Глава I. Общие положения
Глава I содержит следующие шесть статей:
Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона.
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе.
Статья 3. Принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Статья 4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Статья 5. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Статья 6. Полномочия органов местного самоуправления в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
В пояснительной записке к законопроекту отмечались следующие наиболее важные моменты гл. I:
учтена необходимость определения отдельных видов государственного контроля (надзора), на которые не распространяется действие положений законопроекта в силу существенных отличий в их целях и предметах, используемых методах контроля. Так, положения законопроекта не применяются к отношениям, связанным с проведением налогового, таможенного, лицензионного, финансового контроля, банковского и страхового надзора, надзора в области безопасности использования атомной энергии, на промышленно опасных, особо важных и режимных объектах и на финансовом рынке, транспортного и карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, иммиграционного контроля, а также к отношениям, возникающим при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия;
формулируются основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), основными из которых являются компетентность, объективность, открытость государственного контроля, возможность обжалования действий должностных лиц, осуществляющих контрольные мероприятия, недопустимость дублирования их деятельности и взимания платы за проведение контрольных мероприятий;
разграничиваются полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления по вопросам организации государственного контроля.
Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона
1. Конструкция комментируемой статьи, определяющей сферу действия Закона, построена следующим образом:
пункт 1 статьи определяет сферу действия Закона в общем - отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора);
в пунктах 2 и 3 статьи установлены изъятия из сферы действия Закона. При этом в п. 2 установлены изъятия в зависимости от характера проводимых мероприятий государственного контроля (надзора), а в п. 3 - в зависимости от вида государственного контроля (надзора), по отраслевому признаку;
пункт 4 статьи раскрывает общее содержание регулирования Законом отношений в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора);
в пункте 5 статьи воспроизведено конституционное правило применения международных договоров Российской Федерации.
В пункте 2 комментируемой статьи установлены две категории мероприятий государственного контроля (надзора), исходя из характера которых к ним не применяется комментируемый Закон.
К первой категории отнесены мероприятия, при проведении которых не требуется взаимодействие органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и на них не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора). Соответственно, Закон применяется при наличии хотя бы одного из следующих трех признаков мероприятий: необходимость взаимодействия органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями; возложение на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанности по предоставлению информации органам государственного контроля (надзора); возложение на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанности по исполнению требований органов государственного контроля (надзора).
Ко второй категории отнесены мероприятия, проводимые органами государственного контроля (надзора) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по инициативе самих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
В качестве примера изъятия из сферы действия комментируемого Закона мероприятий по контролю, проводимых в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по их инициативе, целесообразно привести следующее положение письма Министерства здравоохранения РФ от 21 августа 2001 г. N 2510/9011-01-27*(11): Закон регулирует отношения только при проведении государственного контроля и не применяется при наличии собственной инициативы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по контролю, оказанию работ и услуг, осуществляемых учреждениями госсанэпидслужбы, оформленной письменно (заявка или договор) и зарегистрированной в установленном порядке (для получения санитарно-эпидемиологического заключения, проведения экспертиз, расследований, обследований, оценок, осуществления санитарно-гигиенических услуг, осуществления производственного контроля, реализации программ обеспечения санэпидблагополучия, дополнительного объема надзора по инициативе проверяемого и т.д.).
2. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи из сферы применения Закона исключены отношения, связанные с проведением некоторых видов государственного контроля (надзора). В качестве причин такого изъятия в пояснительной записке к законопроекту указаны существенные отличия в их целях и предметах, используемых методах контроля.
Невключение какого-либо из видов государственного контроля (надзора) в п. 3 комментируемой статьи означает, что на этот вид государственного контроля (надзора) распространяется действие комментируемого Закона. Например, ФАС Восточно-Сибирского округа в постановлении от 5 июня 2002 г. по делу N А78-5412/01-С2-20/271-Ф02-1390/02-С1*(12) указал, что государственный контроль за соблюдением правил оказания коммунальных услуг не включен в перечень видов государственного контроля (надзора), не подпадающих под действие комментируемого Закона (п. 1 ст. 3), в связи с чем при рассмотрении дела необходима оценка соответствия процедуры осуществления государственного контроля за оказанием коммунальных услуг конкретным юридическим лицом требованиям комментируемого Закона.
В пункте 3 комментируемой статьи указаны 16 видов государственного контроля (надзора), в отношении законодательного регулирования которых следует отметить следующее.
1) Налоговый контроль.
Согласно подп. 5 п. 2 ст. 1 части первой Налогового кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 154-ФЗ)*(13) (далее - НК РФ) формы и методы налогового контроля установлены НК РФ. В статье 2 НК РФ также закреплено, что отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, регулируются законодательством о налогах и сборах.
В соответствии с п. 1 ст. 82 НК РФ налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных НК РФ.
Как определено в ст. 1 Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 8 июля 1999 г. N 151-ФЗ и от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ)*(14), налоговые органы Российской Федерации - это единая система контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет платежей при пользовании недрами, установленных законодательством Российской Федерации, а также контроля за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов.
Согласно разъяснениям, данным Министерством РФ по налогам и сборам в п. 1 письма от 21 декабря 2001 г. N ШС-6-14/967*(15), комментируемый Закон не распространяется на контрольные мероприятия, проводимые налоговыми органами в целях проверки соблюдения организациями и индивидуальными предпринимателями законодательства о применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт.
Приведенная правовая позиция обоснована следующим образом.
С одной стороны, Федеральный закон от 22 мая 2003 г. N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт"*(16), как и ранее действующий Закон РФ от 18 июня 1993 г. N 5215-1 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением"*(17) (в условиях действия которого МНС России и давало разъяснения письмом от 21 декабря 2001 г. N ШС-6-14/967), не является актом законодательства о налогах и сборах, и, соответственно, контроль за соблюдением его требований не относится к налоговому контролю, на проведение которого не распространяются положения комментируемого Закона.
Однако с другой стороны, в ст. 2 комментируемого Закона определено, что в целях этого Закона под государственным контролем (надзором) понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
Государственный контроль за соблюдением законодательства о применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт включает контроль за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядка и условий ее регистрации и применения, а также контроль полноты учета выручки в организациях и у индивидуальных предпринимателей. Указанный контроль не включает в себя мероприятия по проверке соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований к товарам (работам, услугам), что не соответствует понятию "государственного контроля", используемого в целях комментируемого Закона.
Письмо МНС России от 21 декабря 2001 г. N ШС-6-14/967, конечно же, не является нормативным правовым актом, но судебно-арбитражная практика придерживается позиции, аналогичной позиции МНС России. Различаются лишь обоснования правовой позиции:
в постановлениях ФАС Уральского округа от 4 декабря 2002 г. по делу N Ф09-2511/02АК, ФАС Северо-Кавказского округа от 29 апреля 2003 г. по делу N Ф08-1374/2003-519А и ФАС Восточно-Сибирского округа от 19 мая 2003 г. по делу N А19-15380/02-36-Ф02-1165/03-С1*(18) воспроизведено обоснование, изложенное в указанном письме МНС России;
ФАС Центрального округа в постановлении от 16 января 2003 г. по делу N А14-6996-02/199/10 и ФАС Северо-Западного округа в постановлениях от 11 марта 2003 г. по делу N А21-4689/02-С1 и от 7 мая 2003 г. по делу N А66-7735-02*(19) применили непосредственно п. 3 комментируемой статьи, а также сослались на то, что обязанности по проведению государственного контроля за соблюдением требований к контрольно-кассовым машинам, включая порядок и условия их применения и регистрации, за соблюдением их использования и т.д. возложены именно на налоговые органы;
ФАС Дальневосточного округа в постановлениях от 15 мая 2002 г. по делу N Ф03-А73/02-2/727 и от 5 июня 2003 г. по делу N Ф03-А59/03-2/905*(20) указал, что поскольку Законом РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" не предусмотрены специальные требования к форме и порядку составления документа, фиксирующего совершение правонарушения, то налоговым органом факт нарушения может быть зафиксирован в соответствующем акте, который отвечает требованиям административно-процессуального законодательства, в связи с тем, что спорные отношения носят административный характер;
в постановлениях ФАС Центрального округа от 27 февраля 2002 г. по делу N А14-7183-01/266/24, ФАС Северо-Западного округа от 14 марта 2003 г. по делу N А05-10943/02-556/10 и ФАС Московского округа от 10 сентября 2003 г. по делу N КА-А41/6354-03*(21) указано, что комментируемый Закон не распространяется на контрольные мероприятия, проводимые налоговыми органами в целях проверки соблюдения законодательства о применении контрольно-кассовой техники, но обоснование приведенной правовой позиции не раскрыто.
2) Валютный контроль.
Целью валютного контроля, согласно п. 1 ст. 10 Закона РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле"*(22), является обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций. В качестве основных направлений валютного контроля в п. 2 этой же статьи указаны: а) определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; б) проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем рынке Российской Федерации; в) проверка обоснованности платежей в иностранной валюте; г) проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 ст. 11 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" (в ред. Федерального закона от 31 мая 2001 г. N 72-ФЗ)*(23) валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством РФ, органами валютного контроля и агентами валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации. Там же, в ст. 11 указанного Закона, установлено, что:
органами валютного контроля в Российской Федерации являются Центральный банк РФ, федеральные органы исполнительной власти в пределах компетенции, установленной федеральными законами, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ (п. 2);
агентами валютного контроля являются уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку РФ, а также организации, подотчетные федеральным органам исполнительной власти, в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 3);
контроль за совершением валютных операций кредитными организациями и валютными биржами осуществляет Центральный банк РФ. Контроль за совершением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами, осуществляют в пределах своей компетенции федеральные органы исполнительной власти, являющиеся органами валютного контроля, и агенты валютного контроля (п. 4-5).
3) Бюджетный контроль.
Согласно п. 4 ст. 151 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ*(24) (далее - БК РФ) органами государственного или муниципального финансового контроля (в бюджетном законодательстве используется понятие финансового контроля, а не бюджетного контроля) являются: Счетная палата РФ; контрольные и финансовые органы исполнительной власти; контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.
Как установлено п. 1 ст. 157 БК РФ, органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно законодательными (представительными) органами Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, представительными органами местного самоуправления, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.
Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, согласно п. 2 ст. 157 БК РФ осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В соответствии с п. 3 ст. 157 БК РФ полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля определяются БК РФ, Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"*(25), законами субъектов Российской Федерации о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти относительно органов государственного или муниципального финансового контроля соответствующих органов исполнительной власти.
4) Банковский и страховой надзор, а также другие виды специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на финансовом рынке.
Как установлено в ст. 56 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(26), органом банковского регулирования и банковского надзора является Банк России. Там же, в ст. 56 указанного Закона, установлено следующее:
Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов;
главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
регулирующие и надзорные функции Банка России, установленные указанным Законом, осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.
В соответствии с п. 1 ст. 30 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 31 декабря 1997 г. N 157-ФЗ)*(27) государственный надзор за страховой деятельностью осуществляется в целях соблюдения требований законодательства Российской Федерации о страховании, эффективного развития страховых услуг, защиты прав и интересов страхователей, страховщиков, иных заинтересованных лиц и государства. Пунктом 3 ст. 30 указанного Закона, установлено, что страховой надзор на территории Российской Федерации осуществляется органом страхового надзора и его территориальными органами.
Согласно подп. 31 п. 6 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273*(28), осуществление надзора за деятельностью страховых организаций входит в функции Минфина России.
В качестве других видов специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на финансовом рынке следует отметить положения ст. 42 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (в ред. Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 121-ФЗ и от 28 декабря 2002 г. N 185-ФЗ)*(29), согласно которым федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг:
осуществляет контроль за соблюдением эмитентами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, стандартов и требований, утвержденных федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг (п. 10);
в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, контролирует порядок проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг (п. 11).
В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, утвержденного Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1009 (в ред. Указа Президента РФ от 3 апреля 2000 г. N 620)*(30), федеральным органом исполнительной власти по контролю деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг является ФКЦБ России.
5) Транспортный контроль (в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную границу РФ, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории Российской Федерации).
Согласно п. 1 ст. 11 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения"*(31) государственный контроль за соблюдением порядка осуществления международных автомобильных перевозок возлагается на федеральный орган исполнительной власти в области транспорта, а также его территориальные органы.
Там же установлено, что транспортный контроль включает в себя проверку транспортных средств, а также разрешений и других документов, предусмотренных международными договорами Российской Федерации в области международного автомобильного сообщения. Транспортный контроль проводится в порядке, установленном Правительством РФ. Положение о государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок утверждено постановлением Правительства РФ от 31 октября 1998 г. N 1272 "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок"*(32).
В соответствии с п. 2 ст. 11 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения" должностные лица органов транспортной инспекции проводят транспортный контроль на территории Российской Федерации в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации транспортных средств и в специально обозначенных дорожными знаками стационарных и передвижных контрольных пунктах, перечень которых согласовывается с соответствующими органами исполнительной власти в области дорожного хозяйства и органами внутренних дел.
Осуществление транспортного контроля за выполнением международных автомобильных перевозок в пунктах пропуска автотранспортных средств через Государственную границу Российской Федерации и в контрольных пунктах, создаваемых в установленном порядке на территории Российской Федерации, согласно подп. 4 п. 4 Положения о Российской транспортной инспекции Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. N 515*(33), является одной из основных задач Российской транспортной инспекции.
6) Государственный контроль (надзор) администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов.
В соответствии с п. 1 ст. 74 Кодекса торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ*(34) (далее - КТМ РФ) функции по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в морском порту осуществляет капитан морского порта.
Возлагаемые на капитана морского торгового порта и капитана морского рыбного порта функции по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в указанных портах в соответствии со ст. 76 КТМ РФ включают:
контроль за соблюдением международных договоров Российской Федерации, относящихся к торговому мореплаванию, и законодательства Российской Федерации о торговом мореплавании;
контроль за соблюдением требований, касающихся порядка захода судов в порт и выхода их из порта;
контроль за деятельностью лоцманской службы и системой управления движением судов;
контроль за ледокольной проводкой судов на подходах к порту и в пределах акватории порта.
Согласно п. 1 ст. 54 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ*(35) (далее - КВВТ РФ) в портах, открытых для захода и обслуживания иностранных судов, а также в расположенных в устьях рек портах, в которых осуществляется государственный надзор за торговым мореплаванием, функции портовых властей возлагаются на бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте. В других портах по решению федерального органа исполнительной власти в области транспорта могут создаваться государственные администрации портов внутреннего водного транспорта, осуществляющие свою деятельность в соответствии с положением, утвержденным федеральным органом исполнительной власти в области транспорта.
Основными задачами и функциями портовых властей согласно п. 2 ст. 54 КВВТ РФ являются обеспечение безопасности судоходства и работы в акватории порта, сотрудничество с соответствующими государственными органами, организация и осуществление работ по предотвращению и ликвидации последствий загрязнения акватории порта нефтью, осуществление мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, организация приема и обработки отходов с судов, осуществление работ по спасанию судов в пределах акватории порта и ликвидации пожаров на судах, находящихся в порту, представление статистических данных о деятельности порта.
Согласно ст. 27 Воздушного кодекса РФ от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ*(36) (далее - ВК РФ) целью государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации является обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности и качества работ и услуг. Государственный контроль за деятельностью в области гражданской авиации в соответствии со ст. 28 ВК РФ осуществляет специально уполномоченный орган в области гражданской авиации. Государственный контроль осуществляется за соблюдением воздушного законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации.
Согласно п. 1 ст. 29 для осуществления государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации специально уполномоченный орган в области гражданской авиации создает инспекторские службы, структура и функции которых в соответствии с п. 2 ст. 29 ВК РФ устанавливаются федеральными авиационными правилами.
Положение о правах и ответственности государственных инспекторов Федеральной авиационной службы России по осуществлению государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации утверждено постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1998 г. N 1131*(37).
7) Государственный контроль (надзор), осуществляемый в области обеспечения безопасности движения, экологической безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия на железнодорожном транспорте.
Изложенный абзац введен Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", в соответствии с п. 1 ст. 20 которого государственный контроль (надзор) за соблюдением требований актов в области безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, экологической безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, изготовления, приемки и эксплуатации транспортных и иных связанных с перевозочным процессом технических средств, соответствующее нормативное регулирование в области промышленной безопасности, специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции в области промышленной безопасности осуществляет федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта. Там же, в п. 1 ст. 20 указанного Закона (в ред. Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 115-ФЗ*(38)), установлено, что государственный контроль (надзор) на железнодорожном транспорте осуществляется специальной службой федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта. Структура, функции указанной службы, права и полномочия ее государственных ревизоров определяются Правительством РФ.
В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве путей сообщения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18 июля 1996 г. N 848*(39), МПС России - федеральный орган исполнительной власти, на который возложено проведение государственной политики в сфере железнодорожного транспорта, а также регулирование в соответствии с законодательством Российской Федерации хозяйственной деятельности железных дорог, других предприятий и учреждений федерального железнодорожного транспорта, в том числе входящих в состав железных дорог, в области организации и обеспечения перевозочного процесса.
Согласно п. 2 ст. 22 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" государственный надзор за обеспечением пожарной безопасности на железнодорожном транспорте общего пользования, за исключением государственного надзора за железнодорожным подвижным составом, осуществляется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области пожарной безопасности. Контроль за обеспечением пожарной безопасности и пожарный надзор на железнодорожном транспорте осуществляются ведомственной охраной федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.
Пунктом 3 ст. 22 указанного Закона установлено, что государственный контроль (надзор) за обеспечением экологической безопасности, а также за обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения на железнодорожном транспорте общего пользования осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта. Санитарно-гигиенические и эпидемиологические учреждения федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта входят в систему государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации.
8) Таможенный контроль.
Отношения, возникающие в процессе таможенного контроля, согласно п. 1 ст. 3 Таможенного кодекса РФ от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ*(40) (далее - ТК РФ), регулируются таможенным законодательством РФ. В подпункте 19 п. 1 ст. 11 ТК РФ таможенный контроль определен как совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства РФ.
Осуществление таможенными органами таможенного контроля закреплено в п. 1 ст. 403 ТК РФ в качестве одной из основных функций таможенных органов.
Формами таможенного контроля в соответствии со ст. 366 ТК РФ являются: проверка документов и сведений; устный опрос; получение пояснений; таможенное наблюдение; таможенный осмотр товаров и транспортных средств; таможенный досмотр товаров и транспортных средств; личный досмотр; проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; осмотр помещений и территорий для целей таможенного контроля; таможенная ревизия.
9) Иммиграционный контроль.
Законодательной основой осуществления иммиграционного контроля являются:
Федеральный закон "О беженцах" (в ред. Федерального закона от 28 июня 1997 г. N 95-ФЗ)*(41). В статье 17 указанного Закона определены полномочия федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по его реализации;
Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации"*(42), в соответствии с положениями ст. 11 которого содержание, средства и методы иммиграционного контроля, порядок их применения устанавливаются на основании федеральных законов нормативными актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, согласованными с Министерством юстиции РФ.
В соответствии с подп. 31 п. 5 Положения о Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. N 740*(43), обеспечение в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства входит в функции Минфедерации России.
10) Лицензионный контроль.
Пунктом 1 ст. 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(44) установлено, что контроль за соблюдением лицензиатом (юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, имеющим лицензию на осуществление конкретного вида деятельности) лицензионных требований и условий (совокупности установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности), осуществляется лицензирующими органами (федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими лицензирование в соответствии с указанным Законом) в пределах их компетенции.
Следует иметь в виду, что сфера применения Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ ограничена:
Закон регулирует отношения в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности в соответствии с перечнем, предусмотренным п. 1 его ст. 17;
действие Закона не распространяется на виды деятельности, указанные в п. 2 его ст. 1.
В соответствии с п. 2 ст. 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирующие органы имеют право:
проводить проверки деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям;
запрашивать у лицензиата необходимые объяснения и документы при проведении проверок;
составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;
выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений;
выносить предупреждение лицензиату.
Согласно разъяснениям, данным Министерством РФ по налогам и сборам в п. 2 упоминавшегося выше письма от 21 декабря 2001 г. N ШС-6-14/967, действие комментируемого Закона не распространяется на отношения, возникающие при осуществлении налоговыми органами контроля за соблюдением законодательства в области производства и оборота спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, связанного с проведением контроля за соблюдением требований и условий действия лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (лицензионного контроля).
При этом МНС России основывалось на следующих положениях законодательства:
на данном в ст. 2 действовавшего в то время Федерального закона от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(45) определении понятия надзора за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий - система мер, осуществляемых лицензирующими органами, государственными надзорными и контрольными органами в пределах их компетенции в целях обеспечения соблюдения лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий;
на положениях ст. 19, 20 и 23 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (в ред. Федерального закона от 7 января 1999 г. N 18-ФЗ)*(46), согласно которым надзор за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий при осуществлении производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции включает в себя в том числе мероприятия по контролю за выделением организациям квот на закупку этилового спирта и их целевым использованием; контролю за представлением деклараций об объеме производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, а также за представлением деклараций об использовании этилового спирта; контролю за соблюдением требований к оборудованию для производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, за соблюдением государственных стандартов и технических условий на этиловый спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию и сырье для их производства; контролю за качеством и объемом производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; контролю за экспортом, импортом и закупкой на территории Российской Федерации этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции; контролю за денатурированием этилового спирта.
11) Контроль безопасности при использовании атомной энергии.
Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии"*(47), как установлено в его ст. 4, регулирует наряду с другими видами деятельности в области использования атомной энергии контроль за обеспечением ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, за обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия граждан при использовании атомной энергии, а также государственный контроль за радиационной обстановкой на территории Российской Федерации.
Согласно п. 1 Положения о Федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2002 г. N 265*(48), Госатомнадзор России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях (за исключением регулирования санитарно-гигиенических и природоохранных аспектов радиационной безопасности, а также деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения) с целью формирования условий, при которых гарантируются защита работников объектов использования атомной энергии, населения и окружающей среды от недопустимого радиационного воздействия и предотвращение неконтролируемого распространения и использования ядерных материалов.
12) Санитарно-карантинный, карантинный фитосанитарный и ветеринарный контроль в пунктах перехода Государственной границы РФ.
Согласно ст. 11 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" пропуск лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу включает осуществление пограничного контроля, а при необходимости также таможенного, иммиграционного, санитарно-карантинного, ветеринарного, фитосанитарного, транспортного и других видов контроля. Содержание, средства и методы контроля, порядок их применения устанавливаются на основании федеральных законов нормативными актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, согласованными с Министерством юстиции РФ, а в части обеспечения безопасности жизни и здоровья человека, животных и растений еще и с Министерством здравоохранения РФ и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
Как установлено п. 4 ст. 28 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации", федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на Государственной границе таможенный, иммиграционный, санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный, транспортный и иные виды контроля, создают в необходимых случаях в пунктах пропуска через Государственную границу контрольные органы (пункты) и организуют их работу, устанавливают средства и методы контроля в соответствии с изложенными выше требованиями.
Санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, согласно п. 1 ст. 44 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(49), входит в государственный санитарно-эпидемиологический надзор, который в соответствии с п. 2 этой же статьи осуществляется органами и учреждениями (должностными лицами) государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации.
Согласно ст. 9 Федерального закона от 15 июля 2000 г. N 99-ФЗ "О карантине растений"*(50) государственный карантинный фитосанитарный контроль за ввозом на территорию Российской Федерации и вывозом с территории Российской Федерации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) осуществляется специально уполномоченным государственным органом Российской Федерации по обеспечению карантина растений. В соответствии с п. 5 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. N 901*(51), специально уполномоченным государственным органом в области обеспечения соблюдения карантина растений является Минсельхоз РФ.
Статьей 14 Закона РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии"*(52) установлено, что для осуществления мероприятий по предупреждению заноса заразных болезней животных из иностранных государств на Государственной границе Российской Федерации Министерством сельского хозяйства РФ (на железнодорожных и автомобильных вокзалах, станциях, в морских и речных портах, аэропортах, на аэродромах, открытых для международных сообщений, в иных специально оборудованных местах, где осуществляется пограничный контроль, а при необходимости и другие виды контроля и пропуск через Государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, продуктов животноводства и животных) и Министерством обороны РФ (на военно-морских базах, военных аэродромах, в других пунктах пропуска военных транспортных средств) организуются пограничные ветеринарные контрольные пункты.
13) Контроль объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также особо важных и режимных объектов, перечень которых устанавливается Правительством РФ.
Опасными производственными объектами в соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"*(53) являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к этому Закону.
Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 238 утвержден Перечень предприятий и организаций, в состав которых входят особо радиационно-опасные и ядерно-опасные производства и объекты, осуществляющие разработку, производство, эксплуатацию, хранение, транспортировку, утилизацию ядерного оружия, компонентов ядерного оружия, радиационно-опасных материалов и изделий*(54).
На основании и в соответствии со ст. 5 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" постановлением Правительства РФ от 17 июля 1998 г. N 779*(55) установлено, что Федеральный горный и промышленный надзор России является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности, на который возлагается осуществление соответствующего нормативного регулирования, а также специальных разрешительных, контрольных и надзорных функций в области промышленной безопасности.
Комментируемое положение об исключении из сферы действия Закона контроля особо важных и режимных объектов, перечень которых устанавливается Правительством РФ, порождает правовую неопределенность, которая сформулирована в пояснительной записке к проекту федерального закона N 197296-3 "О внесении дополнения в статью 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (в части уточнения сферы применения)"*(56) следующим образом.
Пункт 3 ст. 1 комментируемого Закона наряду с видами контроля содержит также положение, касающееся не видов контроля, а особых объектов контроля. Однако перечень особо важных и режимных объектов Правительством РФ не утвержден, и контроль за обеспечением защиты государственной тайны однозначно из сферы регулирования комментируемого Закона не выведен.
Выделение такой категории объектов контроля, как "опасные, особо важные и режимные", несколько нарушает логику п. 3 ст. 1 Закона, поскольку отдельные виды контроля, перечисленные в данном пункте, касаются и особо опасных объектов (например, контроль безопасности при использовании атомной энергии).
Законодательство Российской Федерации предусматривает применительно к особо опасным объектам конкретные виды контроля, в т.ч.: контроль пожарной безопасности, экологический контроль, производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах, санитарно-эпидемиологический контроль, контроль за состоянием гражданской обороны.
Деятельность на таких объектах, как правило, сопряжена с использованием государственной тайны. Однако в отсутствие установленного Правительством РФ перечня опасных, особо важных и режимных объектов нельзя с полной уверенностью сказать, что в этот перечень войдут все организации, использующие в своей деятельности сведения, составляющие государственную тайну.
По мнению авторов законопроекта, указанная правовая неопределенность устранена с принятием Федерального закона от 30 октября 2002 г. N 132-ФЗ, в соответствии с которым п. 3 ст. 1 комментируемого Закона дополнен положением об исключении из сферы действия Закона контроля за обеспечением защиты государственной тайны.
14) Контроль за обеспечением защиты государственной тайны.
Контроль за обеспечением защиты государственной тайны в соответствии со ст. 30 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" (в ред. Федеральных законов от 6 октября 1997 г. N 131-ФЗ и от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ)*(57) осуществляют Президент РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Согласно ст. 31 указанного Закона межведомственный контроль за обеспечением защиты государственной тайны в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях осуществляют органы федеральной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности РФ, Министерство обороны РФ), Служба внешней разведки РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ и их органы на местах, на которые эта функция возложена законодательством Российской Федерации. Органы государственной власти, наделенные в соответствии с настоящим Законом полномочиями по распоряжению сведениями, составляющими государственную тайну, обязаны контролировать эффективность защиты этих сведений во всех подчиненных и подведомственных им органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях, осуществляющих работу с ними.
15) Оперативно-розыскные мероприятия, дознание, предварительное следствие, прокурорский надзор и правосудие.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"*(58) оперативно-розыскная деятельность - это вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то указанным Законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.
В соответствии со ст. 6 названного Закона (в ред. Федерального закона от 5 января 1999 г. N 6-ФЗ*(59)) при осуществлении оперативно-розыскной деятельности проводятся следующие оперативно-розыскные мероприятия: опрос; наведение справок; сбор образцов для сравнительного исследования; проверочная закупка; исследование предметов и документов; наблюдение; отождествление личности; обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; прослушивание телефонных переговоров; снятие информации с технических каналов связи; оперативное внедрение; контролируемая поставка; оперативный эксперимент.
На территории Российской Федерации право осуществлять оперативно-розыскную деятельность, согласно ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (в ред. Федеральных законов от 18 июля 1997 г. N 101-ФЗ, от 21 июля 1998 г. N 117-ФЗ и от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ)*(60), предоставляется оперативным подразделениям: органов внутренних дел Российской Федерации; органов Федеральной службы безопасности; федеральных органов государственной охраны; таможенных органов РФ; Службы внешней разведки РФ; Министерства юстиции РФ и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Оперативное подразделение органа внешней разведки Министерства обороны РФ проводит оперативно-розыскные мероприятия только в целях обеспечения безопасности указанного органа внешней разведки и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий указанных выше органов.
Указание в п. 3 комментируемой статьи оперативно-розыскных мероприятий как вида государственной деятельности, на который не распространяется действие комментируемого Закона, послужило обоснованием для получившей распространение в судебно-арбитражной практике правовой позиции, согласно которой положения комментируемого Закона не распространяются на любые проверочные мероприятия, проводимые правоохранительными органами. В частности, такая позиция изложена:
в отношении органов внутренних дел - в постановлениях ФАС Северо-Западного округа от 14 мая 2003 г. по делу N А21-940/03-С1, ФАС Волго-Вятского округа от 17 сентября 2003 г. по делу N А31-1104/16 и ФАС Центрального округа от 28 ноября 2003 г. по делу N А14-3117-03/93/3*(61);
в отношении существовавших ранее федеральных органов налоговой полиции (см. комментарий к ст. 4 Закона) - в постановлениях ФАС Западно-Сибирского округа от 25 февраля 2003 г. по делу N Ф04/712-57/А70-2003 и от 9 апреля 2003 г. по делу N Ф04/1603-473/А45-2003, ФАС Дальневосточного округа от 24 сентября 2003 г. по делу N Ф03-А51/03-2/2207*(62).
Дознание и предварительное следствие, согласно ч. 1 ст. 150 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ*(63) (далее - УПК РФ), являются формами предварительного расследования уголовных дел. Дознание в п. 8 ст. 5 УПК РФ (в ред. Федерального закона от 29 мая 2002 г. N 58-ФЗ*(64)) определено как форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем), по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно. В части 1 ст. 1 УПК РФ закреплено, что порядок уголовного судопроизводства на территории Российской Федерации устанавливается указанным Кодексом, основанным на Конституции РФ.
К органам дознания в соответствии с ч. 1 ст. 40 УПК РФ относятся:
органы внутренних дел Российской Федерации, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности;
Главный судебный пристав РФ, главный военный судебный пристав, главный судебный пристав субъекта Российской Федерации, их заместители, старший судебный пристав, старший военный судебный пристав, а также старшие судебные приставы Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ;
командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов;
органы Государственной противопожарной службы.
В соответствии с ч. 3 ст. 40 УПК РФ возбуждение уголовного дела публичного обвинения и выполнение неотложных следственных действий возлагаются также на:
капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, - по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах;
руководителей геологоразведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, указанных в ч. 1 настоящей статьи, - по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения данных партий и зимовок;
глав дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации - по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений.
Исходя из положений ч. 2 ст. 151 УПК РФ, устанавливающей подследственность, предварительное следствие производится: следователями прокуратуры, следователями органов Федеральной службы безопасности, следователями органов внутренних дел РФ и следователями органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Как определено в п. 1 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ и от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ)*(65), прокуратура Российской Федерации - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
В соответствии с разд. III Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации осуществляет следующие виды надзора:
надзор за исполнением законов, предметом которого, согласно ст. 21, являются: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Предметом надзора в соответствии со ст. 26 является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Предметом надзора, согласно ст. 29, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. В соответствии со ст. 32 предметом надзора являются: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
Частью 1 ст. 118 Конституции РФ установлено, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть, согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, порядок которых определяется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"*(66) (порядок судопроизводства у мирового судьи - также Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации"*(67)) и следующими законами:
порядок конституционного судопроизводства - Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(68);
порядок гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции - Гражданским процессуальным кодексом РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ*(69);
порядок судопроизводства в арбитражных судах - Арбитражным процессуальным кодексом РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ*(70);
порядок административного судопроизводства - Кодексом РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ*(71);
порядок уголовного судопроизводства, как говорилось выше, - УПК РФ.
16) Государственный метрологический контроль (надзор).
Согласно ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4871-1 "Об обеспечении единства измерений"*(72) государственный метрологический контроль и надзор - это деятельность, осуществляемая органом государственной метрологической службы в целях проверки соблюдения установленных метрологических правил и норм (наряду с государственным метрологическим контролем и надзором существует метрологический контроль и надзор, осуществляемый метрологической службой юридического лица).
Государственный метрологический контроль и надзор в соответствии с п. 1 ст. 12 указанного Закона осуществляются Государственной метрологической службой Госстандарта России.
Государственный метрологический контроль, согласно п. 2 ст. 12 Закона РФ "Об обеспечении единства измерений" (в ред. Федерального закона от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ*(73)), включает: утверждение типа средств измерений; поверку средств измерений, в том числе эталонов; лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению и ремонту средств измерений.
Государственный метрологический надзор, согласно п. 3 ст. 12 Закона РФ "Об обеспечении единства измерений", осуществляется: за выпуском, состоянием и применением средств измерений, аттестованными методиками выполнения измерений, эталонами единиц величин, соблюдением метрологических правил и норм; за количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых операций; за количеством фасованных товаров в упаковках любого вида при их расфасовке и продаже.
3. Получить некоторое представление о видах государственного контроля (надзора) позволяет установленный ст. 28.3 КоАП РФ перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а точнее - наименования государственных органов, должностные лица которых в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.4 "Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)" и ст. 19.5 "Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)" КоАП РФ.
Исходя из положений ст. 28.3 КоАП РФ (в ред. Федеральных законов от 30 октября 2002 г. N 130-ФЗ и от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ)*(74) и с учетом положений п. 3 комментируемой статьи, устанавливающей изъятия из сферы действия комментируемого Закона, видами государственного контроля (надзора), на проводимые в рамках которого мероприятия распространяется действие комментируемого Закона, являются:
государственный контроль (надзор) органами, осуществляющими государственную регистрацию общественных и религиозных объединений и контроль за их деятельностью;
государственный контроль (надзор) органами, специально уполномоченными на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
государственный контроль (надзор) органами, осуществляющими государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей и юридических лиц;
государственный контроль (надзор), осуществляемый в области банкротства и финансового оздоровления;
экспортный контроль;
государственный контроль (надзор) федеральной инспекцией труда и подведомственным ей государственными инспекциями труда;
государственный контроль (надзор) органами социальной защиты;
государственный контроль (надзор), осуществляемый в области здравоохранения;
государственный санитарно-эпидемиологический надзор (за исключением государственного контроля (надзора), осуществляемого в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия на железнодорожном транспорте);
государственный ветеринарный надзор (за исключением ветеринарного контроля в пунктах перехода Государственной границы РФ);
государственный карантинный фитосанитарный контроль (за исключением санитарно-карантинного и карантинного фитосанитарного в пунктах перехода Государственной границы РФ);
государственный контроль и надзор в области защиты растений;
государственный контроль за химизацией и использованием химических веществ в сельском хозяйстве;
государственный контроль за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки;
государственный контроль (надзор), осуществляемый государственными семенными инспекциями;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами, уполномоченными в области управления племенным животноводством;
государственный надзор и контроль в области мелиорации земель;
государственный контроль за охраной и использованием земель;
государственный геологический контроль;
государственный контроль за использованием и охраной водных объектов;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами, уполномоченными в области использования, охраны и защиты лесного фонда;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами охраны территорий государственных природных заповедников и национальных парков;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами, уполномоченными в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами рыбоохраны;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды;
государственный экологический контроль;
государственный энергетический надзор;
государственный горный и промышленный надзор;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами, уполномоченными в области управления оборонными отраслями промышленности;
государственный контроль (надзор) органами, осуществляющими государственный пожарный надзор;
государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами российской транспортной инспекции (за исключением транспортного контроля в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную границу РФ, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории РФ);
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами автомобильного транспорта;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами морского транспорта;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами внутреннего водного транспорта;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами государственной инспекции по маломерным судам;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами железнодорожного транспорта (за исключением государственного контроля (надзора), осуществляемого в области обеспечения безопасности движения, экологической безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия на железнодорожном транспорте);
государственный контроль (надзор) органами, осуществляющими государственное регулирование в области авиации;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами единой системы организации воздушного движения Российской Федерации;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами, уполномоченными в области обороны;
государственный контроль (надзор), осуществляемый федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области внешней разведки, его территориальными органами;
государственный контроль (надзор), осуществляемый федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области технической защиты информации;
государственный контроль (надзор), осуществляемый федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области безопасности Российской Федерации;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами, уполномоченными в области связи и информатизации;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами, уполномоченными в области печати и средств массовой информации;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами, уполномоченными в области управления архивным фондом;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами, уполномоченными в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания;
государственный контроль (надзор), осуществляемый федеральным антимонопольным органом;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей;
государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (за исключением лицензионного контроля);
государственный контроль за соблюдением порядка ценообразования;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами стандартизации и сертификации;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами государственного статистического учета;
федеральный пробирный надзор и государственный контроль за производством, извлечением, переработкой, использованием, обращением, учетом и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами государственной жилищной инспекции;
государственный архитектурно-строительный надзор;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами, уполномоченными в области приватизации и управления государственным имуществом;
государственный контроль за соблюдением правил охраны и использования объектов культурного наследия;
государственный геодезический надзор, а также государственный контроль в области наименований географических объектов;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами, уполномоченными в области правовой защиты результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами, уполномоченными в области регулирования и защиты патентных прав;
государственный контроль (надзор), осуществляемый органами управления дорожным хозяйством;
государственный контроль за исполнением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
государственный контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
4. В пункте 4 комментируемой статьи раскрывается общее содержание регулирования Законом отношений в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора), установлен положениями следующих статей гл. II комментируемого Закона:
Статья 7. Порядок проведения мероприятий по контролю.
Статья 8. Ограничения при проведении мероприятий по контролю.
Статья 9. Порядок оформления результатов мероприятия по контролю.
Статья 10. Меры, принимаемые должностными лицами органов государственного контроля (надзора) по фактам нарушений, выявленных при проведении мероприятия по контролю.
Права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) установлены в ст. 13 Закона, а меры по защите прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - положениями следующих статей гл. III Закона:
Статья 14. Право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на возмещение убытков, понесенных при проведении государственного контроля (надзора).
Статья 15. Государственная защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Статья 16. Общественная защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
В статье 17 Закона говорится об ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушение комментируемого Закона.
Обязанности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю установлены ст. 11 Закона. В статье 12 Закона содержатся положения об ответственности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю.
5. В пункте 5 комментируемой статьи воспроизведено правило, содержащееся в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Соблюдение международных договоров Российской Федерации закреплено в ст. 3 комментируемого Закона в качестве одного из основных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) (см. комментарий к ст. 3 Закона).
Обеспечение исполнения международных обязательств Российской Федерации отнесено в соответствии со ст. 4 Закона к полномочиям федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
1. В комментируемой статье даны определения таких понятий, как "государственный контроль (надзор)", "мероприятие по контролю" и "саморегулируемая организация". Следует отметить, что эти определения даны для использования именно в целях комментируемого Закона.
Наряду с тем, что определения основных понятий, используемых в Законе, даны в комментируемой статье, в п. 1 ст. 1 Закона содержится определение понятия органов государственного контроля (надзора) - федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственные им государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
О понятиях федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления см. комментарии соответственно к ст. 4, 5 и 6 Закона.
2. Согласно определению, данному в комментируемой статье, государственный контроль (надзор) - это проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
Комментируемый Закон, как указано в его преамбуле, направлен на защиту при проведении государственного контроля (надзора) прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, с учетом чего в рассматриваемом определении в качестве проверяемых субъектов указаны только юридические лица и индивидуальные предприниматели.
Юридическим лицом в соответствии с п. 1 ст. 48 части первой Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ*(75) (далее - ГК РФ) признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Согласно п. 3 ст. 49 ГК РФ правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент завершения его ликвидации.
Пунктом 1 ст. 23 ГК РФ установлено, что гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Согласно п. 2 ст. 23 ГК РФ глава крестьянского (фермерского) хозяйства, осуществляющего деятельность без образования юридического лица, признается предпринимателем с момента государственной регистрации крестьянского (фермерского) хозяйства.
В комментируемом Законе используются понятия руководителя, его заместителя, иных должностных лиц юридического лица, работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, представителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В отношении указанных понятий необходимо отметить следующее:
гражданское законодательство (ст. 182 ГК РФ) предусматривает представительство в гражданских правоотношениях в силу полномочия, основанного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. Полномочие может также явствовать из обстановки, в которой действует представитель (продавец в розничной торговле, кассир и т.п.). Доверенностью в соответствии с п. 1 ст. 185 ГК РФ признается письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу для представительства перед третьими лицами. Письменное уполномочие на совершение сделки представителем может быть представлено представляемым непосредственно соответствующему третьему лицу;
законным представителем юридического лица следует считать лицо, которое в силу закона или учредительных документов выступает от его имени, руководит его работой, осуществляет защиту его прав и законных интересов. Исходя из положений ст. 53 (общие нормы об органах юридического лица), 72, 84, 91, 103 и 110 (специальные нормы) ГК РФ в качестве законного представителя юридического лица выступает его исполнительный орган (коллегиальный или единоличный). Наименование исполнительных органов, как единоличных, так и коллегиальных, может быть различным (единоличных - генеральный директор, директор, президент, председатель, управляющий; коллегиальных - правление, дирекция, совет директоров). Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его должностное положение;
представляется, что в комментируемом Законе не идет речь о законном представителе индивидуального предпринимателя. В соответствии с гражданским законодательством РФ представлять физическое лицо без специального полномочия могут родители, усыновители, опекуны или попечители (ст. 20, 26, 28, 30-33 ГК РФ). Однако при этом гражданин является полностью или частично недееспособным (несовершеннолетний; гражданин, признанный судом недееспособным вследствие психического расстройства; гражданин, ограниченный судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами) и не может являться субъектом налогового преступления;
согласно ст. 20 Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ*(76) работник - это физическое лицо, вступившее в трудовые отношения с работодателем. Трудовые отношения в ст. 15 Трудового кодекса РФ определены как отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по определенной специальности, квалификации или должности), подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором.
Следует отметить, что иногда в судебно-арбитражной практике смешиваются понятия представителя и работника юридического лица или индивидуального предпринимателя. Так, например, ФАС Волго-Вятского округа в постановлениях от 18 августа 2003 г. по делу N А43-4115/2003-26-153 и от 9 сентября 2003 г. по делу N А29-4246/2003А*(77) указывал, что отсутствие индивидуального предпринимателя не является препятствием в проведении мероприятия по контролю, в случае если проверка осуществлялась с участием продавца торговой точки, а следовательно, его представителя.
В качестве предмета государственного контроля (надзора) в определении, приведенном в комментируемой статье, указано выполнение обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
Законодательно определение понятий "товары", "работы" и "услуги" дано лишь в законодательстве о налогах и сборах. Согласно ст. 38 НК РФ для целей этого Кодекса признается:
товаром - любое имущество, реализуемое либо предназначенное для реализации (п. 3);
работой - деятельность, результаты которой имеют материальное выражение и могут быть реализованы для удовлетворения потребностей организации и (или) физических лиц (п. 4);
услугой - деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности (п. 5).
Представляется, что приведенные определения вполне пригодны и для использования в целях комментируемого Закона.
В постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 28 августа 2002 г. по делу N А33-17131/01-С3(а)-Ф02-2430/02-С1*(78) дано интересное толкование в целях применения комментируемого Закона понятию "товар", содержащемуся в Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"*(79) (толкование использовано ФАС для неприменения комментируемого Закона): понятие "товар", содержащееся в названном Законе, используется не в целях контроля за соблюдением обязательных характеристик товара, а для контроля за соответствующими товарными рынками. Такая сложная и комплексная цель также означает, что антимонопольный орган не может быть заранее связан перечнем информации, которая может быть ему необходима для выявления нарушений состояния конкурентной среды на определенном товарном рынке.
В статьях 8 и 9 комментируемого Закона также используется понятие "продукция" применительно к отбору образцов (проб) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы. Представляется, что в этих положениях Закона понятие продукции используется в том значении, которое дано в ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(80): результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях.
Обязательные требования к товарам (работам, услугам), согласно рассматриваемому определению понятия государственного контроля (надзора), могут быть установлены:
федеральными законами;
нормативными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с федеральными законами.
3. В комментируемой статье дано довольно обобщенное определение понятия "мероприятие по контролю", но и оно позволяет сделать определенные выводы.
Субъектом проведения мероприятия по контролю является должностное лицо органа государственного контроля (надзора). Должностным лицом органа государственного контроля (надзора), исходя из положений примечания к ст. 2.4 КоАП РФ, является лицо, осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него. Следует добавить, что примечание к ст. 2.4 КоАП РФ, конечно же, не может быть прямо использовано для определения в целях комментируемого Закона понятия должностного лица органа государственного контроля (надзора), т.к. относится к положениям об административной ответственности должностных лиц.
Содержанием мероприятия по контролю являются действия должностного лица органа государственного контроля (надзора), связанные:
с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований;
с осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз;
с оформлением результатов проверки;
с принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю.
Порядок проведения мероприятий по контролю определен ст. 7 комментируемого Закона. В статье 8 Закона установлены ограничения при проведении мероприятий по контролю. Порядок оформления результатов мероприятия по контролю определен в ст. 9 Закона. Положения ст. 10 Закона предусматривают меры, принимаемые должностными лицами органов государственного контроля (надзора) по фактам нарушений, выявленных при проведении мероприятия по контролю.
Некоторое представление о перечне действий, осуществляемых должностными лицами органов государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю, можно составить из положений п. 1 ст. 9 комментируемого Закона о приложениях к акту, составляемому по результатам мероприятия по контролю. В частности, в п. 1 ст. 9 комментируемого Закона упоминаются:
отбор образцов (проб) продукции;
обследование объектов окружающей среды;
проведение исследований (испытаний) и экспертиз;
дача объяснений должностными лицами органов государственного контроля (надзора);
получение объяснений от работников, на которых возлагается ответственность за нарушения обязательных требований.
4. Из данного в комментируемой статье определения понятия "саморегулируемая организация" можно выделить три признака, совокупность которых характеризует наличие саморегулируемой организации:
во-первых, саморегулируемая организация - это некоммерческая организация, т.е., согласно п. 1 ст. 50 ГК РФ, юридическое лицо, не имеющее извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющее полученную прибыль между участниками;
во-вторых, организация должна быть создана путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей. Как видно, комментируемая статья не предусматривает создание саморегулируемой организации путем объединения граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями;
в-третьих, основной целью организации должно быть обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности членами этой организации.
Понятие саморегулируемой организации используется в положениях п. 6 и 7 ст. 7 комментируемого Закона, устанавливающих особенности порядка государственного контроля (надзора) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - членов саморегулируемой организации. Однако при этом предусмотрено условие для применения указанных положений: уставные документы саморегулируемой организации должны предусматривать солидарное несение ее членами субсидиарной ответственности за ущерб, причиненный членами указанной организации вследствие несоблюдения обязательных требований, предъявляемых к профессиональной деятельности, являющейся предметом саморегулирования (см. также комментарий к ст. 7 Закона).
Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления определены Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"*(81).
Ни ГК РФ, ни Федеральный закон "О некоммерческих организациях" не предусматривают такой организационно-правовой формы некоммерческих организаций, как саморегулируемая организация, но допускают создание некоммерческих организаций в иных, нежели указанные в ГК РФ и названном Законе, формах при условии, что это предусмотрено иным законом (примером которого и является комментируемый Закон), нежели ГК РФ и Федеральный закон "О некоммерческих организациях".
В настоящее время ведется работа по законодательному установлению правовых рамок объединения предпринимателей в саморегулируемые организации. Постановлением Государственной Думы от 14 октября 2003 г. N 4437-III ГД принят в первом чтении проект федерального закона N 348631-3 "О саморегулируемых организациях"*(82).
Как отмечается в пояснительной записке к указанному законопроекту, в развитых западных экономиках процесс концентрации предпринимателей в некоммерческих организациях с целью саморегулирования рынков и профессиональной деятельности осуществлялся естественным, эволюционным путем в течение многих десятилетий, в отсутствие специального законодательного регулирования этого процесса. В условиях современной России, по мнению авторов законопроекта, наоборот, представляется исключительно важным изначально задать правовые рамки объединения предпринимателей в саморегулируемые организации, с тем чтобы обозначить четкие пределы вмешательства государства в процесс саморегулирования, не допустить присвоения себе федеральными и региональными органами государственной власти исключительного права на инициативу в создании саморегулируемой организации как декорации представительства интересов бизнеса при этих органах власти.
Федеральным законом "О саморегулируемых организациях" предлагается регулировать отношения, возникающие в связи с созданием, деятельностью и прекращением саморегулируемых организаций субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, осуществлением саморегулируемыми организациями взаимодействия со своими участниками, потребителями производимых ими товаров (работ, услуг), федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, к полномочиям которых отнесено государственное регулирование и контроль предпринимательской и (или) профессиональной деятельности участников саморегулируемых организаций.
Согласно ст. 2 проекта федерального закона "О саморегулируемых организациях" под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, содержанием которой являются разработка и установление правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, а также осуществление контроля за их соблюдением. Там же устанавливается, что саморегулирование субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности осуществляется на условиях их объединения в саморегулируемые организации.
Статьей 3 проекта федерального закона "О саморегулируемых организациях" предусматривается, что саморегулируемыми организациями признаются созданные в целях саморегулирования на условиях участия (членства) негосударственные некоммерческие организации, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности по признаку единства отрасли или рынка производимых товаров (работ, услуг) или объединяющие субъектов одного вида профессиональной деятельности.
Согласно п. 2 ст. 3 законопроекта некоммерческая организация признается саморегулируемой организацией лишь при условии ее соответствия всем установленным признакам и требованиям в совокупности, к числу которых, помимо указанных выше, относятся:
объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее участников не менее 10 субъектов предпринимательской или не менее 100 субъектов профессиональной деятельности, если федеральными законами в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида (видов), не установлено иное;
наличие у саморегулируемой организации опубликованных правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми участниками саморегулируемой организации;
наличие у саморегулируемой организации механизмов обеспечения ответственности ее участников перед потребителями.
Статья 3. Принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)
1. В комментируемой статье сформулированы четырнадцать основных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Как отмечено в пояснительной записке к законопроекту, основными из указанных принципов являются компетентность, объективность, открытость государственного контроля, возможность обжалования действий должностных лиц, осуществляющих контрольные мероприятия, недопустимость дублирования их деятельности и взимания платы за проведение контрольных мероприятий.
Ниже рассмотрены каждый из предусмотренных комментируемой статьей основных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
2. Презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя.
Представляется, что в рассматриваемом принципе нашли свое сочетание презумпция добросовестности участников гражданских правоотношений и презумпция невиновности лиц, привлекаемых к административной ответственности.
Как установлено п. 3 ст. 10 ГК РФ, в случаях, когда закон ставит защиту гражданских прав в зависимость от того, осуществлялись ли эти права разумно и добросовестно, разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений предполагаются.
Принцип презумпции невиновности закреплен в ст. 1.5 КоАП РФ следующим образом:
лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина;
лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело;
лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность;
неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
Сочетание одного из основных принципов гражданского законодательства и одного из основных принципов законодательства об административных правонарушениях предопределено многоцелевым характером комментируемого Закона.
На реализацию рассматриваемого принципа направлено положение ст. 11 комментируемого Закона, согласно которому должностные лица органов государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю обязаны в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (см. комментарий к ст. 11 Закона).
3. Соблюдение международных договоров Российской Федерации.
Как говорится в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(83), международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Там же провозглашено, что международные договоры - это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства, а продекларировано, что Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств.
В качестве примера международного договора Российской Федерации, имеющего непосредственное отношение к сфере действия комментируемого Закона, можно привести подписанное 12 марта 1993 г. в г. Москве Соглашение о сотрудничестве в области ветеринарии*(84), согласно ст. 8 которого хозяйства, мясокомбинаты, молокозаводы, разделочные цехи, заводы, фабрики, базы и предприятия по переработке кожевенного сырья, шерсти и другого сырья, предприятия сторон, занимающиеся заготовкой, хранением, переработкой и экспортно-импортными поставками животноводческой продукции, независимо от их ведомственной подчиненности и организационно-правовых форм, должны иметь разрешение от центрального ветеринарного органа своего государства и находиться под постоянным официальным контролем государственной ветеринарной службы.
Пункт 5 ст. 1 комментируемого Закона содержит правило, закрепленное в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Обеспечение исполнения международных обязательств Российской Федерации отнесено в соответствии со ст. 4 Закона к полномочиям федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
4. Открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора).
Обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора), устанавливаются федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами - это также является одним из принципов, закрепленных комментируемой статьей (см. ниже).
Рассматриваемый принцип основан на положениях ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, согласно которым законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Там же установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"*(85), федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ.
Официальным опубликованием федерального закона в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ (в ред. Федерального закона от 22 октября 1999 г. N 185-ФЗ*(86)) считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации.
Как установлено ст. 6 указанного Закона, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.
Согласно п. 1 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"*(87) указы Президента РФ и постановления Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Акты Президента РФ и акты Правительства РФ в соответствии с п. 2 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания. Официальным опубликованием актов Президента РФ и актов Правительства РФ считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальными являются также тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".
Пунктом 8 названного Указа установлено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
В соответствии с п. 9 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 (в ред. Указа Президента РФ от 13 августа 1998 г. N 963*(88)) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента РФ. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".
5. Установление обязательных требований федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
Как установлено ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.
В соответствии с положениями ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ:
по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации;
по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Нормативными правовыми актами федерального уровня являются:
указы Президента РФ, издание которых наряду с изданием распоряжений Президента РФ предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер;
постановления Правительства РФ, издание которых наряду с изданием распоряжений Правительства РФ предусмотрено ч. 1 ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Согласно ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ)*(89) акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ;
нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, издаваемые в тех случаях, когда Правительство РФ на основании ст. 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" делегирует соответствующие полномочия федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти.
6. Проведение мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора).
Рассматриваемый принцип предусматривает, что не только орган государственного контроля (надзора) должен быть уполномочен на проведение государственного контроля (надзора), но и должностное лицо этого органа, проводящее мероприятие по контролю, должно иметь соответствующие на то полномочия.
Реализован рассматриваемый принцип в следующих положениях комментируемого Закона:
правовые основания проведения мероприятия по контролю, к которым, как представляется, относятся и соответствующие полномочия лица на проведение мероприятия по контролю, в соответствии с п. 1 ст. 7 указываются в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю;
согласно п. 1 ст. 10 должностные лица органов государственного контроля (надзора) при выявлении в результате проведения мероприятия нарушений обязательных требований принимают меры только в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Следует также отметить, что в соответствии со ст. 11 комментируемого Закона должностные лица органов государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю обязаны своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований.
7. Соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля (надзора).
Согласно рассматриваемому принципу федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственные им государственные учреждения не должны при проведении государственного контроля (надзора) выходить за пределы своей компетенции.
Реализован рассматриваемый принцип в установленном в ст. 8 комментируемого Закона запрете должностным лицом органов государственного контроля (надзора):
проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), от имени которого действуют должностные лица;
требовать представления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки.
В отношении же компетенции указанных государственных органов необходимо отметить следующее.
В силу ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти утверждает Правительство РФ. Однако, согласно ст. 32 указанного Закона, положения о федеральных органах исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ Президент РФ.
Пунктом 4 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ)*(90) установлено, что перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
8. Периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока.
Продолжительность проведения мероприятий по контролю установлена в п. 3 ст. 7 комментируемого Закона и по общему правилу не должна превышать один месяц. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю, на основании мотивированного предложения должностного лица, осуществляющего мероприятие по контролю, руководителем органа государственного контроля (надзора) или его заместителем срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на один месяц.
Согласно ст. 8 Закона должностные лица органов государственного контроля (надзора) превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю не вправе.
Периодичность проведения мероприятий по контролю установлена положениями п. 4 и 5 ст. 7 Закона, согласно которым различаются плановые и внеплановые мероприятия по контролю:
в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. В отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю может быть проведено не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации (п. 4 ст. 7);
внеплановой проверке, предметом которой является контроль исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, подлежит деятельность юридического лица или индивидуального предпринимателя при выявлении в результате планового мероприятия по контролю нарушений обязательных требований. Пунктом 5 ст. 7 также предусмотрены и иные случаи проведения внеплановых мероприятий по контролю.
9. Учет мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора).
Установленный ст. 9 комментируемого Закона порядок оформления результатов мероприятия по контролю предусматривает ведение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями журнала учета мероприятий по контролю (п. 5 ст. 9).
Там же определены содержание записи, которую производит должностное лицо органа государственного контроля (надзора) в журнале учета мероприятий по контролю.
В пункте 5 ст. 9 также содержатся требования к ведению журнала учета мероприятий по контролю (см. комментарий к ст. 9 Закона).
10. Возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный комментируемым Законом, иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
В развитие рассматриваемого принципа в п. 1 ст. 13 комментируемого Закона закреплено право должностных лиц и (или) представителей юридического лица и индивидуальных предпринимателей и (или) их представителей при проведении мероприятий по контролю обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации (см. комментарий к ст. 13 Закона).
Положения ст. 15 и 16 Закона предусматривают соответственно государственную и общественную защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора):
положения ст. 15 о государственной защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) по сути аналогичны приведенному положению п. 1 ст. 13 (см. комментарий к ст. 15 Закона);
в статье 16 говорится о праве организаций независимо от организационно-правовых форм в соответствии с уставными документами осуществлять защиту прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Там же установлены права объединений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также иных некоммерческих организаций по общественной защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) (см. комментарий к ст. 16 Закона).
11. Признание в порядке, установленном федеральным законодательством, недействующими (полностью или частично) нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке, если они не соответствуют федеральным законам.
Рассматриваемый принцип основан на общих положениях о возможности признания недействующими (полностью или частично) нормативных правовых актов, не соответствующих федеральным законам.
Непосредственно же в комментируемом Законе содержатся следующие положения о нормативных правовых актах, не соответствующих федеральным законам:
согласно п. 3 ст. 15 нормативные правовые акты, принятые органами государственного контроля (надзора) в нарушение законодательства Российской Федерации, признаются недействительными полностью или частично в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (см. комментарий к ст. 15 Закона);
в соответствии со ст. 16 объединения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также иные некоммерческие организации вправе обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты на противоречащие закону нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления (см. комментарий к ст. 16 Закона).
12. Устранение в полном объеме органами государственного контроля (надзора) допущенных нарушений в случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной.
Порядок и содержание устранения органами государственного контроля (надзора) допущенных нарушений в случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной определяются в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
Пунктом 1 ст. 14 комментируемого Закона установлено, что вред, причиненный юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении государственного контроля (надзора), признанных в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, неправомерными, подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством. Пункт 2 ст. 14 устанавливает порядок определения размера убытков, причиненных юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю неправомерными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора) (см. комментарий к ст. 14 Закона).
13. Ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении государственного контроля (надзора) за нарушение законодательства Российской Федерации.
Согласно ст. 12 комментируемого Закона органы государственного контроля (надзора) и их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения своих функций и служебных обязанностей при проведении мероприятий по контролю, совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. О мерах, принятых в отношении должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации, органы государственного контроля (надзора) обязаны в месячный срок сообщить юридическому лицу и (или) индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которых нарушены (см. комментарий к ст. 12 Закона).
Следует отметить, что в комментируемом Законе говорится об ответственности за его нарушение не только органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц, но также и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: согласно ст. 17 юридические лица, их должностные лица, индивидуальные предприниматели, их работники и их представители, допустившие нарушение комментируемого Закона, необоснованно препятствующие проведению мероприятий по контролю и (или) не исполняющие в установленный срок предписания, постановления органов государственного контроля (надзора) об устранении выявленных нарушений, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (см. комментарий к ст. 17 Закона).
14. Недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований.
Рассматривая этот принцип, уместно будет упомянуть, что комментируемый Закон, как установлено п. 2 его ст. 1, не применяется к мероприятиям по контролю, проводимым в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по их инициативе.
Право органа государственного контроля (надзора) обращаться в суд с требованием о возмещении расходов на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований, закреплено в п. 3 ст. 10 Закона (см. комментарий к ст. 10 Закона).
Следует отметить, что рассматриваемый принцип распространяется только на проведение мероприятий по контролю. В этом отношении представляет интерес постановление ФАС Центрального округа от 2 октября 2003 г. по делу N 4776/02*(91) по иску прокуратуры к Управлению ветеринарии города и индивидуальному предпринимателю о признании недействительным договора об оказании ветеринарных услуг. Как указал ФАС, ссылаясь на комментируемую статью, прокуратурой не учтено, что условиями договора предусмотрено, что организация лабораторного контроля осуществляется лишь при нарушениях предпринимателем ветеринарно-санитарных требований в процессе приемки, хранения и реализации продуктов животноводства.
15. Недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.
Рассматриваемый принцип дополняет принцип недопустимости взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю.
Реализация обоих принципов в совокупности имеет целью исключить из мотивации деятельности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю стремление улучшить финансовое обеспечение этих органов.
Целесообразно и небезынтересно привести также отдельные положения постановления ФАС Северо-Западного округа от 30 апреля 2003 г. по делу N А26-5268/02-25*(92) об оспаривании постановления об административном правонарушении, в котором указано на перечисление суммы штрафа на расчетный счет отдела Управления внутренних дел по исполнению административного законодательства или внесение этой суммы в кассу отдела. Суд пришел к выводу об информационном характере такого указания, который не влияет на юридическую силу постановления.
Как указал ФАС, проверка законности оспариваемого постановления по смыслу комментируемой статьи должна проходить с учетом соблюдения административным органом принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При систематическом и логическом толкованиях закона следует исключать буквальную оценку его положений. Недопустимость непосредственного получения государственным органом отчислений от взысканных сумм в данном случае означает волю законодателя исключить владение и распоряжение государственным органом всей суммой штрафа либо ее частью. Намерение административного органа сохранить за собой полученные от общества денежные средства не доказано. Следовательно, отсутствуют фактические основания для того, чтобы признать Управление нарушившим соответствующий правовой принцип.
Статья 4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)
1. В соответствии с п. "г" ст. 71 Конституции РФ установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти находится в ведении Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Как установлено ч. 1 ст. 112 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
Толкование п. "г" ст. 71, ч. 1 ст. 76 и ч. 1 ст. 112 Конституции РФ дано в постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П*(93).
С запросом о толковании приведенных выше конституционных положений в Конституционный Суд РФ обращалась Государственная Дума, которая считала, что понятие "система федеральных органов исполнительной власти" включает в себя Правительство РФ, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом. Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти", используемое в ч. 1 ст. 112 Конституции РФ, интерпретировалось Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти; именно эту внутреннюю организацию, считала Государственная Дума, и представляет Председатель Правительства РФ, согласно ч. 1 ст. 112 Конституции РФ, Президенту РФ для утверждения.
Конституционный Суд РФ постановил следующее:
из положений ст. 71 (п. "г") и 76 (ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 5 (ч. 3), 10, 11, 72 (п. "н"), 77, 78 (ч. 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам;
из статьи 112 (ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи ее со ст. 71 (п. "г"), 83 (п. "д"), 110, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в ней понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ. Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ).
2. Пунктом 1 Указа Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти"*(94) установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входят министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента РФ.
В соответствии с положениями п. 1 Указа Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти":
Министерство РФ - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр);
Государственный комитет РФ, федеральная комиссия России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ, федеральную комиссию России возглавляют соответственно председатель государственного комитета РФ, председатель федеральной комиссии России;
Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор) федеральной службы России, российское агентство - генеральный директор российского агентства, федеральный надзор России - начальник федерального надзора России.
Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867*(95) и включает:
Правительство РФ;
двадцать три федеральных министерства;
семь государственных комитетов РФ;
две федеральные комиссии России;
тринадцать федеральных служб;
восемь российских агентств;
два федеральных надзора России;
шесть иных федеральных органов исполнительной власти.
Федеральными министерствами являются (здесь и далее в скобках приведены сокращенные наименования федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Перечнем полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти, приложенным к распоряжению Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ от 4 июля 2000 г. N 903/676*(96);
знаком "*" отмечены федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами):
Министерство РФ по атомной энергии (Минатом России);
Министерство внутренних дел РФ (МВД России)*;
Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России)*;
Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России);
Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР России);
Министерство РФ по налогам и сборам (МНС России);
Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России);
Министерство имущественных отношений РФ (Минимущество России);
Министерство иностранных дел РФ (МИД России)*;
Министерство культуры РФ (Минкультуры России);
Министерство обороны РФ (Минобороны России)*;
Министерство образования РФ (Минобразования России);
Министерство природных ресурсов РФ (МПР России);
Министерство промышленности, науки и технологий РФ (Минпромнауки России);
Министерство путей сообщения РФ (МПС России);
Министерство РФ по связи и информатизации (Минсвязи России);
Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России);
Министерство транспорта РФ (Минтранс России);
Министерство труда и социального развития РФ (Минтруд России);
Министерство финансов РФ (Минфин России);
Министерство экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития России);
Министерство энергетики РФ (Минэнерго России);
Министерство юстиции РФ (Минюст России)*.
Государственными комитетами РФ являются:
Государственный комитет РФ по физической культуре и спорту (Госкомспорт России);
Государственный комитет РФ по рыболовству (Госкомрыболовство России);
Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии (Госстандарт России);
Государственный комитет РФ по статистике (Госкомстат России);
Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России);
Государственный таможенный комитет РФ (ГТК России);
Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Госнаркоконтроль России)*.
Федеральными комиссиями России являются:
Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России);
Федеральная энергетическая комиссия РФ (ФЭК России).
Федеральными службами являются:
Государственная фельдъегерская служба РФ (ГФС России)*;
Служба внешней разведки РФ (СВР России)*;
Федеральная архивная служба России (Росархив);
Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскартография);
Федеральная служба железнодорожных войск РФ (ФСЖВ России)*;
Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр);
Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет);
Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России)*;
Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России);
Федеральная служба налоговой полиции РФ (ФСНП России)* (в соответствии с Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 306*(97) ФСНП России упразднена с 1 июля 2003 г., а в структуре центрального аппарата МВД России образована Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям МВД России; однако соответствующие изменения в Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 не внесены);
Федеральная служба охраны РФ (ФСО России)*;
Федеральная пограничная служба РФ (ФПС России)*;
Федеральная служба специального строительства РФ (Спецстрой России)*.
Российскими агентствами являются:
Российское авиационно-космическое агентство (Росавиакосмос);
Российское агентство по боеприпасам (Росбоеприпасы);
Российское агентство по обычным вооружениям (РАВ);
Российское агентство по системам управления (РАСУ);
Российское агентство по судостроению (Россудостроение);
Российское агентство по патентам и товарным знакам (Роспатент);
Российское агентство по государственным резервам (Росрезерв);
Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ)*.
Федеральными надзорами России являются:
Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России);
Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России).
Иными федеральными органами исполнительной власти являются:
Главное управление специальных программ Президента РФ (ГУСП)*;
Государственная техническая комиссия при Президенте РФ (Гостехкомиссия России)*;
Управление делами Президента РФ (сокращенного наименования не имеет)*;
Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами (КВТС России)*;
Комитет РФ по финансовому мониторингу (КФМ России);
Государственный комитет РФ по оборонному заказу при Министерстве обороны РФ (Госкомоборонзаказ)*.
3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" в соответствии с ч. 2 ст. 114 Конституции РФ определяет порядок деятельности Правительства РФ.
Статья 12 указанного Закона содержит следующие положения, касающиеся общих вопросов руководства Правительством РФ федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти:
Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность;
федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач;
Правительство РФ для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц;
Правительство РФ утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;
Правительство РФ устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;
Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;
Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов;
Правительство РФ вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.
Согласно ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", устанавливающей особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти, Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей. Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти.
Указанные в ч. 2 комментируемой статьи полномочия федеральных органов исполнительной власти по разработке и реализации единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) основаны на положении ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" о том, что Правительство РФ в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации.
Обеспечение исполнения международных обязательств Российской Федерации, предусмотренное в качестве полномочия федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), основывается на положении ст. 21 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", согласно которому Правительство РФ в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств.
Статья 5. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)
1. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Конституционный Суд РФ в Определении от 8 июня 2000 г. N 91-О*(98) выразил следующую правовую позицию в отношении организации власти на уровне субъекта Российской Федерации. Общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливаются федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Общие принципы организации системы органов государственной власти устанавливаются также федеральным законом, в соответствии с которым принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). В силу этого организация власти на уровне субъекта Российской Федерации в принципе должна соответствовать организации власти на уровне Российской Федерации, а потому установление полномочий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не может быть исключительной прерогативой субъектов Российской Федерации.
Как указано в преамбуле Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и указанным Законом. Там же указано, что образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными конституционными законами, указанным Законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Статья 17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" содержит следующие положения о системе органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации:
в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
в соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации;
перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
2. В отношении указанных в ч. 2 комментируемой статьи полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) следует отметить следующее.
Разработка единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), согласно ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона, является полномочием федеральных органов исполнительной власти.
Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и по организации государственного контроля (надзора) органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), ограничены территорией субъекта Российской Федерации.
В полномочиях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) не указано, как это сделано в ст. 4 комментируемого Закона в отношении полномочий федеральных органов исполнительной власти, на осуществление других полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Статья 6. Полномочия органов местного самоуправления в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)
1. Положения первоначальной редакции законопроекта (преамбулы, ст. 1, 5 и 7) предусматривали включение в сферу действия Закона отношений в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении контроля (надзора) не только федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственными им государственными учреждениями, но и органами местного самоуправления.
Тем самым подразумевалось, что органы местного самоуправления осуществляют государственный контроль (надзор). Однако в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В пункте 3 ст. 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(99) установлено, что органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться только отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Положения, не соответствующие приведенным выше конституционным положениям и положениям принятых в их развитие законодательных актов, из законопроекта исключены. Комментируемой статьей предусмотрено только то, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
2. Как определено в ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Частью 2 ст. 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Согласно положениям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":
к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относится наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией (п. 5 ст. 4);
к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией (п. 6 ст. 5).
В соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Пунктом 4 указанной статьи установлено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
С 1 января 2006 г. вступает в силу Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(100).
«все книги «к разделу «содержание Глав: 7 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.