Глава V ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ, ЭКОНОМИЧЕСКАЯ, ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ И ПРАВОВАЯ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Какие основы составляют фундамент местного самоуправления?

Основы местного самоуправления пред­ставляют собой важнейшие образующие эле­менты, которые находятся в тесном взаимо­действии и развитии и составляют фундамент местного самоуправления. К ним относятся демографическая, территориальная, экономи­ческая и правовая основы.

Демографическая основа означает, что ме­стное самоуправление исходит от человека. Именно человек является первоосновой мест­ного самоуправления на всех этапах развития общества. Вначале люди объединились в общи­ны, затем в союзы общин для совместной дея­тельности.

Объединяясь в сообщества, люди стали обо­значать территории этих сообществ. Отсюда вто­рым важнейшим образующим элементом явля­ется территориальная основа. У каждой общины, союза общин была своя территории, в пределах которой они жили, создавали производство, охотились, занимались про­мыслом. Территория, ее границы находились в зависимости от роста чис­ленности людей. Большая численность людей диктовала необходимость расширения территории. Это было связано с развитием производства, стро­ительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять.

Развитие первых двух основ связано с развитием экономики, включа­ющей производство, собственность, а позднее и финансовые ресурсы. Без производства человек не мог выжить. Оно давало не только продук­ты питания и товары производственного назначения, но и составляло налогооблагаемую базу, с помощью которой формируются финансовые ресурсы местного сообщества. Производство обеспечивало людей рабо­чими местами.

Развитие трех названных фундаментальных основ, естественно, потре­бовало урегулирования этого процесса. В роли такого регулятора со време­нем начинает выступать право, представляющее собой совокупность норм, регулирующих определенные общественные отношения.

Из всего этого следует, что основы местного самоуправления состав­ляют человек (сообщество граждан), территория, экономика и право. Навряд ли можно возразить сегодня тому обстоятельству, что основу са­моуправления составляют граждане, проживающие в пределах границ муниципального образования. Территориальное деление также налицо. Оно закреплено и в Конституции Российской Федерации, и в действую­щем законодательстве всех уровней.

Что представляет собой демографическая основа?

Демография - наука о закономерностях воспроизводства населения в общественно-исторической обусловленности этого процесса. Местное самоуправление действует только при наличии граждан в пределах той или иной территории. Обязательность наличия граждан вытекает из Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации», конституций, уставов, законов о местном самоуправлении субъ­ектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образова­ний. Статья 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправления осуществляется «населением», «гражданами». Федеральный закон в ст. 2 определяет местное самоуправление как «де­ятельность населения», в ст. 3 устанавливает право граждан на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муници­пальных образованиях.

Демографическая основа представляет собой совокупность норм, ус­танавливающих один из характерных признаков местного самоуправле­ния - наличие населения на данной территории.

Что такое территориальная основа?

Осуществление власти в обществе и в государстве связано с террито­риальным устройством. При этом каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории. Подразделение территорий государства на отдельные территориальные образования осу­ществляется для обеспечения наиболее эффективного управления в об­ществе. Местное самоуправление есть одна из форм осуществления вла­сти на местах, в пределах территорий, отведенных для этих целей государством.

Конституция Российской Федерации в ст. 131 установила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Перечень наименования территорий не является ис­черпывающим. Это означает, что другие нормативные акты могут предус­матривать более широкий перечень территориальных единиц.

Таким образом, территориальная основа местного самоуправления представляет собой совокупность норм, регулирующих территориальное устройство муниципального образования, определяющих состав земель муниципального образования, его границы и порядок их установления м изменения.

Что составляет экономическую основу местного самоуправления?

Экономическая основа местного самоуправления является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Как уже было ранее замечено, экономическая основа тесно связана с демографической и территориальной основами местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является единствен­ным условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и раз­вития системы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. установил, что экономическую основу местного самоуправления составляют муници­пальная собственность, местные финансы, имущество, находящиеся в го­сударственной собственности и переданные в управление органам местно­го самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального об­разования.

Что такое муниципальная собственность?

Важное место в составе экономической основы местного самоуправ­ления занимает муниципальная собственность.

 Конституция Российской Федерации закрепила наличие муници­пальной собственности и ее равноправие с другими формами собствен­ности, а также наделила органы местного самоуправления правом на са­мостоятельное управление этой собственностью. В соответствии со ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в РФ» в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной соб­ственности, муниципальные предприятия и организации, муниципаль­ные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципаль­ный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Закон дает довольно широкий состав элементов муниципальной соб­ственности. Реальное наличие такого перечня собственности создает все условия органам местного самоуправления для обретения настоящей власти.

Согласно ст. 215 ГК Российской Федерации под муниципальной соб­ственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собствен­ности городским и сельским поселениям, а также другим муниципаль­ным образованиям.

Все законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправле­нии закрепили нормы, касающиеся муниципальной собственности. В большинстве из них определено понятие муниципальной собственнос­ти, ее состав, порядок формирования и управления. Например, Закон Ря­занской области (ст. 36) установил, что имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муници­пальной собственностью. Далее определяется состав муниципальной соб­ственности, порядок ее формирования и распоряжения.

В законах некоторых субъектов Российской Федерации состав муни­ципальной собственности дополняется такими объектами, как унитарные предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные, по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработке мусора; ценные бумаги.

Какими способами формируется муниципальная собственность?

Формирование муниципальной собственности осуществляется путем разграничения собственности, приватизации, создания новых объектов, передачи, приобретения в результате купли-продажи, дарения, наследства и т. д.

Процесс формирования муниципальной собственности во многом за­висит от решения проблемы разграничения собственности между Россий­ской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Такая попытка была предпринята в начале 90-х годов. В частности, порядок формирования муниципальной собственности был предусмотрен в Постановлении Верховного Совета Российской Федера­ции от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственно­сти в Российской Федерации на федеральную собственность, государст­венную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

В соответствии с приложением № 3 к названному Постановлению в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты госу­дарства, расположенные на территории городских и районных Советов. Это жилищный и нежилой фонд, жилищно-эксплуатационные и ре­монтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструк­туры и т. д.

В состав муниципальной собственности передавались объекты, нахо­дившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и располо­женные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, на­родного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности.

Очень важным является урегулирование процесса передачи государст­венной собственности в состав муниципальной собственности. Фактически все законы о местном самоуправлении предусматривают возможность по­полнения муниципальной собственности за счет государственной, переда­ваемой муниципальным образованиям. Это может быть и федеральная собственность и собственность субъектов Российской Федерации.

Порядок передачи государственной собственности в состав муници­пальной предусмотрен в ряде нормативных актов федерального уровня и субъектов Российской Федерации. Ранее названное Постановление Вер­ховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. установило, что передача объектов в муниципальную собственность осуществляется решением представительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации на основании предложений представитель­ных органов местного самоуправления, направляемых ими в соответст­вующий комитет по управлению имуществом.

Представительный орган государственной власти рассматривая эти предложения и принимал соответствующее решение. В свою оче­редь, представительный орган местного самоуправления принимал ре­шение о включении данных объектов в муниципальную собственность. В 1992 г. Распоряжением Президента Российской Федерации было ут­верждено Положение об определении пообъектного состава федераль­ной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Положение определило порядок со­ставления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муници­пальную собственность, и порядок оформления прав собственности. Эти вопросы отнесены Положением к ведению комитетов по управле­нию имуществом городов и районов.

В дальнейшем порядок передачи государственной собственности субъектов Российской Федерации в состав муниципальной собственно­сти стал определяться законами субъектов Российской Федерации о ме­стном самоуправлении или специальными законами о муниципальной собственности.

Одним из важнейших способов формирования муниципальной соб­ственности является создание этой собственности путем строительства производственных объектов, приносящих прибыль.

В соответствии со ст. 30 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» орга­ны местного самоуправления вправе создавать предприятия, учрежде­ния и организации для осуществления хозяйственной деятельности, ре­шать вопросы их реорганизации и ликвидации. Данная норма нашла развитие в законах о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации. Законы предусматривают создание предприя­тий различных форм собственности на территориях муниципальных образований. Это очень важно для становления экономической основы местного самоуправления. Органы местного самоуправления призваны способствовать этому процессу. В противном случае местное само­управление может оказаться невостребованным.

Законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправле­нии по-разному подходят к проблеме создания предприятий на терри­тории муниципальных образований. В законах Республики Адыгея, Иркутской и Московской областей предусмотрено создание муници­пальных предприятий. В большинстве субъектов Российской Федера­ции законы о местном самоуправлении закрепили статьи о создании предприятий без указания форм собственности.

Приумножение муниципальной собственности путем создания муни­ципальных предприятий, пожалуй, одно их главных средств создания над­лежащей экономической основы местного самоуправления. Более деталь­но вопросы создания муниципальных предприятий, учреждений, организаций регламентированы в уставах муниципальных образований.

Укреплению экономической основы способствуют не только муници­пальные предприятия. Большинство предприятий, расположенных на тер­ритории муниципального образования, в той или иной степени способст­вуют росту экономической базы муниципального образования.

В настоящее время это особенно актуально. В России наблюдается неравномерное развитие производственных мощностей. В одних регио­нах они были созданы еще в советский период, в других их нет в доста­точном количестве в большинстве муниципальных образований. А по­скольку это так, то налогооблагаемая база сравнительно недостаточна. Ее недостаточность не позволяет создать жизнеспособный институт ме­стных финансов, являющихся составной частью муниципальной собст­венности.

В том случае, если на территории самоуправляющейся единицы будет достаточное число малых и средних предприятий производственного на­значения, то часть выпускаемой ими продукции может вполне удовлетво­рить запросы граждан этой территории. Оставшуюся продукцию можно реализовать за пределами территории или обменять на необходимые для своих граждан товары повседневного спроса. При таких условиях органам местного самоуправления значительно легче управлять процессами. Но чтобы сформировать производство, нужно создать нормальные условия для вновь образующихся предприятий.

Приватизация муниципальной собственности является одним из важ­нейших элементов, обеспечивающих укрепление экономической основы местного самоуправления в условиях рыночной экономики. Это экономи­ческий способ приумножения финансовых ресурсов местного самоуправ­ления, сочетающийся с мерами административно-правового характера.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» в ст. 29 устанавливает нормы о праве населения и органов местного самоуправления определять порядок и усло­вия приватизации муниципальной собственности. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в ме­стный бюджет. С одной стороны, продажа (приватизация) имущества (объ­ектов) способствует упрочению финансовых ресурсов, с другой стороны, органы местного самоуправления могут избавиться от убыточных предприягий или объектов и тем самым сократить расходы на финансирование де­ятельности и содержание этих объектов, предприятий.

Порядок и условия приватизации в настоящее время регулируются как федеральными нормативными правовыми актами, так и норматив­ными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также ус­тавами ряда муниципальных образований.

К основным нормативным правовым актам, регулирующим порядок и условия приватизации, можно отнести Федеральный Закон *0 прива­тизации государственного имущества и об основах приватизации муни­ципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ, в редакции от 23 июня 1999 года.. Указ Президента Россий­ской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284, которым утверждена Го­сударственная программа приватизации государственных и муници­пальных предприятий в Российской Федерации, Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 г. «О первооче­редных мерах по укреплению доходной части федерального бюджета и улучшению деятельности налоговых органов». Положение о порядке уплаты, распределения, учета и контроля за поступлением средств от приватизации государственной и муниципальной собственности от 18 октября 1995 г., утвержденное Госкомимуществом РФ, Госналог-службой РФ, Минфином РФ, Фондом имущества РФ, Основные поло­жения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1995 г., утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г.. Указ Президента РФ от 21 мая 1999 г. № 632, Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 «О концепции управления государст­венным имуществом и приватизации в Российской Федерации».

Эти и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы субъектов Российской Федерации содержат общие и кон­кретные положения о порядке и условиях приватизации.

Сущность приватизации в системе местного самоуправления состо­ит в том, чтобы обеспечить достаточность средств местных бюджетов для решения задач местного значения.

Каким образом это осуществляется? У каждого продавца имущества или объектов имеются свои специальные счета, куда зачисляются сред­ства от:

1) продажи предприятий (за исключением акционерных обществ, созданных путем преобразования муниципальных предприятий) на аукционах, по коммерческому и инвестиционному конкурсам;

2) выкупа арендованного имущества;

 3) продажи долей (паев, акций), находящихся в муниципальной соб­ственности в соответствии с действующим законодательством;

4) продажи имущества (активов) действующих муниципальных пред­приятий, а также незавершенных строительством объектов на аукционах и по конкурсу;

5) продажи сданных в аренду объектов нежилого фонда;

6) продажи земельных участков, на которых расположены приватизи­руемые предприятия;

7) продажи недвижимого имущества;

8) реализации на коммерческих и инвестиционных конкурсах пред­приятий-должников с сохранением статуса юридического лица;

9) реализации на аукционах, коммерческих или инвестиционных кон­курсах имущества (активов) ликвидируемых предприятий-должников;

10) не возвращенного в установленном порядке залога при проведе­нии конкурсов или аукционов;

11) продажи акций акционерных обществ открытого типа, созданных в процессе приватизации, в том числе по инвестиционному конкурсу.

Очевидно, что возможности для создания и укрепления собствен­ной экономической основы у местного самоуправления имеются. Есте­ственно, что органы местного самоуправления и должностные лица ме­стного самоуправления должны организовать процесс приватизации имущества. Они обязаны осуществлять контроль за полнотой и своевре­менностью поступления средств от покупателей объектов приватизации, обеспечивать учет поступающих средств по каждому проданному объек­ту, представлять налоговому органу по месту расположения сведения о поступлении средств в местный бюджет.

Законодательство о приватизации фактически обозначило два этапа приватизации муниципального имущества. Первый этап был завершен к середине 1994 г. Второй этап связан с принятием Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муници­пальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденных, как уже отмечалось, Указом Президента Российской Фе­дерации от 22 июля 1994 г. № 1535.

На первом этапе в основном была решена задача по осуществлению так называемой «малой приватизации». Это означает, что основное вни­мание было сконцентрировано на приватизации объектов и предприятий муниципальной собственности.

Так, по состоянию на 1 мая 1994 г. приватизация объектов и предпри­ятий муниципальной собственности в общем объеме приватизируемых предприятий и объектов по Российской Федерации составила 63%. Госу­дарственная собственность была приватизирована в объеме 37%.

На этом процесс приватизации, конечно же, не приостанавливается. В настоящее время приватизация осуществляется в большинстве своем путем выкупа арендованного имущества. В 1995 г. таким способом при­ватизировано 64% предприятий. А каковы экономические результаты от данного мероприятия?

Во-первых, имущество, которое подчас бездействовало, обрело своих хозяев и предоставило гражданам возможность создать свое дело. Кроме того, многие люди получили рабочие места.

Во-вторых, в казну органов местного самоуправления поступили ощутимые финансовые ресурсы. Например, в результате приватизации муниципальной собственности местные бюджеты Московской области получили на начало 1995 г. 41,1 млрд руб.

Что такое финансовые ресурсы местного самоуправления?

Финансовые ресурсы муниципального образования являются состав­ной частью экономической основы местного самоуправления.

Под финансовыми ресурсами муниципального образования следует понимать совокупность финансовых средств, состоящих из средств мест­ного бюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муници­пальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг и т. д.

Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправле­ния в Российской Федерации» (ст. 1), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 28) вводят поня­тие «местные финансы». Понятие «местные финансы» и понятие «финан­совые ресурсы» местного самоуправления представляют собой идентич­ные понятия.

Статья 2 Федерального закона «О финансовых основах местного само­управления в Российской Федерации» устанавливает структуру местных финансов. В соответствии с данной статьей местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие фи­нансовые средства. Законодатель не дает исчерпывающего перечня струк­турных элементов местных финансов, оставляя широкое поле деятельнос­ти в этом направлении субъектам Российской Федерации.

Законодательство субъектов Российской Федерации о местном само­управлении, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе либо вос­производит нормы, содержащиеся в федеральных законах, либо дает бо­лее содержательное понятие местных финансов.

Что такое местный бюджет и бюджетное устройство?

Местный бюджет (бюджет муниципального образования) представ­ляет собой форму образования и расходования денежных средств, пред­назначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предме­там ведения местного самоуправления (ст. 14 Бюджетного кодекса РФ).

Местные бюджеты имеют важное значение в обеспечении комплекс­ного развития территорий, повышения жизненного уровня граждан.

Местный бюджет, равно как и другие экономические категории, со­знательно используется для решения социально-экономических задач и характеризуется широкой сферой влияния.

Кроме того, местные бюджеты связаны со всеми физическими и юри­дическими лицами, расположенными на данной территории, множеством взаимоотношений как по линии изъятия доходен, так и выделения бюд­жетных средств. Это создает возможность для эффективного использова­ния местных бюджетов в процессе управления территориями.

К местным бюджетам следует отнести городские, районные бюджеты, районные бюджеты в районах городов (кроме городов Москвы и Санкт-Петербурга), бюджеты поселков и сельских населенных пунктов.

Организация бюджетной системы, принципы ее построения пред­ставляют собой бюджетное устройство Российской Федерации.

Бюджетное устройство основывается на принципах: единства бюд­жетной системы РФ; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; полноты отраже­ния доходов и расходов бюджетов; сбалансированности бюджета; эф­фективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств.

В соответствии со ст. 29 Бюджетного кодекса принцип единства бюд­жетной системы РФ означает единство правовой базы, денежной систе­мы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюд­жетной системы РФ, ведения бюджетного учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Единство бюджетной системы РФ основывается также на взаимодейст­вии бюджетов всех уровней, которое осуществляется через использование регулирующих источников доходов местных бюджетов, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение.

Единство бюджетной системы РФ определяется и единой социально-экономической политикой России, включая налоговую политику.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов дохо­дов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расхо­дов за органами государственной власти и местного самоуправления. Данный принцип имеет определяющее значение при разграничении компетенции в системе органов публичной власти. От того, как будут разграничены источники доходов, во многом зависит объем компетен­ции органов местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов закреплен в ст. 31 Бюджетно­го кодекса РФ. В системе местного самоуправления данный принцип оз­начает:

право органов местного самоуправления самостоятельно осуществ­лять бюджетный процесс;

наличие собственных источников доходов местных бюджетов, опре­деляемых в соответствии с законодательством РФ;

законодательное закрепление регулирующих доходов местных бюд­жетов и полномочий по формированию доходов этих бюджетов в соот­ветствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством РФ;

право органов местного самоуправления самостоятельно в соответст­вии с Бюджетным кодексом РФ определять направления расходования средств местных бюджетов;

право органов местного самоуправления самостоятельно в соответст­вии с Бюджетным кодексом определять источники финансирования де­фицита местного бюджета;

недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения решений о местном бюджете, сумм превышения доходов над расходами местных бюджетов и сумм экономии по расходам местных бюджетов;

недопустимость компенсации за счет местного бюджета бюджетов других уровней в случаях потерь в доходах и дополнительных расходах, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исклю­чением случаев, связанных с изменением законодательства.

Гарантиями самостоятельности бюджетов органов местного самоуп­равления как части бюджетной системы Российской Федерации на осно­вании Федерального закона «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления» и Бюджетного ко­декса являются:

1) право самостоятельного формирования, утверждения и исполне­ния местных бюджетов, установления местных налогов и сборов;

2) право представительных органов местного самоуправления само­стоятельно определять направления использования средств местных бю­джетов;

3) право представительных органов местного самоуправления само­стоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюд­жетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличе­ния поступления доходов или уменьшения расходов;

4) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в ре­зультате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Феде­рации;

5) право на получение дотаций, субвенций, субсидий, кредитов;

6) обеспечение минимальных местных бюджетов;  :

7) право на судебную защиту органов местного самоуправления по финансовым вопросам и т. д.

Более детально принципы раскрыты в статьях 29-38 Бюджетного кодекса.

Какова структура местного бюджета?

Местный бюджет состоит из статей доходов и расходов.

Под доходами местного бюджета следует понимать денежные средст­ва, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответст­вии с действующим законодательством в распоряжение органов местно­го самоуправления.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных и регули­рующих доходов, дотаций, субвенций, субсидий, заемных средств.

Доходы формируются также за счет: поступлений от использования муниципальной собственности; от платных услуг, оказываемых органа­ми местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящи­еся в ведении органов местного самоуправления; ассигнований на фи­нансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления; ассигнований на фи­нансирование реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государ­ственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местного бюджета и другие.

Названный перечень установлен Бюджетным кодексом РФ (ст. 60) и Федеральным Законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 25.09.1997 г. № 126-ФЗ (в редакции от 9.07.1999 г. № 159-ФЗ).

Понятие собственных доходов определено в Бюджетном кодексе РФ (ст. 47) и Федеральном Законе «О финансовых основах местного само­управления в Российской Федерации» (ст. 7).

Под собственными доходами следует понимать виды доходов, за­крепленные на постоянной основе полностью или частично за местны­ми бюджетами. Собственные доходы состоят из налоговых и неналого­вых доходов. К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации местные налоги и сборы (ст. 41 п. 2, ст. 61) Бюджетного кодекса, ст. 7 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»

Местные налоги и сборы. Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 132) наделяет органы местного самоуправления правом самостоятель­но устанавливать местные налоги и сборы. Перечень и ставки местных налогов и сборов установлены федеральным законодательством, и в со­ответствии с ним законодательством субъектов Российской Федерации.

Местные налоги и сборы являются одним из перспективных источни­ков формирования доходной части бюджета.

Налоговый кодекс РФ (ст. 15) называет следующие виды местных налогов и сборов:

1) земельный налог;

2) налог на имущество физических лиц;

3) налог на рекламу;

4) налог на наследование или дарение;

5) местные лицензионные сборы.

Вопросы установления местных налогов и сборов стали чаще рассма­триваться органами местного самоуправления. Это вызвано стремлени­ем увеличить доходную часть местных бюджетов. Представительными органами местного самоуправления принимаются нормативные право­вые акты, устанавливающие местные налоги и сборы.

К неналоговым доходам Бюджетный кодекс РФ относит:

доходы от использования имущества, находящегося в муниципаль­ной собственности;

доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в муниципальной собственности;

доходы от платных услуг, оказываемых органами местного само­управления, а также их бюджетными учреждениями;

средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муници­пальным образованиям и иные суммы принудительного изъятия.

Более детально порядок формирования доходов за счет неналоговых платежей изложен в статьях 42-46 Бюджетного кодекса РФ и ст. 7 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления».

Неналоговые доходы местных бюджетов формируются также за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Регулирующие доходы. Бюджетный кодекс (ст. 61) разделил налого­вые доходы местных бюджетов на собственные и регулирующие. Если собственные доходы состоят из местных налогов и сборов, то регулиру­ющие доходы представляют собой отчисления от федеральных и регио­нальных налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Россий­ской Федерацией и субъектом Российской Федерации на срок не менее трех лет в порядке, предусмотренном статьями 52, 58 и 63 Бюджетного кодекса РФ, и ст. 7 п. 5 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправ­ления в РФ». Размер регулирующих доходов устанавливается в процен­тах решением соответствующего органа государственной власти.

Заемные средства местных бюджетов - это средства, предназначенные на покрытие расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случа­ях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утверж­денного бюджета исполнительные органы власти могут получать процент­ные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов, а также по решению представительных органов власти в установленном порядке выпускать зай­мы на инвестиционные цели на соответствующих территориях.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации на безвозмезд­ной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. Они служат средством сбалансированности местных бюджетов при недостаточности собственных и регулирующих доходов. Дотации предусматриваются в бю­джетах Российской Федерации и ее субъектов.

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации на безвозмезд­ной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Бюджетный кодекс РФ установил принцип безвозмездности и безвоз­вратности дотаций и субвенций. Это означает, что органы местного само­управления становятся собственниками таких средств с момента их зачис­ления в местный бюджет.

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов. Например, совместное фи­нансирование строительства жилого фонда, дорог и т.д.

Расходы местных бюджетов. Под расходами местного бюджета следу­ет понимать денежные средства, направляемые на финансовое обеспече­ние задач и функций местного самоуправления.

Расходы местного бюджета законодатель подразделяет на два вида. Согласно Бюджетному кодексу они делятся на:

а) расходы, совместно финансируемые из бюджета муниципального образования, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета Рос­сийской Федерации;

б) расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов. К совместным расходам ст. 85 Бюджетного кодекса РФ отнесены сле­дующие:

1) государственная поддержка отраслей промышленности (за исклю­чением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и до­рожного хозяйства, метрополитенов;

2) обеспечение правоохранительной деятельности и противопожар­ной безопасности;

3) научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;

4) обеспечение социальной защиты населения;

5) обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и вос­производства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологичес­кой деятельности;

6) обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвы­чайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

7) развитие рыночной инфраструктуры и другие расходы.

Через бюджетные рычаги государство привязывает местное само­управление к осуществлению целого ряда государственных функций.

Это означает, что самоуправление в России в большей степени скло­няется к государственной теории самоуправления и постепенно стано­вится продолжением государственного управления на местах.

Иные теории в России не имеют перспективы в силу исторических и иных особенностей.

Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие расходы:

1) содержание органов местного самоуправления;

2) формирование муниципальной собственности и управление ею;

3) организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств мас­совой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

4) содержание муниципальных органов охраны общественного по­рядка;

5) организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

6) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог ме­стного значения;

7) благоустройство и озеленение территорий муниципальных обра­зований;

8) организация утилизации и переработки бытовых отходов (за ис­ключением радиоактивных);

9) содержание мест захоронения, находящихся в ведении муници­пальных органов;

10) организация транспортного обслуживания населения и учрежде­ний, находящихся в муниципальной собственности или в ведении ор­ганов местного самоуправления;

11) обеспечение противопожарной безопасности;

12) охрана окружающей природной среды на территориях муници­пальных образований;

13) реализация целевых программ, принимаемых органами местно­го самоуправления и др.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает открытый перечень расходов местных бюджетов, который должен соответствовать вопросам местно­го значения, предусмотренным ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что расходы, преду­смотренные Бюджетным кодексом РФ навряд ли могут быть покрыты до­ходами от местных налогов и неналоговых платежей. В силу этого местный бюджет в значительной степени будет, по-прежнему зависеть от домини­рующего удельного веса регулирующих доходов, т.е. от государства.

Какова структура расходной части местного бюджета?

Расходы местных бюджетов в зависимости от их экономического со­держания делятся на капитальные и текущие.

В соответствии со ст. 67 Бюджетного кодекса РФ под капитальны­ми расходами понимается часть расходов, обеспечивающая инноваци­онную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расхо­дов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвес­тиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджет­ных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы при осуществлении которых со­здается или увеличивается имущество, находящееся в собственности му­ниципальных образований, другие расходы.

В составе капитальных расходов предусматривается возможность формирования бюджета развития.

Текущие расходы местных бюджетов представляют собой часть рас­ходов, обеспечивающая текущее функционирование органов местного самоуправления, их бюджетных учреждений, а также другие расходы, не включенные в капитальные расходы.

Что такое бюджетный процесс, из каких стадий он состоит?

Бюджетный процесс - регламентированная нормами процессуально­го бюджетного права деятельность органов местного самоуправления по составлению, утверждению и исполнению местного бюджета, а также контролю и отчету о его исполнении.

Нормы законодательных и иных нормативных правовых актов предпи­сывают правила применения материальных норм о бюджете. Основным нормативным актом является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Правовыми актами на уровне муниципальных образований являются их уставы и положения о бюджетном процессе.

Бюджетный процесс делится на три основные стадии: организация бюджетного процесса и составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета.

Организация бюджетного процесса и составление проекта бюджета. Решение о начале работы по составлению проекта бюджета принимает исполнительный орган местного самоуправления за шесть месяцев до начала следующего финансового года. На основании этого решения фи­нансовый орган организует разработку проекта местного бюджета. Для этого он собирает предложения от всех служб хозяйственной и бюджет­ной сферы по основным показателям местного бюджета, согласовывает их и составляет проект бюджета по доходам и расходам.

Рассмотрение и утверждение бюджета. Финансовый орган представля­ет разработанный проект бюджета исполнительному органу местного са­моуправления. Исполнительный орган, как правило, проводит согласова­ние показателей статей бюджета с отраслевыми хозяйственными и бюджетными организациями, а затем обсуждает проект бюджета на своем заседании. На заседание исполнительного органа приглашаются руково­дители муниципальных учреждений, предприятий, организаций.

После рассмотрения проекта бюджета исполнительным органом ме­стного самоуправления глава исполнительного органа готовит бюджет­ное послание и вместе с проектом бюджета направляет его на рассмотре­ние представительному органу местного самоуправления.

Исполнение бюджета. Бюджет муниципального образования исполня­ется на основе принципа единства кассы, предусматривающего зачисле­ние всех поступающих доходов на единый бюджетный счет, а также на­правление предусмотренных расходов с единого бюджетного счета.

Исполнительный орган организует исполнение бюджета в соответст­вии с бюджетной классификацией на основе росписи бюджетных расхо­дов, составляемой согласно объему и срокам финансирования расходов, утвержденных нормативным правовым актом о бюджете на очередной финансовый год.

Роспись бюджетных расходов составляется финансовым органом, входящим в систему исполнительного органа местного самоуправления, в течение 10 дней после утверждения бюджета и направляется в испол­нительный орган местного самоуправления, а также в представительный орган местного самоуправления и его контрольно-счетную палату, если она имеется. Роспись бюджетных расходов утверждается руководителем финансового органа.

Финансовый орган доводит уведомления о бюджетных назначениях до всех бюджетополучателей не позднее 17 дней со дня утверждения бюдже­та. Кроме того, он составляет лимиты финансирования конкретных бюд­жетополучателей на месяц, основываясь на росписи бюджетных расходов, бюджетных назначений для каждого бюджетополучателя, а также в соот­ветствии с решениями о секвестре (индексации) бюджетных расходов. Свод лимитов направляется в контрольно-счетную палату муниципально­го образования, если она сформирована.

Уведомления о лимитах финансирования на очередной месяц финан­сового года должны быть доведены до бюджетополучателя финансовым органом в первый день месяца. Предварительные моменты финансиро­вания по месяцам квартала должны быть доведены до бюджетополучате­ля за две недели до начала квартала.

В ходе исполнения бюджета по предложению исполнительного орга­на может быть введен секвестр бюджета т.е. сокращение расходов бюд­жета. В этом случае исполнительный орган местного самоуправления вносит проект решения о секвестре на рассмотрение представительного органа. Последний принимает соответствующее решение. На стадии ис­полнения бюджета, естественно, действует механизм контроля за пра­вильностью его исполнения.

В соответствии с действующими уставами и положениями о бюджет­ном процессе контроль за исполнением бюджета осуществляет представи­тельный орган местного самоуправления. В этих целях он образует контрольно-счетную палату. Конечно же, это в большей мере характерно для представительных органов городов, районов, где имеются материальные возможности на содержание контрольно-счетной палаты.

Исполнительный орган местного самоуправления осуществляет кон­троль за исполнением бюджета через свой финансовый орган. В этот процесс могут включаться муниципальные налоговые службы, создание которых предусмотрено Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

В целях контроля за исполнением бюджета организуются отчеты об исполнении бюджета по итогам квартала, полугодия, 9 месяцев и истек­шего года.

Отчет об исполнении бюджета составляется на основании данных, представляемых бюджетными учреждениями, предприятиями и органи­зациями в сроки, установленные исполнительным органом местного са­моуправления по единой форме.

Вначале отчет об исполнении бюджета обсуждается на заседании ис­полнительного органа в присутствии всех заинтересованных подразделе­ний исполнительного органа. Затем проект отчета направляется предста­вительному органу местного самоуправления в сроки, предусмотренные уставом или положением о бюджетном процессе.

Отчет об исполнении бюджета должен представляться в той же струк­туре и бюджетной классификации, которая применялась при утвержде­нии бюджета.

Отчет обсуждается на заседании представительного органа. По ито­гам рассмотрения отчета принимается нормативный правовой акт, ут­верждающий отчет. Данные об отчете подлежат опубликованию в сред­ствах массовой информации.

Какие правовые акты составляют правовую основу местного самоуправления?

Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимо­связанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регули­рующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления.

Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправ­лении имеет следующую внутреннюю структуру.

Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подраз­делены на три группы.

Первую группу составляют нормативные правовые акты федерально­го значения. К ним относятся Конституция Российской Федерации, фе­деральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Рос­сийской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и т. д.).

Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Рос­сийской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а так­же нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и ис­полнительных органов местного самоуправления, должностных лиц мест­ного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муни­ципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.

Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридиче­ской силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юри­дической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нор­мативный акт противоречит закону, то он не действует в части, противо­речащей закону, и должен быть приведен в соответствие с законом.

Законы издаются Федеральным Собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации.

В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специ­альные, полностью посвященные регулированию всех или отдельных от­ношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления.

Специальными законами являются, например. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации», Федеральный закон «О финансовых основах местного само­управления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об обеспече­нии конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях (сходах) граждан, о выбо­рах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности и другие.