§ 2. Законодательная деятельность и ее принципы

Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом (статья 94 Конституции Российской Федерации). Указанная норма-дефиниция содержит характеристику парламента, которая позволяет раскрыть ее двуединую природу как представительного и законодательного органа. Оба признака связаны между собой, так как выборность позволяет осуществлять законодательную деятельность.

Законодательная функция парламентов является наиболее важной и объемной. Благодаря ей в каждой стране достигается несколько целей: формируется, прежде всего, первичный слой правового регулирования, и верховенство закона приобретает определяющий смысл в правовой системе4.

Законодательная деятельность парламента направлена на подготовку и принятие законов, издание которых порождается первоочередными потребностями общественного и государственного развития. Эффективности законодательной деятельности и устойчивости закона способствуют официально выделенные сферы законотворчества, которые определены в Конституции РФ.

Процедура принятия законодательных актов в абсолютном большинстве случаев — длительный процесс, поэтому парламенту следует стремиться улавливать все изменения в обществе и быстро на них реагировать.

Под законодательной процедурой понимается установленный порядок прохождения проектов законов и других нормативно-правовых актов, вплоть до их принятия и вступления в силу.

В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенности. Но везде она строго закрепляется и регулируется с помощью конституции, текущих законов, а также специальных положений и регламентов, устанавливающих порядок пра-вотворческой деятельности. Законодательная процедура состоит из целой серии выработанных и юридически закрепленных правил, определяющих порядок подготовки и принятия различных нормативно-правовых актов.

Выделяются такие этапы законодательного процесса, как законодательная инициатива, обсуждение законопроекта в палатах Федерального Собрания, утверждение законопроекта Пре-

29

зидентом РФ, его обнародование. Каждый из них обладает относительной самостоятельностью и имеет свою специфику, свой статус. Вместе же они образуют единый, монолитный законодательный процесс, отражающий и закрепляющий логику прохождения проекта закона, начиная с момента его зарождения и кончая его принятием и обнародованием.

Однако процесс законотворчества не сводится к регламентам и процедурным правилам. Это еще и познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования5.

Разработка и принятие законодательных актов — разновидность правотворчества. Вместе с тем законотворчеству присущ ряд особенностей, которые делают целесообразной и неоспоримой его специальную научную разработку. Главное состоит в том, что речь идет о специфике подготовки и принятия законов, обладающих высшей правовой силой в системе нормативно-правовых актов.

Парламент при осуществлении законодательной деятельности должен стремиться к такой форме правового регулирования, которая бы отвечала интересам государства и общества. Достижение этого возможно только при соединении рационально-организованного законодательного механизма с демократическими процедурами подготовки и принятия решений. Иначе неизбежно низкое качество принимаемых законов.

Законодательная деятельность базируется на конституционных принципах. Принципы — это основополагающие общие начала, правила, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности. Следует выделить такие принципы законодательной деятельности, как законность, демократизм, гласность, профессионализм, планирование, системность, этапность.

Принцип законности проявляет себя как в отношении процедуры принятия нормативно-правового акта, так и его содержания.

Законность — это конституционно-обязательный государственно-правовой принцип, реализующий идеи социальной справедливости и демократии в виде политике-правового режима, формируемого особым методом деятельности государства, который направлен на строгое и неуклонное соблюдение

30

и исполнение норм права в соответствии с принципами субординации, выражающими и гарантирующими волю народа, всеми субъектами правоотношений вне зависимости от их социального статуса.

Законодательная деятельность Федерального Собрания РФ должна осуществляться строго в рамках его компетенции. Содержание нормативного акта должно соответствовать идеалам правового государства и гражданского общества, общепринятым нормам и принципам международного права. Для того чтобы функционировать эффективно, законотворческая деятельность должна строиться на прочной правовой основе, регламентирующей содержательные и процедурно-процессуальные стороны работы парламента. Необходим целый комплекс взаимосвязанных законов во главе с Конституцией Российской Федерации.

Для дальнейшего совершенствования законотворчества важно принятие таких законов, как: закон о депутатских комитетах, закон о законах и иных нормативных правовых актах, регулирующих законодательную деятельность6. Необходимостью является также составление и издание Свода законов Российской Федерации — официального систематизированного, полного Собрания действующих нормативных актов Российской Федерации7. Весьма важной для реализации указанного принципа является работа над проектом Федерального закона «О нормативных правовых актах». Лишь осуществив общую систематизацию, решив общеэлементарные проблемы, можно осуществлять цели упорядочения разрозненного законодательства.

Демократизм — важный принцип законодательной деятельности. Одним из направлений развития политической системы в обществе на современном этапе является все более активное участие граждан в управлении делами государства, что в процессе законотворчества отражается в принятии законов. Это помогает полнее изучить и учесть в принимаемых законах потребности и интересы различных слоев, групп населения, повысив тем самым качество законов. Реализацией указанного принципа могла бы стать и «народная инициатива» (внесение законопроекта или законодательного предложения непосредственно определенным количеством граждан). Конституция Российской Федерации дает исчерпывающий перечень субъек-

31

тов права законодательной инициативы. Это право принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения (статья 104 Конституции Российской Федерации). Указанное положение Конституции означает, что любое лицо либо орган, организация, группа лиц могут стать субъектом права законодательной инициативы только с внесением соответствующей поправки к Конституции Российской Федерации. Такое положение в определенной степени ущемляет инициативу граждан, не допускает такого важного института, как «народная инициатива».

Конституция лишила права законодательной инициативы общественные организации и Академию наук России, которые обладали таким правом по ранее действовавшему Основному закону страны. Заслуживает внимания замечание С.В. Полени-ной о необходимости восстановления законодательной инициативы общественных организаций, которые, не преследуя политических целей, тем не менее, могут вносить в законодательные органы достаточно подготовленные и обоснованные законопроекты8. Целесообразность такого решения на современном этапе очевидна.

Принцип гласности состоит в открытости законотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов. При обсуждении проектов важно учитывать все мнения и предложения, даже самые противоречивые. Указанный принцип реализуется в открытых заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы. В соответствии с парламентскими регламентами на заседания палат могут приглашаться представители государственных органов, общественных организаций, научных учреждений, независимые эксперты. На открытых заседаниях могут присутствовать также представители средств массовой информации. Гласность характерна для представительных учреждений в демократическом государстве.

32

Профессионализм депутатского корпуса — важный принцип законодательной деятельности. В последнее время становится все более ясно, что недостаточный учет этого требования имеет негативные последствия, сказывается на качестве подготовленных и принятых законов.

Согласно ч. 3 ст. 97 Конституции РФ на профессиональной основе работают депутаты Государственной Думы. Высокая квалификация помогает правильно скоординировать работу, представить при необходимости альтернативные проекты нормативных актов, учитывающие различные интересы в обществе, позволяет провести научный эксперимент.

В современных условиях переустройства России с целью достижения заранее определенных результатов принцип планирования законотворческого процесса приобретает важное значение. Планирование дает возможность устранить дублирование и сосредоточить усилия с учетом согласования планов работы, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими учеными и научными учреждениями, учесть их планы научно-исследовательской работы. Но для полной реализации указанного принципа представляется целесообразным произвести некоторые изменения в работе действующего парламента. Это связано с тем, что нередко деятельность Думы значительно отходит в сторону от основного направления ее работы — принятия законов. Значительное время уходит на решение политических и организационных вопросов, хотя и очень важных, но не связанных с законодательством. Чем обусловлено такое положение дел? Сама практика процедуры в Думе позволяет отложить рассмотрение очередных законопроектов в интересах рассмотрения политических и организационных вопросов, которые попадают в повестку дня вне очереди, минуя учрежденный календарь рассмотрения законопроектов. По Регламенту Государственной Думы подобным вопросам отводится особое время, вне повестки дня, вот именно оно и должно использоваться для этих целей без ущерба для рассмотрения законопроектов. Пока же планы рассмотрения законопроектов Думой часто не выполняются9. Видимо, нужен календарь рассмотрения законопроектов не в плане, разработанном по датам астрономического календаря, а целесо-

33

образнее ограничиться простой очередностью. Думается, такая урегулированность в плане будет наиболее правильной.

Весьма негативно на законодательной деятельности сказывается тот факт, что многие основные законопроекты рассматриваются недостаточно глубоко.

Например, 19 июня 1997 года в «Российской газете» опубликованы заключения Президента Российской Федерации на проекты некоторых федеральных законов, рассмотренных Думой 10. Президент указывает, что, в частности, проект Федерального закона «О коммерческой тайне», принятый в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 2 апреля 1997 г., содержит множество внутренних противоречий. Некоторые пункты многих статей не имеют правового содержания, другие нуждаются в существенном дополнении и уточнении, третьи — поглощаются иными пунктами или дублируются ими, четвертые — не являются предметом рассматриваемого законопроекта. Положения некоторых статей требуют согласования с соответствующими кодифицированными законами или с актами текущего законодательства. Кроме того, представленный законопроект требует значительной технико-юридической и редакционной доработки.

Заключение Президента на проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законы и иные правовые акты Российской Федерации» в связи с принятием Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации содержит указание на то, что отдельные положения этого проекта не соответствуют некоторым российским законодательным актам.

Что же касается заключения Президента на проект Закона «О полномочиях Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах международных и внешнеэкономических связей и о порядке их координации», принятого Государственной Думой в первом чтении, то, помимо требований о необходимости в тщательной юридико-редакционной проработке, в нем содержится прямое указание на то, что и название законопроекта, и определяемая в преамбуле сфера его действия, и в целом концепция законопроекта противоречат Конституции Российской Федерации.

34

Данные заключения Президента Российской Федерации на проекты законов красноречиво свидетельствуют: процесс законотворчества — дело весьма сложное, связанное с политическими и экономическими факторами. Именно принцип системности обеспечивает внутреннюю согласованность, беспро-бельность и научную обоснованность принимаемых законов.

Действующее законодательство несистемно, противоречиво, излишне декларативно и чаще всего не снабжено механизмом реализации п. Одна из распространенных ошибок в процессе создания законов состоит в том, что законодатель, ориентируясь на решение какой-либо одной проблемы, принимает во внимание лишь наиболее мощный фактор, не учитывая при этом сопутствующих явлений, последствий, а также низкую правовую культуру населения и должностных лиц. Лишь реализация принципа системности позволяет ликвидировать указанные выше недостатки принимаемых законов.

Системность законодательной деятельности отражает взаимность тех общественных отношений, которые выступают объектом правового регулирования и в этом своем качестве предопределяют основные особенности данной совокупности правовых норм. Указанный принцип обусловлен различными процессами и явлениями общественной жизни. Выражая специфику тех общественных отношений, для упорядочения которых создается законодательный акт, эти процессы и явления своим действием интегрируют направление законодательной деятельности и выступают формой выявления, осознания и учета социальных интересов.

Соблюдение принципа системности должно также привести к отказу от регулярного (каждым новым парламентом) обновления недавно принятых законов. Во многих случаях более целесообразным является не издание новых законов, а внесение дополнений и изменений в уже действующие. Таким образом, путем установления системности законодательства достигается его эффективность 12.

Неотъемлемым принципом законодательной деятельности Федерального собрания является также принцип этапности. Любой закон в парламенте проходит ряд этапов.

Законодательный процесс в парламенте начинается с предварительного рассмотрения законопроектов. Законопроект,

35

подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется Советом Государственной Думы в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту. В случае направления законопроекта в несколько комитетов Совет Государственной Думы определяет из числа этих комитетов ответственный комитет по законопроекту.

Следующий этап — рассмотрение законопроекта. Статьей 116 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания определяется рассмотрение законопроекта Государственной Думой в 3 чтениях13. В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, заслушивается доклад инициатора проекта и содоклады, проводятся прения. После них Государственная Дума принимает решения по законопроекту с учетом высказанных заключений и предложений. При принципиальном одобрении законопроекта он считается принятым в первом чтении, что означает продолжение работы над ним и передачу его на обсуждение Комитету, ответственному за подготовку данного законопроекта.

Второе чтение состоит в детальном постатейном обсуждении законопроекта и внесении депутатами поправок, изменений, дополнений. Третье, завершающее чтение состоит в голосовании «за» или «против» законопроекта в целом, на этой стадии не разрешается вносить поправки.

Этап прохождения законопроекта в парламенте — рассмотрение и одобрение федеральных законов Советом Федерации. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон не более чем через 48 часов направляется вместе с сопровождающими его документами всем членам Совета Федерации. Конституция РФ устанавливает перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации после их принятия Государственной Думой. К их числу относятся законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредит-но-таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, войны и мира. Данная стадия обязательна для нормативно-правовых актов, отнесенных Конституцией к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

36

Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о невключении в повестку дня Совета Федерации рассмотрения федерального конституционного закона или закона, подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации или два члена Совета Федерации, представляющих субъект Российской Федерации, настаивают на рассмотрении законопроекта. В других случаях Председатель Совета Федерации может согласиться с решением Государственной Думы и не вносить федеральный закон на рассмотрение палаты. Рассмотрение принятого Государственной Думой закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета, ответственного за подготовку, куда проект поступил после принятия Государственной Думой, и проекта постановления Совета Федерации, вынесенного этим комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа депутатов палаты принимает решение одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. По результатам обсуждения Совет Федерации принимает одно из решений: одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон. Постановление Совета Федерации об одобрении принимается большинством голосов. Если федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, но не был рассмотрен в течение 14 дней, после его передачи Государственной Думой, этот закон не считается одобренным 14.

Конституция предполагает, что во всех случаях, когда Совет Федерации сочтет необходимым или обязан рассмотреть какой-либо закон, он должен начать такое рассмотрение в 14-дневный срок.

Это относится и к законам по вопросам, перечень которых дан в ст. 106 Конституции, так как она не устанавливает никаких особых правил для их рассмотрения Советом Федерации. Цель данной нормы только в том, чтобы обязать Совет Федерации рассмотреть определенный федеральный закон и путем голосования принять решение о его одобрении либо отклонении. Обязательность обсуждения федерального закона в этой палате означает и необходимость начала его рассмотрения на заседании в течение 14 дней. Было бы нелогично пред-

37

положить, что Конституция, требуя обязательного рассмотрения закона в Совете Федерации, предоставляет ему неограниченные возможности в выборе момента для начала такого рассмотрения. Нарушение 14-дневного срока начала рассмотрения в заседании Совета Федерации федеральных законов по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции, является отступлением от конституционного требования об обязательности рассмотрения таких законов.

Характер вопросов, перечисленных в ст. 106 Конституции, также подтверждает необходимость реального рассмотрения принятых по ним федеральных законов во многих случаях в максимально сжатые сроки, иначе Совет Федерации не сможет выполнить возложенные на него задачи по защите интересов Российской Федерации и ее субъектов при решении вопросов войны и мира, по защите государственных границ либо по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и т. д.

Обязательность рассмотрения федеральных законов, перечень которых установлен в вышеуказанной ст. 106, означает невозможность оставить вопрос нерешенным по существу или отказаться от завершения его рассмотрения на какое-то время. Это было бы нарушением конституционных обязанностей Совета Федерации. Пролонгация срока рассмотрения такого закона оправдана и допустима лишь при условии, что процесс рассмотрения закона не прерывается вплоть до его завершения, хотя и может быть перенесен на следующее заседание Совета Федерации. В федеральном законе, а также в Регламенте Совета Федерации могут быть установлены и другие формальные ограничительные условия, которые определили бы момент принятия Советом Федерации решения по законам, подлежащим его обязательному рассмотрению IS.

В отдельных случаях в законодательном процессе имеет место стадия согласительных процедур. Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, может быть создана согласительная комиссия.

Однако если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об

38

отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. Закон считается принятым в том случае, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный закон Председатель Государственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования 16.

Необходимо заметить, что в отдельных случаях имеет место стадия повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации.

В отличие от согласительных процедур между палатами Федерального Собрания, которые регулируются конституционными нормами, согласительные процедуры между Президентом и Государственной Думой по отклонении главой государства законодательных актов не регламентированы ни Конституцией, ни федеральным законом.

Указанные принципы являются основополагающими в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации. Только их комплексная и полная реализация даст возможность повышения качества принимаемых законов и в целом парламентской практики.

Примечания

1 Конституционный строй в России. Вып. 2. М., 1995.

2 ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации РФ» от 5 августа 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.

3 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы РФ» от 24 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3844.

4 Котелевская И.В. Информация и законодательный процесс // Сов. государство и право. 1990. № 9. С. 14.

5 Там же. С. 10.

6 Поленина С.В., Лазарев Б.М., Лившиц Р.З., Козлов Е.А., Глушко Е.К. Инициативный проект «О законах и иных нормативных актах Российской Федерации» // Государство и право. 1995. № 3. С. 57-68.

7 Мицкевич А.В. Свод законов России — насущная необходимость // Журнал российского права. 1997. № 2. С. 3; Поленина С.В., Колдаева Н.П. Свод законов как форма системати-

39

зации нормативных документов // Российская юстиция. 1996. № 12. С. 13.

8 Поленика С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 115.

9 Регламент Государственной Думы // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

10 Трудное рождение законов // Российская газета. 1997. 19 июня.

11 Поленика С.В. Указ. соч. С. 4.

12 Там же. С. 419-420.

13 Регламент Государственной Думы...

14 Постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. № 1-П. «По делу о толковании ч. 4 ст. 105, 106 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207.

15 Там же.

16 Регламент Государственной Думы...

40