§ 2. Виды нормативно-правовых актов парламента и их характеристика

Конституция Российской Федерации различает три вида федеральных законов (то есть законов, принимаемых специально уполномоченными представительными органами Российской Федерации или всенародным голосованием): 1) Конституция; 2) федеральные конституционные законы, предусмотренные Конституцией; 3) федеральные законы, не имеющие

53

значения конституционных. В правовой доктрине они называются обыкновенными законами.

Принятие Конституции РФ в декабре 1993 г. решительно изменило правовую ситуацию в стране. Она отлична от предшествовавших ей конституций социалистического образца. Новый Основной закон принадлежит к модели демократической конституции, утвердившейся в Европе во второй половине нашего века, сначала в Западной Европе — по окончании Второй мировой войны, а затем после распада социалистической системы — в Восточной Европе. Эта модель построена на принципах правового государства. Российская Конституция 1993 г. опирается на этот европейский опыт и на общепризнанные международно-правовые стандарты.

Действие Конституции в течение нескольких лет показало, что она достаточно эффективно определила юридические параметры развития гражданского общества, политической системы, государственного устройства.

В экономической сфере, установив равенство всех форм собственности, включая частную, свободу предпринимательства, единство экономического пространства, достаточную компетенцию государства в сфере регулирования экономики и др., Конституция РФ закрепила тем самым необходимые условия и гарантии свободного поиска новой экономической модели рыночной ориентации. Экономическое развитие стало задачей не только государства, но и самого гражданского общества. В свою очередь, последнее не может существовать без свободы экономической деятельности.

В политической сфере Конституция РФ также обеспечила достаточный по самым строгим меркам правовой государственности уровень свободы и демократии. В стране утвердились политический и идеологический плюрализм, свобода слова и информации: гражданину предоставлены все общепризнанные мировым сообществом гражданские и политические права.

В сфере государственного устройства в столь сложной многонациональной стране, как Россия, Конституции удалось достаточно сбалансированным образом, с одной стороны, создать необходимые условия для дальнейшего движения от декоративного квазифедерализма прежней РСФСР к реальному федерализму, а с другой — поставить достаточно жесткий ба-

54

рьер на пути центробежных тенденций, «парада суверенитетов», подмены национальной автономии националистическим сепаратизмом.

Согласно ч. 1 ст. 15 Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и ей не должны противоречить законы и иные правовые акты, принимаемые в России. Это значит, что в соответствии с Конституцией должны издаваться как федеральные законы, так и законы субъектов Федерации.

Конституция является базой текущего законодательства. В ней определены главные цели и объекты правового регулирования. В этом смысле Конституция предусматривает сферы общественных отношений, подлежащие правовому регулированию, указывая те конкретные законы, которые должны быть приняты. Она воздействует многообразными способами на правовую систему, устанавливает законотворческую компетенцию органов государственной власти, процедуру осуществления ими законодательной деятельности. Текущее законодательство не наполняет конституционные нормы новым содержанием и не развивает их, а лишь конкретизирует основополагающие положения Конституции в соответствующей сфере правовой жизни общества. В законах происходит детализация конституционных норм в рамках их специфического содержания. Обладая абстрактным содержанием, Конституция РФ связывает реализацию своих норм с действием соответствующих законов, принимаемых в обычном порядке. В Конституции указан ряд федеральных конституционных и обычных законов, которые должны регулировать те или иные права и свободы, порядок формирования отдельных государственных органов, их организацию (ст. 6, ст. 11 ч. 3, ст. 51, ст. 39, ст. 81 и т. д.). Надо отметить, что в ряде стран конституционная теория и судебная практика рассматривают подобные нормы как обязывающие законодателя принять соответствующие законы. Невыполнение законодателем этой обязанности может быть обжаловано в Конституционном Суде в порядке процедуры конституционной жалобы (Австрия, Германия, Швейцария и некоторые другие страны)26. В данном случае возникает вопрос о реализации конституционных норм. Понятия «действие» и «реализация» Конституции в определенных случаях рассматриваются как тождественные. В то же время нельзя не обратить внимание на различия между

55

ними. Действие Конституции заключается в проявлении всех свойств и качеств Конституции, выражающих способность оказывать влияние на поведение субъектов. Одно из проявлений «действия» состоит в характеристике возможностей ее реализации. Таким образом, действие не всегда является реализацией права, но во всех случаях это юридическая возможность такой реализации. Действие Конституции оказывает фактическое влияние на общественные отношения. Все конституционные нормы подлежат применению. Вопрос заключается лишь в том, в каком порядке они применяются: непосредственно, то есть имеют прямое действие, или опосредованно, то есть для их осуществления обязательно требуется принятие соответствующих, конкретизирующих их правовых актов.

Положение Конституции РФ о прямом ее действии, отсутствовавшее в предыдущих Конституциях России, подчеркивает, что Конституция РФ является нормативно-правовым актом, статьями которого надлежит руководствоваться, в том числе при рассмотрении конкретных дел в судах, в органах исполнительной власти. Однако это положение не избавляет законодательные органы от необходимости конкретизации положений Конституции РФ в текущем законодательстве и одновременного подкрепления их нормами как материального, так и процессуального права.

Конституция есть основной закон государства. Она регламентирует основы социально-экономической и духовной жизни общества и его политической системы. При этом, несмотря на широту ее нормативного содержания, Конституция не представляет собой всеобъемлющий акт, который отличался бы завершенностью или системной законченностью, ибо регулирует в достаточно общих чертах лишь наиболее важные сферы общественной жизни27.

В системе законодательства положения статей 1 — 16 Конституции Российской Федерации занимают более высокое, даже по сравнению с другими конституционными нормами, положение и таким образом составляют особую ступень в иерархической структуре законодательства. Названные статьи составили ныне основу конституционного строя и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией Российской Федерации. Специфика их статуса состоит в том,

56

что согласно ч. 2 ст. 16 Конституции никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Вторая глава Конституции конкретизирует и развивает положения ст. 2 и 7 о человеке, его правах и свободах как высшей ценности. В принятой на референдуме 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина закреплены в числе основ конституционного строя. В истории человеческого общества становление прав и свобод человека сопровождалось социальными потрясениями. Опыт революций и войн привел к пониманию объективной неизбежности признания и соблюдения прав человека. Содержание гл. 2 Конституции Российской Федерации соответствует общепризнанному демократическим сообществом перечню прав и свобод. В совокупности они составляют систему гражданских (личных), политических, социальных, культурных, экологических прав. Указанная глава имеет основополагающее значение для всей системы законодательства. В гл. 9 Конституции Российской Федерации регламентируется порядок изменения действующей и принятия новой Конституции, призванной обеспечить стабильность конституционного строя и вместе с тем динамику его развития с учетом меняющихся общественных потребностей. Актами Федерального Собрания Российской Федерации не могут быть внесены поправки в 1, 2 и 9 главы. Федеральное Собрание исходя из процессуальных норм Конституции не имеет права вообще их пересматривать (ч. 1 ст. 135). Если же предложение о пересмотре норм названных глав Конституции будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы, то собирается Конституционное Собрание, действующее в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Собрании». Оно либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями от общего числа его членов или выносится на референдум.

Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании» на сегодняшний день нет. Этот вопрос обсуждался в Федеральном Собрании. Проект закона, составленный депутатами — членами Комитета по законодательству и

57

судебно-правовой реформе 28, встретил массу споров и разногласий. Следует поддержать концепцию авторов законопроекта, что в Конституционное Собрание должны входить члены Федерального Собрания Российской Федерации. Целесообразно обязательное включение членов законодательного органа РФ в Конституционное Собрание.

Формирование Конституционного Собрания выборным путем сегодня не актуально. Политический кризис, в котором находится государство, должен иметь выход только в конституционной форме. Такую форму могут обеспечить только парламентарии. Законодательствование — основное направление деятельности парламента.

Необходимо также учитывать, что, к сожалению, сейчас нет возможности вкладывать огромные средства и время для проведения нормальных полноценных выборов в Конституционное Собрание Российской Федерации.

Позиция доктора юридических наук Д.Л. Златопольского о невключении представителей субъектов Федерации в состав Конституционного Собрания, ограничив их число составом уже в Федеральном Собрании29, спорна.

Конструкция Конституционного Собрания должна включать в себя помимо депутатов Федерального Собрания (и членов Совета Федерации, и депутатов Государственной Думы), представителей субъектов Федерации — делегаций (ст. 7 проекта Закона о Конституционном Собрании). Если исключить их из этого процесса, то любые принятые наверху решения останутся без применения, оставаясь на бумаге, они оставят реальную жизнь развиваться в другом направлении, эта практика знакома из советского конституционализма. Также целесообразно видеть в составе Конституционного Собрания и высокопрофессиональных юристов, и представителей от органов местного самоуправления.

По нашему мнению, правильно невключение в указанный орган Президента Российской Федерации. Президент — гарант действующей Конституции. Исходя из текста основного закона, он приносит народу присягу, содержанием которой является обязательство соблюдать и защищать Конституцию, принимать необходимые меры по защите государства и верно служить народу (ст. 82 Конституции Российской Федерации).

58

Для принятия Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании» требуется две трети голосов в Государственной Думе и три четверти — в Совете Федерации, а следовательно, он должен абсолютно однозначно вписать нынешний депутатский корпус в будущий конституционный процесс, иначе, если депутаты там себя не увидят, они не будут его поддерживать.

Парламентская деятельность расширится с принятием Закона «О Конституционном Собрании». Парламентариям следует учесть, что для пересмотра положений Конституции необходимо наметить несколько вариантов общественно-политического развития, проработать правовые нормы, которые будут необходимы.

На разработку Конституции 1993 года были отпущены очень сжатые сроки — это сказалось на ее внутренних противоречиях. Утверждение о том, что Основной закон был подготовлен в угоду конъюнктурным интересам, слишком категорично. Однако бесспорно, что Конституция несет на себе сильнейший отпечаток той «нестандартной» политической ситуации, когда представительная власть на федеральном уровне отсутствовала. Попытки «поправить» Конституцию, сгладить перекосы в разделении властей были предприняты Государственной Думой. Однако поддержки Советом Федерации не было. «Поправить» Конституцию — сложный процесс, тем более что, в отличие от прежнего Основного закона, ныне действующая Конституция предусматривает жесткий порядок своего изменения.

Конституция использует наряду с понятием «пересмотр Конституции» такой термин, как «поправки», который применяется к остальным шести главам (3—8). Конституция различает процедуры пересмотра положений Конституции и внесения поправок. Процедура внесения поправок менее сложна, чем пересмотр ее основополагающих норм. Вместе с тем эта процедура содержит два момента, обусловливающих ее немалую жесткость. Во-первых, поправки принимаются парламентом в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона; во-вторых, они вступают в силу лишь после одобрения органами законодательной власти не менее

59

двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции).

Принятый Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»30 устанавливает в соответствии со статьями 108, 134, 136 Конституции Российской Федерации порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3—8 Конституции Российской Федерации.

Поправки к главам 3—8 Конституции Российской Федерации принимаются в форме закона Российской Федерации.

Принятие закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, по нашему мнению, предусматривает 12 стадий. Действительно, порядок принятия такого закона очень длителен.

1) Внесение законодательной инициативы.

Предложение о поправке к Конституции Российской Федерации вносится в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума) субъектом права инициативы такого предложения, установленным статьей 134 Конституции Российской Федерации, в виде проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений глав 3—8 Конституции Российской Федерации31.

2) Прохождение законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Рассмотрение Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации осуществляется в трех чтениях.

Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы32.

3) Одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона о поправке к Конституции РФ.

Одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской

60

Федерации подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации 33.

4) Стадия согласительных процедур.

В случае отклонения Советом Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии34.

5) Опубликование проекта, одобренного Федеральным Собранием Российской Федерации, и закона о поправке к Конституции Российской Федерации для всеобщего сведения.

Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации опубликовывает для общего сведения уведомление35.

6) Направление закона о поправке к Конституции Российской Федерации законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для рассмотрения.

7) Рассмотрение закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон Российской Федерации в срок не позднее одного года со дня его принятия36.

8) Деятельность Совета Федерации по установлению результатов рассмотрения законопроекта в субъектах Российской Федерации.

61

Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, устанавливает результаты этого рассмотрения.

9) Стадия обжалования Президентом РФ и законодательным (представительным) органом субъекта РФ законопроекта в Верховный Суд Российской Федерации.

Президент Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд Российской Федерации.

10) Рассмотрение споров в Верховном Суде в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации.

11) Стадия подписания и официального опубликования Президентом РФ закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.

Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации направляется Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации для подписания и официального опубликования.

12) Вступление в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.

С момента принятия Конституции прошло более семи лет, несмотря на жесткую критику Конституции, содержание ее

62

оставалось неизмененным. Первые, достаточно энергичные шаги Государственной Думы Российской Федерации и других участников законодательной инициативы закончились неудачей, большинство поправок были отклонены Советом Федерации. Каждое предложение об усилении роли Государственной Думы рассматривается членами Совета Федерации с позиции сбалансированности полномочий обеих палат и их отношений с Президентом. Поэтому, выступая, к примеру, за повышение контрольных функций Федерального Собрания Российской Федерации (например, предложение о поправке к ст. 83 и 103 Конституции Российской Федерации, направленное на расширение полномочий Государственной Думы и наделение ее правом давать согласие на назначение не только Председателя Федерального Правительства, но и его заместителей, а также министров обороны, внутренних дел, иностранных дел, руководителей федеральных служб безопасности, внешней разведки и контрразведки), члены Совета Федерации Российской Федерации вместе с тем считают, что они должны касаться прежде всего их палаты. Так, если Государственная Дума предлагает расширить перечень членов Правительства, кандидатуры которых согласовываются с ней, то некоторые члены Совета Федерации полагают, что согласие на назначение таких министров целесообразно закрепить за верхней палатой. Поправки к ст. 109, 125 Конституции о возложении на Конституционный Суд обязанности давать заключения о наличии конституционных оснований для роспуска Государственной Думы в случае использования Президентом полномочий, закрепленных в ст. 111, 117 Конституции; поправки к ст. 105 об увеличении срока с пяти до десяти дней, в течение которого принятый Государственной Думой закон должен быть передан на рассмотрение Совета Федерации; поправки к ст. 83 о передаче права утверждать военную доктрину Российской Федерации от Президента Российской Федерации в ведение Государственной Думы либо Совета Федерации; поправки к ст. 100 Конституции о предоставлении права палатам Федерального Собрания собираться совместно не только для заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств, но и в иных случаях по решению палат; поправки к ст. 101, 102, 103 Конституции Российской

63

Федерации, предусматривающие закрепленные за палатами Федерального Собрания права на создание комиссий для проведения парламентских расследований, не были одобрены, но Государственная Дума продолжает работать в указанной области, считается правильным, что она решила приобщить к работе над поправками субъекты Российской Федерации. Выражая озабоченность, нижняя палата парламента направила поправки к ст. 83, 101, 103, 117 Конституции в законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации для обсуждения и выражения своего мнения. Работа над поправками будет продолжаться, что подтверждается постановлением Государственной Думы «О дальнейшей работе над поправками к Конституции Российской Федерации»37.

Многие вопросы и разногласия в принятии поправок к Конституции возникают из-за разделения полномочий по осуществлению власти, поэтому будет верно сформировать состав комиссии по работе с конституционными поправками из членов не только Федерального Собрания Российской Федерации, но и представителей других властей, высококвалифицированных юристов. При отсутствии согласованных подходов к поправкам со стороны различных ветвей властей трудно ожидать вообще их принятия.

Соблюдение Основного закона — принцип правового государства. С признанием необходимости формирования в нашей стране правового государства38 отношение к праву изменилось. Нормативистская концепция права позволяла поддерживать правовую иллюзию, утверждая, что право как система норм якобы выражает волю всего народа, в то время как подлинный субъект правотворчества замалчивался. Подавляющее большинство населения, общественные движения, правящие силы осознали неприемлемость жестких политических противостояний. Российское общество и политическая элита постепенно осознают необходимость развития страны в рамках правового государства. Попытки выйти за пределы конституционного пространства уже не редкость, однако еще не правило.

Поэтому пересмотр и поправки к Конституции должны приниматься с большой осторожностью и с соблюдением всех принципов правового государства, только тогда реформа законодательства будет последовательна и осознанна.

64

Как отмечалось выше, деятельность парламента заключается не только в пересмотре Конституции и принятии поправок к ней, хотя можно утверждать, что в данной области акты Федерального Собрания Российской Федерации будут иметь немаловажное значение.

Федеральные конституционные законы принимаются только в соответствии с Конституцией. Федеральные конституционные законы — важнейший источник конституционного и в целом российского права, что предопределяет особый порядок его принятия, обеспечивающий стабилизацию конституционного законодательства.

В Конституции Российской Федерации 1993 года впервые вводится понятие «федеральный конституционный закон». Но известно, что попытки именовать законы «конституционными» имели место и ранее. Однако до декабря 1993 года такое толкование носило чисто доктриальный характер, тем более что и порядок принятия любых законов был единым, и они занимали в иерархии нормативных актов одну ступень. Конституция устанавливает особый порядок принятия федерального конституционного закона (ст. 108). Они считаются принятыми не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституция Российской Федерации относит только в ведение Федерального Собрания принятие важного акта — конституционного закона, указывая на принятие его квалифицированным большинством в каждой из палат Федерального Собрания, в то время как для принятия федерального закона достаточно простого большинства. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 12 апреля 1995 года разъяснил, что в силу ч. 2 ст. 109 Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы принимаются палатами Федерального Собрания раздельно 39. Признание за федеральным конституционным законом принципа верховенства выражается также в том, что будучи принятым палатами Федерального Собрания, они не могут быть отклонены Президентом и возвращены в парламент на новое рассмотрение. Справедливо, что Президент в данном случае не имеет права «отлагательного вето», независимо от того, имеются у него возражения или нет, он

65

должен подписать его в той редакции, в какой он принят палатами Федерального собрания и обнародовать (ч. 2 ст. 108). Столь жесткому и трудно реализуемому на практике порядку принятия федеральных конституционных законов обязано содержание закона, важность вопросов, по которым они должны издаваться. К их числу относятся: введение и осуществление чрезвычайного и военного положения (ст. 87, 88), статус субъектов Российской Федерации (ст. 66), порядок принятия в Российской Федерации и образования в ее составе новых субъектов (ст. 65), отношение и порядок официального использования государственного флага, герба и гимна Российской Федерации (ст. 70), закон о референдуме (ст. 84), положение об Уполномоченном по правам человека (ст. 103), порядок деятельности Правительства (ст. 114), определение судебной системы Российской Федерации (ст. 118), полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судов (ст. 128), порядок созыва и деятельности Конституционного Собрания (ст. 135). Каждый из этих вопросов принципиален и важен, и поднятие уровня их законодательной регламентации по отношению к «простым» федеральным законам вполне объяснимо.

Вместе с тем, как правильно замечено в литературе40, трудно уяснить, почему к числу конституционных главный закон страны не отнес Федеральный закон о гражданстве (ст. 6, 62) и регламентацию общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации (ст. 77). На сегодняшний день приняты следующие Федеральные конституционные законы: «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года41; «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 года42; «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 года43; «Об Уполномоченном по правам человека» от 26 февраля 1997 года44; «О судебной системе» от 31 декабря 1996 года45, «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 199746 и другие.

С.В. Поленина замечает, что «обращает на себя внимание тот факт, что, вводя в Конституцию понятие «федеральный конституционный закон» и устанавливая усложненный поря-

66

док их утверждения, законодатель обошел молчанием вопрос о порядке внесения в эти законы, по мере необходимости, соответствующих изменений и дополнений»47. Однако логическое толкование статьи 108 позволяет сделать вывод, что в изложенном Конституцией порядке принятия федеральных конституционных законов следует не только принимать новый федеральный конституционный закон, но и вносить в них любые изменения и дополнения. Парламент правомочен указывать на процедуру принятия изменений к федеральному конституционному закону в самом конкретном федеральном конституционном законе. Например, в Федеральном конституционном законе «О референдуме в Российской Федерации» указывается, что положения настоящего Федерального конституционного закона могут быть изменены не иначе как путем принятия федерального конституционного закона (ст. 7)48.

Федеральные конституционные законы посвящены регулированию наиболее важных общественных отношений и со-ответствованию ключевых конституционных институтов — народовластия, государственного устройства, федеративных отношений и поэтому указываются Конституцией Российской Федерации. Федеральные конституционные законы закрепляют правовые основы государственной и общественной жизни, определяют важнейшие правовые институты. В зарубежной практике законы, указанные конституцией, называются органическими. В Конституции Франции в статье 64 прямо отмечается, что «статус судей устанавливается органическим законом»; в статье 65 говорится о Высшем совете магистратуры, причем ссылка дается на более обстоятельную характеристику указанного органа в органическом законе; в статье 67 ч. 2 указывается: «Органический закон устанавливает состав Высокой палаты правосудия, порядок ее деятельности, а также применяемую в ней процедуру»49.

В России за всю историю ее государственно-правового развития понятие «федеральный конституционный закон» закрепилось только в 1993 году. Так, значительную группу федеральных конституционных законов составляют статусные акты парламента о важнейших государственных институтах и органах исполнительной и судебной власти. Это готовящиеся законы о Верховном Суде, о Конституционном Собрании Российской

67

Федерации, о Государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации, а также принятые законы об Уполномоченном по правам человека, о референдуме, об арбитражных судах, о судебной системе, о Конституционном Суде Российской Федерации, о Правительстве Российской Федерации.

Другой важный ряд в классификации федеральных конституционных законов — акты парламента, определяющие различные государственно-правовые состояния. Речь идет об актах, связанных с ограничением прав и свобод человека, что, несомненно, является предметом конституционного регулирования. К ним относятся федеральные конституционные законы об условиях и порядке введения чрезвычайного и военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.

Третий вид федеральных конституционных законов связан с регулированием особо важных для государства федеративных отношений. Федеративные отношения имеют базовое значение для развития Российской Федерации. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, а также изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации осуществляется с помощью федерального конституционного закона. Такой федеральный конституционный закон содержит законодательное закрепление предписания и носит индивидуальный правоустанавливающий смысл. В данном акте должны содержаться нормативные описания переговорных и согласительных процедур, круг его участников и их правомочия, а также государственно-правовая ответственность.

В правовой системе постепенно занимает свое место такой вид нормативно-правовых актов, как конституционный закон. Он выступает как самый ближайший «мост» между Конституцией и законодательством, который необходимо использовать для всестороннего влияния Основного закона на правовую систему в целом и ее составные части 50. Создание федеральных конституционных законов — дело сугубо творческое и, как любой творческий процесс, требует от Федерального Собрания серьезного, вдумчивого и ответственного отношения, требует накопления определенных знаний, овладения искусством использования этих знаний для создания нужных обществу кон-

68

ституционных законов. Конституция не должна приспосабливаться к меняющимся общественным отношениям. Стабильность конституции обеспечат федеральные конституционные законы, которые образуют промежуточную ступень в реализации конституционных предписаний.

С провозглашением принципа правового государства в Конституцию просто «сыпались» изменения, это объяснялось задержкой в принятии новой конституции. Коренная перестройка общественных, политических, социальных отношений приводила к поспешному принятию поправок, многие из которых принимались без больших раздумий и не были взвешены на весах общественного согласия. С принятием Конституции 1993 года состояние изменилось. Основы конституционного строя заложены, российские законодатели будут исходить из фундаментальных конституционных положений и конституционных законов при обновлении и развитии системы российского законодательства.

Пакет федеральных законов, принятый Федеральным Собранием Российской Федерации, составляет объемный массив в системе законодательства России. Указанные акты парламента действуют на основе Конституции и федеральных конституционных законов. Федеральный закон опирается на объективный критерий — конституционные предписания. С признанием соблюдения прав человека, верховенства закона и разделения властей изменилась содержательная сторона закона.

Как правильно замечается в литературе, «если закон противостоит естественному праву, он ничтожен»51. Правовые начала в цивилизованном обществе должны находить выражение в законе, который является юридическим ориентиром деятельности любых участников общественных отношений.

Широкий подход к пониманию права ориентирует парламент на гуманизацию его актов. Федеральное Собрание в своей деятельности опирается на идею взаимосвязи правовых явлений, охватываемых правовой системой, а также тесного взаимодействия между правовой системой и социокультурной жизнью общества: моралью, этикой, нравственностью. Соотношение права и нормативно-правового акта парламента Российской Федерации переходит в плоскость соединения содержания

69

и формы правовых принципов, идей и нормативных предписаний.

На современном этапе мы сталкиваемся с проблемой реализации прав и свобод человека. Парламент первоочередной задачей должен видеть разработку и закрепление в законах процедур и механизма претворения в жизнь конституционных норм о правах и свободах граждан.

Как справедливо отмечает Н.И. Матузов, в нынешних кризисных условиях сам институт прав и свобод человека подвергается серьезным испытаниям. С одной стороны, общество наконец осознало безусловную важность естественных и неотчуждаемых прав человека, присущих ему от рождения. С другой — оно не в состоянии обеспечить их полное и реальное существование. Данное трудноразрешимое противоречие становится все более острым и болезненным, выступает сильнейшим раздражителем общественного сознания, источником недовольства людей. Высшие идеи и суровая действительность расходятся. Актуальная проблема состоит поэтому в том, чтобы в ходе демократических преобразований наполнить содержащиеся в Декларации прав и свобод и в новой Конституции Российской Федерации права необходимым жизненным содержанием 52.

Немаловажное значение для качества федерального закона имеет принцип историзма. Парламентарии не должны забывать о значении исторических источников в своей нормотвор-ческой деятельности. Любое историко-правовое исследование не может быть успешным без тщательного изучения и квалифицированного использования исторических источников. Изучение исторических источников — методологическая основа познания исторических проблем 53. Историческими источниками остаются труды К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина, документы КПСС и т. д. Следует учитывать, что нормотворческий опыт, как положительный, так и отрицательный, имеет прямое отношение к деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.

Немаловажным признаком федерального закона является его целостность. Соблюдение правил грамматики и синтаксиса приводит к логическому последовательному изложению в законе правового материала. Статьи и ее пункты (части), главы и разделы закона должны вытекать друг из друга, каждое поло-

70

жение закона должно быть органически связано с другими, разумеется, не повторять и тем более не противоречить им. Стиль закона должен быть ровным, безразличным к субъективным переживаниям и эмоциям лиц, с ним знакомящихся. Известная профессионализация законодательного языка необходима для точности, четкости и краткости предписаний закона, исключающих возможность его произвольного толкования и искажения в процессе судебной и административной практики. В любой сфере науки и практики, как известно, широко используется специальная терминология, имеющая тот важный смысл, что позволяет выразить мысль максимально коротко, точно и однозначно. Специальная терминология используется и в законодательстве. Терминологическая развитость законодательства свидетельствует об уровне культуры законотворчества. Чем богаче терминологический фонд, подробнее отработана и шире используется законодательная терминология, тем в большей мере достигается устойчивость, определяемость и лаконичность закона54.

В необходимых случаях специальные технические термины следует кратко определять в самом законе. Нуждаются в определениях также термины обыденной жизни, если законодатель вкладывает в них особый смысл, отличный от того, какой он имеет в обиходе. Одним словом, термины, используемые в законодательстве, должны иметь однозначное значение, возможность различного их толкования может повлечь за собой нежелательные последствия в правоприменительной практике. «Различие терминологии, — как справедливо отмечал К. Маркс, — является далеко не безразличным, ибо оно решает тысячи человеческих судеб»55. Понятность, точность и краткость языка закона создают благоприятные условия для одинакового его понимания и толкования. Работа по формулировке и редакции закона требует большого внимания, опыта и искусства. Необходимо добиться не только внутренней, но и внешней логики, взаимообусловленности, связи между различными элементами правовой нормы, главами и разделами закона. Было бы целесообразно создать специальную комиссию Федерального Собрания Российской Федерации по логике, стилю и языку закона, состоящую из филологов и юристов. Подобный орган функционирует во многих государствах56.

71

Федеральные законы, принятые Федеральным Собранием Российской Федерации, должны быть связаны с общими правовыми идеями, заложенными Конституцией Российской Федерации.

Федеральные законы можно классифицировать в зависимости от отраслей права: конституционного, административного, уголовного, семейного, финансового, трудового, муниципального, уголовно-процессуального, административно-процессуального, гражданско-процессуального и др. Предмет отрасли права будет определять содержание закона.