через каждые три года.

К формам проявления местного самоуправления можно отнести вы­боры в общую городскую Думу, в которых принимали участие все пе­речисленные группы населения, сходы, собрания горожан, а также от­дельных профессиональных цехов и ремесленных управ. Управы избирали сроком на один год своих Управных Старшин и Старшинских товарищей, которые осуществляли руководство в соответствующей ре­месленной организации и представляли интересы своих организаций в общей городской Думе.

Кроме того, согласно ст. 11 Ремесленного Положения все ремеслен­ные управы вообще (в масштабе города) избирали ежегодно ремеслен­ного Главу, который представлял их интересы в городской шестиглас­ной Думе. Как видно, представительные органы формировались в основном из числа собственников и от производственных единиц.

Таким образом, выборное начало органов самоуправления и долж­ностных лиц на производстве и в масштабах города было одной из глав­ных форм проявления самоуправления по Положению 1785 г.

Каким образом происходило становление и развитие земского самоуправления?

Необходимость образования особых органов местного хозяйствен­но-распорядительного управления возникла одновременно с разработ­кой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. 1 января 1864 г. было принято Положение о земских учреждениях, ко­торое получило силу закона. Указом в тот же день оно вводится в дей- ствие в 33 губерниях. В течение 1865-76 гг. земские учреждения были введены в 34 губерниях европейской России и в Области Войска Донско­го. В последнем по требованию верхушки казачества в 1882 г. земства были упразднены.

В объяснительной записке к проекту Положения одной из задач ре­формы виделось «по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления». Такая постановка дела вполне соот­ветствовала тем воззрениям, которые в то время если не господствовали, то были значительно распространены в обществе.

Земская реформа 1864 г. должна была удовлетворить два требования:

1) стремление улучшить местное хозяйственное управление и 2) дать вы­ход «свободным стремлениям общества», то есть единодушному, громко­му запросу на самоуправление, заявленному общественным мнением.

Производство по-прежнему было отправной точкой становления и развития местного сельского самоуправления.

Какие формы осуществления местного самоуправления были в сельской местности?

Главным органом сельского самоуправления был сход, состоявший из домохозяев и других представителей сельского общества. Компетен­ция сельского схода складывалась из дел, связанных прямо или косвен­но с общественным землевладением, и дел общественного благоустрой­ства и общественного хозяйства.

К числу дел первой категории были отнесены принятие в общество но­вых членов с правом на надел и увольнение членов общества; разрешение семейных разделов; переделы земель, окончательный раздел общинных зе­мель на подворные участки; распоряжение выморочными наделами; дела по отбыванию повинностей, причитающихся с надельной земли; содержа­ние в исправности проселочных дорог, меж, межевых знаков, проточных вод и канав на общественных землях.

Ко второй категории дел относились исключение из обществ порочных его членов; опека над малолетними и несовершеннолетними сиротами; совещания и ходатайства об общественном благоустройстве, призрении и обучении грамоте; обеспечение народного продовольствия; устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ; принятие мер против заразительных болезней и скотских падежей; содержание караулов в де­ревнях; призрение престарелых, дряхлых и увеченных членов общества; принятие мер в случаях пожаров, наводнений, а также для истребления са­ранчи, сусликов, хищных зверей; учреждение сельских банков.

Кроме того, к компетенции сельских сходов относились дела по орга­низации сельского управления: выборы должностных лиц, назначение им содержания; назначение сборов на мирские расходы; установление добровольных складок и употребление мирских капиталов.

К компетенции сельского старосты относились вопросы исполни­тельно-распорядительного характера. Он выполнял роль исполнитель­ного органа, созывал сходы, председательствовал на них. Староста имел право роспуска схода.

В отдельных случаях сельский староста осуществлял административ­ные функции. Он мог налагать штрафы до 5 рублей и подвергать подве­домственных лиц аресту до 7 дней.

Из этого следует, что представительный орган, каким являлся сход, решал одни вопросы, исполнительный - другие. У сельского схода пол­номочия были более объемны, чем у старосты.

Наличие такого набора полномочий у схода свидетельствует о том, что при подготовке Положения о крестьянах использовался более или менее системный подход к становлению и развитию самоуправления в сельской местности. По сущности сход представлял собой ранее действо­вавший на Руси союз общин с ограниченным представительством.

Какие органы власти осуществляли задачи местного значения в 1917-1990 гг.?

После победы вооруженного восстания в Петрограде II Всероссий­ский съезд Советов отстранил от власти Временное правительство и пе­редал власть Советам. Следовало ожидать после этого, что органы мест­ного самоуправления быстро уйдут в историческое прошлое. Но этого не произошло. Процесс принял весьма затяжной характер. Сущность его состоит в противоборстве Советов и земских учреждений.

Советы рабочих и солдатских депутатов и местные земские органы олицетворяли соответственно два противоположных пути развития рево­люции. Первые - революционно-демократический, а затем и пролетар­ский; вторые - буржуазный.

История, как уже отмечалось, зафиксировала различное наимено­вание Советов: Советы рабочих депутатов. Советы рабочих и солдатских депутатов, Советы крестьянских депутатов. Советы казачьих депутатов, Советы матросских депутатов. Затем произошло объединение отдельных Советов в Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В стра­не сложилась единая система Советов, в которой нашел организацион­ное оформление принцип диктатуры пролетариата - союз рабочего класса и крестьянства при руководящей роли рабочего класса. Название Советов было закреплено вначале в Конституции РСФСР 1918 г. Вся власть в стране в центре и на местах, говорилось в первой Советской Конституции, принадлежит Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Всю систему Советов возглавлял Всероссийский съезд Советов. Органами Советской власти на местах являлись областные, гу­бернские, окружные, уездные, волостные съезды Советов, городские и сельские Советы. Система органов государственной власти строилась на основе принципа демократического централизма.

В 1937 г. в Конституции РСФСР название Советов преобразуется. Они стали называться Советами депутатов трудящихся. Затем Консти­туция РСФСР 1978 г. вводит понятие Советы народных депутатов, ко­торые действовали до октября 1993 г., когда Указом Президента Рос­сийской Федерации они были упразднены.

Были ли Советы органами местного самоуправления в период 1917— 1990 гг.? Правовые акты, регулировавшие их организацию и деятель­ность, свидетельствуют, что таковыми они не были. Они представляли собой систему органов государственной власти на местах и решали во­просы как местного, так и государственного характера на основе прин­ципа соподчиненности.

В свою очередь местное самоуправление построено на принципе са­мостоятельности и относительной автономии, имеет свою систему ор­ганов и наделено определенной компетенцией. Советы же имели неза­висимо от уровня сходную компетенцию. Поэтому их нельзя назвать органами местного самоуправления.

Чем обусловлен новый этап становления местного самоуправления (1990-1998 гг.)?

1. Введение местного самоуправления было обусловлено рядом причин.

Во-первых, его появление было связано с тем, что усиление ведом­ственной централизации привело экономику и социальную сферу стра­ны к серьезным осложнениям и деформациям.

Во-вторых, министерства и ведомства, обладая, по существу, нео­граниченной собственностью, взяли на себя всю ответственность по уп­равлению страной, но в итоге не обеспечили управляемость.

В-третьих, действовавшие законы о местных Советах представляли собой совокупность декларативных прав и обязанностей, не подкреплен­ных необходимыми материально-финансовыми ресурсами. К тому же законы полностью дезавуировались ведомственными инструкциями.

В-четвертых, Советы и их исполнительные органы оказались под двойным прессом: с одной стороны, министерств и ведомств, с другой -партийных органов. Последние реально осуществляли руководство хо­зяйственным и социально-культурным строительством, навязывали Советам свои установки, сковывали их инициативу и самостоятельность, в те же время вину за просчеты относили в адрес Советов.

В-пятых, местная промышленность оказалась полностью в тисках центральных ведомств и пришла в упадок. Малые и средние предприя­тия были подавлены крупными объединениями - монополистами.

В-шестых, государственные органы оказались оторванными от обще­ства. Общество было отдалено от государства.

В результате образовался разрыв между государством и гражданами. Здесь можно вполне применить ленинскую формулу о том, что низы не хотели жить по-старому, а верхи уже не могли жить по-старому. Назрела необходимость проведения реформ сверху. Что-то нужно было делать. На­чиная с середины 80-х годов центральная власть решила провести полити­ческие реформы, ничего не меняя в экономике. Реформы начались с из­менений в Конституции СССР. Но поскольку они проводились импульсивно, бессистемно, ничего из этого, по существу, не вышло.

Переустроенная структура органов государственной власти не соот­ветствовала действовавшим экономическим отношениям. Политическая реформа опережала изменения в экономике.

В 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного само­управления и местного хозяйства в СССР». Он определил стратегию ме­стного самоуправления, установил в определенной мере соотношение между центральными и местными органами власти, внес новые элементы в формирование финансовой базы, создал предпосылки для становления и развития коммунального хозяйства. В Законе обеспечивалось сбаланси­рованное соотношение прав и обязанностей органов местного само­управления с их материально-финансовой базой.

2. В октябре 1993 г. начался новый этап реформирования местной вла­сти: 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ «О реформе предста­вительных органов власти и органов местного самоуправления в Россий­ской Федерации», затем 26 октября этого же года вышел Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», ко­торым было утверждено Положение об основах организации местного са­моуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституци­онной реформы.

Принятая в декабре 1993 г. на референдуме Конституция РФ попол­нила нормативную базу о местном самоуправлении.

После принятия Конституции РФ в 1993-1995 гг. наблюдается тен­денция принятия положений о местном самоуправлении в краях, облас­тях. Целые разделы о местном самоуправлении появились в Уставах кра­ев, областей. В них были воспроизведены статьи Конституции РФ и положения Указов Президента Российской Федерации.

В Конституциях республик, законах, уставах, положениях о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации отражена соответст­вующая теория местного самоуправления. Одни субъекты Российской Федерации (26 субъектов) пошли по пути государственной теории само­управления, признавая самоуправление продолжением государственно­го управления (Башкортостан, Саха Якутия, Коми, Хабаровский край, Свердловская, Амурская области и т. д.).

Здесь органы местного самоуправления не были отделены от органов государственной власти при осуществлении управления.

Органы местного самоуправления субъектов Российской Федерации имеют в этот период различные наименования. Представительные орга­ны назывались, как правило, думами, собраниями представителей, со­браниями граждан, сходами граждан, советами депутатов, собраниями старост, муниципалитетами, земскими собраниями. В отдельных рес­публиках наименования были установлены в соответствии с националь­ными традициями.

Начиная с 1995 г. субъекты Российской Федерации принимают законы о местном самоуправлении, о местном референдуме, о выборах, которые в большей мере соответствуют Конституции Российской Федерации и Фе­деральному закону «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации».

Следует заметить, что на смену периоду «Положений», которые имели временный характер, приходит период принятия законов субъектов Рос­сийской Федерации, обеспечивающих определенную устойчивость инсти­тута местного самоуправления, вселяющих уверенность в его жизнеспо­собность.