Глава III. ПОДВЕДОМСТВЕННОСТЬ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

(

Органы, правомочные рассматривать дела об административных правонарушениях

Существует большое число разных видов государственных органов (должностных лиц), имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях. Почему? Такое положение объясняется, во-первых, разнообразием и спецификой отдельных отраслей управления и существующих в них отношений, часто существенно отличающихся друг от друга. И чтобы квалифицированно разрешать дела об административных правонарушениях, нужно обладать специальными знаниями, быть компетентными в данной области, например, хорошо знать правила техники безопасности и охраны труда, санитарно-гигиенические и санитарно-противоэпидемические правила, таможенные правила и т. д. А во-вторых, такое разнообразие создает условия для оперативного и экономного производства, поскольку во многих случаях взыскания налагают работники тех органов, которые осуществляют контроль за соблюдением соответствующих правил.

Крут органов, имеющих право налагать административные взыскания, устанавливается законодательством СССР.

49

>>>50>>>

В настоящее время дела об административных правонарушениях рассматриваются: 1) административными комиссиями при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов; 2) исполнительными комитетами поселковых, сельских Советов народных депутатов; 3) районными, городскими, районными в городах комиссиями по делам несовершеннолетних; 4) районными, городскими, районными в городах комиссиями по борьбе с пьянством; 5) районными, городскими, народными судами (народными судьями); 6) органами внутренних дел, органами транспорта, государственных инспекций и другими органами (должностными лицами), уполномоченными на то законодательными актами СССР. Очевидно, что они различаются по характеру и объему компетенции, имеются различия и в порядке разрешения дел.

По характеру и объему компетенции различают две группы органов, которым подведомствены дела об административных правонарушениях. Первая — административные комиссии, исполкомы поселковых, сельских Советов народных депутатов, комиссии по делам несовершеннолетних, органы внутренних дел, народные судьи. Они рассматривают дела о правонарушениях, совершенных в различных отраслях управления. Вторую группу составляют в основном государственные инспекции, органы транспорта. Их права по рассмотрению дел прямо связаны с конкретной отраслью управления. Например, органы государственного пожарного надзора полномочны разрешать дела о нарушениях правил пожарной безопасности, таможенные органы — о нарушениях таможенных правил и контрабанде.

Административные взыскания налагаются коллегиальными органами и должностными лицами, к первым относятся административные комиссии, исполкомы поселковых, сельских Советов, комиссии по делам, несовершеннолетних, а также комиссии по борьбе с пьянством и народные суды.

Должностные лица разрешают дела от имени соответствующих органов в пределах предоставленных им полномочий и лишь при исполнении служебных обязанностей. Круг таких лиц устанавливается законодательными актами СССР и постановлениями правительства СССР. К ним относятся прежде всего руководители соответствующих государственных инспекций, военкомы, начальники органов внутренних дел.

Однако в случаях, предусмотренных законодательством,

50

>>>51>>>

правом наложения административны» взысканий наделяются и другие должностные лица. Например, за нарушения правил дорожного движения, кроме начальников отделов (управлений), отделений ГАИ или их заместителей, имеют право налагать взыскания командиры подразделений патрульно-постовой службы и их заместители, государственные автомобильные инспектора, инспектора дорожно-патруль-ной службы и другие инспектора, которые осуществляют контроль за соблюдением правил и иных нормативов, относящихся к обеспечению безопасности дорожного движения (ст. 203 КАП РСФСР).

Как уже отмечалось, особое место среди тех, кому поручено рассматривать дела об административных правонарушениях, занимают административные комиссии исполкомов местных Советов народных депутатов. Это коллегиальные государственные органы, которые создаются специально для рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях.

Действующее законодательство (ст. 194 КАП РСФСР), называя административные комиссии первыми в перечне органов, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, ориентирует на то, что они должны по возможности решать максимально широкий круг дел.

В соответствии со ст. 196 КАП РСФСР административные комиссии образуются Советами народных депутатов в составе председателя, заместителя председателя, ответственного секретаря, а также членов комиссии. Обычно в состав комиссии входит не менее 7 человек. Их членами избираются депутаты, представители общественных и государственных органов из различных отраслевых систем управления. Председателем комиссии, как правило, избирается заместитель председателя, секретарь или член исполкома.

Административная комиссия образуется на срок полномочий исполнительного комитета Совета, т. е. на пять лет. Основным содержанием ее деятельности является привлечение к административной ответственности виновных лиц. Она рассматривает административные дела в открытых заседаниях, как правило, проводимых в нерабочее время, а в необходимых случаях проводит выездные заседания по месту работы, учебы или жительства нарушителя.

Однако административные комиссии являются не только органами, налагающими на виновных административные взыскания. Всей своей деятельностью они призваны воспитывать людей в духе уважения к законам, правам, чести и

5»

>>>52>>>

достоинству граждан, к правилам социалистического общежития, добросовестного выполнения своих обязанностей, ответственности перед обществом.

Руководство и контроль за деятельностью административных комиссий осуществляют исполнительные комитеты соответствующих районных, городских, сельских и поселковых Советов народных депутатов. Делопроизводство и техническое обслуживание комиссий возлагаются на исполкомы, при которых комиссии образованы.

Административные комиссии обладают полномочиями по рассмотрению дел о правбнарушениях, затрагивающих различные сферы хозяйственной, культурной и административно-политической деятельности. Их подведомственность регламентирована ст. 199 КАП РСФСР. Это административные правонарушения в области охраны окружающей среды (нарушения земельного законодательства, лесона-рушения, нарушения правил охраны атмосферного воздуха, правил борьбы с сорными растениями и др.); хозяйственные правонарушения (расточительное расходование электрической и тепловой энергии, повреждение высоковольтных электрических сетей, нарушение правил охраны магистральных трубопроводов, нормального действия телефонно-телеграфной связи, повреждение телефонов-автоматов, самовольное строительство хозяйственных и бытовых строений и т. п.); нарушения правил охраны общественного порядка и общественной безопасности (нарушения правил открытия полиграфических и штемпельно-граверных предприятий, приобретения, сбыта, использования, учета и хранения множительной техники, нарушения порядка приобретения, хранения, передачи или продажи гражданами огнестрельного гладкоствольного охотничьего оружия, доведение несовершеннолетних до состояния опьянения, нарушения правил паспортной системы и пр.); нарушения в области социально-культурного строительства (нарушения правил охраны и использования памятников истории и культуры, сокрытие больными венерическими заболеваниями источников заражения, нарушение законодательства о религиозных культах) и др. Кроме того, комиссии рассматривают дела о нарушениях правил, установленных решениями местных Советов и их исполкомов и предусматривающих административную ответственность (право местных Советов принимать такие решения закреплено ст. 6 КАП РСФСР).

Административные комиссии при исполкомах поселковых, сельских Советов правомочны рассматривать дела об

52

>>>53>>>

административных правонарушениях, перечень которых установлен в ч. 2 ст. 199 КАП РСФСР. Их компетенция значительно уже компетенции районных, городских, комиссий. Например, они не вправе рассматривать дела о нарушениях правил паспортной системы.

Основной орган, рассматривающий дела об административных правонарушениях лиц от 16 до 18 лет,— комиссия по делам несовершеннолетних.

Районные, городские, районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних образуются при исполнительных комитетах соответствующими Советами народных депутатов в составе председателя, заместителя председателя, освобожденного секретаря и 6—12 членов. При необходимости в состав комиссии может быть введена также должность инспектора по работе с детьми. В состав комиссии входят депутаты, представители профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций, а также работники народного образования, здравоохранения, социального обеспечения и культуры.

Этим комиссиям подведомственны все дела об административных проступках несовершеннолетних (кроме дел о злостном неповиновении законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника). Дела о мелком хулиганстве, мелком хищении государственного или общественного имущества, о нарушении правил дорожного движения, нарушении порядка приобретения, хранения, передачи или продажи гражданами огнестрельного гладкоствольного охотничьего оружия и некоторые другие рассматриваются комиссиями лишь в тех случаях, когда орган (должностное лицо), которому поступило дело об одном из указанных правонарушений, найдет целесообразным передать материалы комиссии.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях лиц, не достигших 18 лет, комиссии с учетом специфики несовершеннолетних сочетают административное принуждение с воспитанием, берут в расчет особенности психологического воздействия на молодого человека, охраняют права несовершеннолетних. Указанные комиссии могут применять меры административного воздействия и к родителям или лицам, их заменяющим, как в случаях неправильного их отношения к детям или злостного невыполнения обязанностей по воспитанию и обучению детей, так и в связи с совершением подростками конкретных правонарушений.

53

>>>54>>>

Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних предусматривает особый порядок рассмотрения ими дел. Так, установлено, что заседание комиссии правомочно при наличии не менее половины ее состава, на заседании обязательно присутствие несовершеннолетнего, а также родителей или лиц, их заменяющих. О дне заседания комиссии извещается прокурор. Постановление принимается простым большинством голосов членов комиссии, участвующих в заседании. О принятом постановлении, как правило, сообщают общественным организациям по месту работы, учебы или жительства несовершеннолетнего правонарушителя, а также по месту работы или жительства его родителей или лиц, их заменяющих.

Рассматривать дела об административных нарушениях антиалкогольного законодательства правомочны комиссии по борьбе с пьянством. Они образуются при исполнительных комитетах районных, городских и районных в городах Советов народных депутатов. При исполнительных комитетах поселковых и сельских Советов народных депутатов также могут создаваться такие комиссии. Они действуют в составе председателя (заместителя председателя исполкома или секретаря исполкома), заместителя председателя и 6—10 членов. В их состав входят депутаты, представители профсоюзных и комсомольских органов, предприятий, учреждений и организаций, работники здравоохранения, просвещения, органов внутренних дел, культурно-просветительных и иных учреждений.

Основные задачи комиссии — координация деятельности государственных органов и общественных организаций, направленной на борьбу против пьянства, а также разработка и проведение мероприятий по предупреждению и пресечению проявлений пьянства.

Указанные комиссии вправе налагать административные взыскания за распитие спиртных напитков на производстве или пребывание на работе в нетрезвом состоянии, за участие руководителей в распитии спиртных напитков с подчиненными им работниками на производстве или непринятие мер к отстранению от работы лиц, находящихся в нетрезвом состоянии, за сокрытие руководителями случаев распития спиртных напитков или появления на работе в нетрезвом состоянии подчиненных им работников. Эти же органы могут налагать административные взыскания на работников торговых предприятий и предприятий общественного питания за нарушение правил торговли водкой и другими спиртными напитками.

54

>>>55>>>

Рассмотрение дел об административных правонарушениях в комиссии происходит коллегиально, постановление принимается большинством голосов.

Районные, городские народные суды (народные судьи привлекают к административной ответственности лиц, совершивших деяния, содержащие признаки преступления (ст. 501 УК РСФСР). Только им предоставлено право применять такие административные взыскания, как административный арест и исправительные работы. Поручая народным судам (народным судьям) рассматривать административные дела, законодателе учитывал особенности судебного порядка разрешения дел — оперативность, высокую юридическую квалификацию, независимость судей от ведомственного влияния.

Народные судьи единолично разрешают дела: о мелком хищении государственного или общественного имущества; мелкой спекуляции; мелком хулиганстве; незаконном изготовлении и использовании радиопередающих устройств; злостном неповиновении законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника; нарушении правил административного надзора; распитии спиртных напитков в общественных местах или появлении в общественных местах в пьяном виде, совершенном лицом, которое дважды в течение года подвергалось административному взысканию за подобные нарушения; незаконном приобретении или хранении без цели сбыта наркотических веществ в небольших размерах, а равно потреблении наркотических веществ без назначения врача; нарушении правил проведения митингов, собраний, демонстраций и уличных шествий (ст. 202 ДАП РСФСР).

Органам внутренних дел (милиции) предоставлено право рассматривать следующие дела: о мелком хулиганстве; распитии спиртных напитков в общественных местах или появлении в пьяном виде в общественных местах; нарушении правил въезда в пограничную зону и проживания в ней, нарушении правил пребывания иностранных граждан в СССР, а также транзитного проезда через территорию СССР; приеме наркотических веществ без назначения врача; нарушении правил паспортной системы в Москве, Ленинграде и Ташкенте, в Московской области; незаконном отпуске или приобретении бензина и горюче-смазочных материалов; приобретении самогона и других крепких спиртных напитков домашней выработки; нарушении правил дорожного движения и правил пользования транспортом;

55 •% **

>>>56>>>

нарушении решений местных Советов об охране общественного порядка и др.

Дела о нарушениях отдельных видов правил рассматривают органы государственного контроля и надзора (государственные инспекции)и некоторые отраслевые органы управления. К ним относятся: органы государственного санитарного надзора, госгортехнадзора, охраны водных ресурсов, рыбоохраны, государственного пожарного надзора, государственной инспекции электросвязи и др.; органы министерства обороны, железнодорожного, морского, речного, воздушного, автомобильного и городского электротранспорта, связи и др.

Особую группу составляют правовые и технические инспекции труда, являющиеся органами республиканских, краевых, областных советов и центральных комитетов профсоюзов. Правом наложения штрафов в административном порядке наделены: правовые (главные правовые) инспектора труда — за нарушения законодательства о труде, технические (главные технические) инспектора труда — за нарушения правил по охране труда (ст. 210 КАП РСФСР).

Понятие и виды подведомственности дел

Установление подведомственности — это разграничение компетенции между органами. В СССР каждое государственное учреждение или общественная организация вправе рассматривать и разрешать только те вопросы, которые отнесены к их ведению. Когда мы говорим, что дело под-ведомствено какому-то органу, мы имеем в виду, что этот орган вправе заниматься данным делом, что ему доверено, поручено решать определенные дела.

Установление подведомственности дел —способ определения компетенции. В последнюю входят и полномочия (права и обязанности). Полномочия определяют, что может сделать, какие меры вправе принять орган (должост-ное лицо). А подведомственность очерчивает границы полномочий по территории, по кругу решаемых дел, по времени. Так, начальник органа внутренних дел вправе налагать штрафы, и довольно крупные, по многим категориям дел (см. ст. 203 КАП РСФСР). И в то же время дела о мелком хищении ему не подведомствены, их рассматривает народный судья. В свою очередь, народный судья наделен очень широкими полномочиями, но он не вправе на-

56

>>>57>>>

лагать административное взыскание за изготовление самогона, такие дела ему не подведомствены.

Подведомственность        закрепляется

правовыми нормами. На стадии расследования нормы о подведомственности определяют, кто обязан проводить расследования дел об административных правонарушениях, кто вправе составить протокол. На стадии пересмотра постановлений нормативно урегулирован вопрос, кому может быть направлена жалоба. Иными словами, и здесь решается вопрос, кто вправе пересмотреть постановление, суду или вышестоящему органу подведомственно дело. Но особенно большое значение определение подведомственности имеет на стадии рассмотрения дел. Здесь решается: кто вправе решить дело, наложить взыскание. Такое право предоставлено почти трем десяткам видов органов.

Часто спрашивают: а почему бы не создать один орган, нечто вроде административного суда, и не поручить ему решать все дела? Известно, что дела о преступлениях решает только народный суд.

В связи с этим хотим напомнить, что административные проступки совершаются значительно чаще, чем преступления. Их множество и разнообразие не позволяют сосредоточить рассмотрение всех дел в каком-либо одном органе. Во-первых, будет затрачиваться масса времени на пересылку материалов, вызов нарушителей и т. д. Должностные лица органов управления вынуждены будут присутствовать при рассмотрении дел, а значит, их часто будут отвлекать от основной работы. Во-вторых, какому бы органу ни поручили рассмотрение дел об административных проступках, он не сможет все их решать квалифицированно. Вызов специалистов, свидетелей, изучение документов потребуют много времени и средств.

Концентрация права на административное принуждение в каком-либо одном органе привела бы к тому, что оно стало применяться и несвоевременно, и неквалифицированно. Кроме того, лишение органов, осуществляющих контроль, права применять меры принуждения с целью оперативного воздействия на правонарушителей создало бы значительные трудности в работе государственного аппарата. Лишение инспекторов, ревизоров и других должностных лиц права применять меры принуждения нанесло бы по вполне понятным причинам вред практике.

Административные проступки менее вредны, чем преступления, более просты по содержанию и нередко более очевидны. Меры административного принуждения менее суро-

57

>>>58>>>

вы, чем уголовные наказания. Поэтому использование столь же сложной процедуры установления истины и применения санкций, как это имеет место относительно преступлений, было бы нецелесообразным, производство по делам об административных проступках должно быть более простым и оперативным.

Множественностью органов, имеющих право налагать административные взыскания, разнообразием дел о правонарушениях обусловливается важность четкого решения вопроса о подведомственности. Законодатель уделяет ему очень большое внимание. Достаточно сказать, что гл. 16 КАП РСФСР так и называется «Подведомственность дел об административных правонарушениях». А в ней почти 30 статей. Этому же вопросу посвящена ст. 256 КАП РСФСР.

Необходимо различать два вида подведомственности — предметную и территориальную.

Предметная (видовая) подведомственность — это нормативное решение вопроса о том, какому виду органов поручено рассматривать соответствующую категорию дел. в каждой статье гл. 16 КАП РСФСР определяется подведомственность того или иного вида органов. Например, ст. 202 устанавливает подведомственность народных судей, ст. 203 — органов внутренних дел, ст. 205 — органов железнодорожного транспорта.

Главный критерий закрепления предметной подведомственности — категория административных правонарушений. Так, законодательством установлено, что дела о нарушениях правил охоты рассматриваются органами, осуществляющими государственный надзор за соблюдением правил охоты, дела о неоднократном нарушении правил, норм, инструкций по безопасному ведению работ на объектах, подконтрольных госгортехнадзору,— органами гос-гортехнадзора.

Для определения предметной подведомственности дел законодатель использует и дополнительные признак и . К ним относятся место совершения нарушения, возраст нарушителя. Например, дела о нарушении паспортных правил обычно рассматриваются административными комиссиями районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов, а в Москве и Московской области, Ленинграде, Ташкенте и пограничной зоне — органами внутренних дел (милицией). Дела о правонарушениях несовершеннолетних, как правило, подведомствены комиссиям но делам несовершеннолетних. Например, материалы

58

>>>59>>>

о мелкой спекуляции рассматриваются народными судьями, но если подобные проступки совершают лица в возрасте от 16 до 18 лет, то их передают в указанные комиссии.

Четкое определение предметной подведомственности рассматриваемой категории дел — необходимое предварительное условие правильного решения вопроса о подведомственности территориальной.

Под территориальной подведомственностью понимается нормативное решение вопроса о том, где (а значит, и каким органом данного вида) должно рассматриваться конкретное дело (ст. 256 КАП РСФСР). Главное правило территориальной подведомственности — дело рассматривается п о месту совершения правонарушения. Например, житель Свердловска, находясь в Москве, совершил мелкую спекуляцию. Вначале определяется предметная (видовая) подведомственность этой категории дел: в соответствии со ст. 202 КАЛ РСФСР такие дела рассматривают народные судьи единолично. Затем устанавливается территориальная подведомственность — дело должно быть рассмотрено в народном суде того района Москвы, на территории которого был совершен проступок.

Но не все дела об административных проступках рассматриваются по месту их совершения. Из этого общего правила имеется ряд исключений. Во-первых, дела, подведомственные административным комиссиям и комиссиям по делам несовершеннолетних, рассматриваются не по месту совершения проступка, а по месту жительства гражданина, привлекаемого к ответственности. Так, если ленинградцу, совершившему в Москве мелкую спекуляцию, 17 лет, то в соответствии со ст. 201 КАП, определяющей видовую подведомственность дел о проступках несовершеннолетних, дело подведомствено не народному судье, а комиссии по делам несовершеннолетних. Последней же поручено рассматривать дела о проступках, совершенных несовершеннолетними в возрасте от 16 до 18 лет, проживающими на территории соответствующего района, города. Значит, материал о мелкой спекуляции должен быть направлен в комиссию по делам несовершеннолетних того района Ленинграда, где проживает виновный.

Следует отметить, что дела об административных правонарушениях, совершенных должностными лицами в связи с их служебной деятельностью, рассматриваются административными комиссиями по месту нахождения предприятий, учреждений и организаций, т. е. по месту их совершения (о нарушении некоторых правил

59

>>>60>>>

паспортной системы, расточительном расходовании электрической и тепловой энергии и др.). Дела о нарушении правил торговли водкой и другими спиртными напитками работниками торговых предприятий и предприятий общественного питания рассматриваются административными комиссиями по месту совершения деяний.

Во-вторых, по некоторым категориям дел установлена двойная (альтернативная) территориальная подведомственность. Дела о приобретении крепких спиртных напитков домашней выработки, распитии спиртных напитков в общественных местах или появлении там в пьяном виде рассматриваются по месту их совершения или по месту жительства нарушителя. Дела о нарушении водителями транспортных средств Правил дорожного движения могут рассматриваться как по месту учета транспортных средств, так и по месту совершения проступка. Но как правило, по месту учета транспортных средств органами ГАИ рассматриваются дела о наиболее серьезных нарушениях Правил дорожного движения (управление транспортным средством в состоянии опьянения, совершение других грубых нарушений Правил дорожного движения). Например, если в Челябинске задержан за управление автомобилем в состоянии опьянения водитель А., проживающий и работающий в Первоуральске, то материал должен быть направлен в отделение ГАИ Первоуральска, где находится на учете автомобиль.

Почему главным критерием территориальной подведомственности избрано место совершения административного правонарушения? Это связано с тем, что законодатель стремится обеспечить оперативное и правильное решение дел. Конечно, проступок можно быстрее рассмотреть там, где он совершен. Здесь же проще решаются вопросы, связанные с опросом свидетелей и получением других доказательств.