§ 1. Закон — основной акт парламента. Его сущность и особенности

Правовые акты государственных органов занимают важное место среди многочисленных форм (источников) права. Правовой акт это выраженное в письменной форме решение компетентного государственного органа. Это акт правотворче-ства, с помощью нормативно-правовых актов устанавливаются или же отменяются правовые нормы.

В документальном виде правовой акт является источником соответствующих юридических норм и одновременно формой их юридически официального бытия, существования. Таковы, в частности, нормативные правовые акты. Здесь при характеристике юридических источников под актом понимается уже не юридическое действие как таковое, а действие, внешне объектированное, внешнее выражение государственной воли в ее документальном виде, то есть акт-документ ].

Абсолютно все правовые акты взаимосвязаны. Правильно их сформировать, не дожидаясь деформации нормативного массива и юридических коллизий, помогает понятие правовой системы. Правовая система Российской Федерации закрепляется Конституцией (ч. 4 ст. 15). Конституционная реформа 1993 года внесла существенные изменения в систему нормативных правовых актов, в том числе и законов. Конституция России упоминает следующие термины: «конституция», «закон», «федеральный закон», «федеральный конституционный закон», «правовые акты», «нормативные правовые акты», «указы», «постановления», «распоряжения», «решения», «акт», «международные договоры», «устав», «договор», «соглашения».

Конституция России закрепляет, что государственная власть в России осуществляется на основе принципа разделения властей (ст. 10). Система государственных органов, построенная на принципе разделения властей, предполагает наличие представительного органа, который осуществляет законодатель-

41

ную власть. В Российской Федерации таким органом является парламент — Федеральное Собрание, состоящее из двух палат — Государственной Думы и Совета Федерации. Двухпалатная структура Федерального Собрания является традиционной. Поскольку именно этот орган осуществляет всю законодательную деятельность на федеральном уровне, для рассмотрения его деятельности логично обратить внимание на те акты, которые он издает.

Существуют различные классификации правовых актов, издаваемых Федеральным Собранием России. Наиболее известно и приемлемо разделение актов в соответствии с видами деятельности этого органа. Всю деятельность Российского парламента можно условно разбить на три направления (в порядке их важности): издание федеральных законов; разрешение вопросов, отнесенных к компетенции его палат Конституцией Российской Федерации; решение вопросов, связанных с организацией работы его палат.

Выделяют следующие акты палат Федерального Собрания: федеральные законы (в том числе и конституционные), декларации, заявления, обращения, постановления и регламенты. Отдельные исследователи2 называют среди актов парламента договоры с нормативным содержанием, однако против такого утверждения имеются серьезные возражения. Само понятие договора подразумевает, что он создается двумя или несколькими сторонами (хотя бы формально) и поэтому не может быть издан одним субъектом. Если иметь в виду международные договоры, ратифицируемые парламентом, то эта ратификация оформляется законами и, следовательно, относится к первой группе.

Закон — это основной акт, принимаемый парламентом России. Характеризуя слово «закон», необходимо отметить, что следует различать его широкую и узкую сторону. В широком смысле слова закон может быть применим к любой науке: и к наукам о природе (например, биологии), и к наукам о закономерностях человеческого мышления (математике, физике), и к наукам об обществе (социологии, юриспруденции). То есть в любой науке существуют свои законы. Юриспруденция — общественная наука, ибо она изучает государство и право как продукт социального развития. Закон здесь имеет немаловаж-

42

ное значение. Исходя из предмета науки, необходимо дать ему следующее определение: закон есть юридический акт, содержащий первичные правовые нормы. Более того, первичные правовые нормы и должны создаваться преимущественно законом 3. Закон, как и право в целом, не является раз и навсегда данным, застывшим в своем развитии институтом. В известной мере меняются и взгляды о нем, о его отдельных признаках и чертах. Возникают противоречивые мнения и суждения. Например, иногда закон рассматривается в самом «широком» смысле, как синоним понятия права, а точнее, законодательства. Законами называются все нормативно-правовые акты (их совокупность), исходящие от государства в лице всех его нор-мотворческих органов. «Под именем закона, — писал Г.Ф. Шер-шеневич, — понимается норма права, исходящая непосредственно от государственной власти в установленном законом порядке». «Прежде всего, — пояснял автор, — закон есть норма, то есть общее правило, рассчитанное на неограниченное число случаев. Неизбежность этого признака вытекает из того, что закон есть норма права, а следовательно, вид не может быть лишен того свойства, какое присуще роду»4. Из этого рассуждения следует, что первостепенной по значимости отличительной чертой закона является его нормативный характер. Но нормы права содержатся и в любом ином нормативно-правовом акте. Следуя логике, любой такой акт должен рассматриваться в виде закона. Юридически это весьма некорректно.

В силу этого в научной и учебной юридической литературе чаще используется понятие закона в узком, собственном его смысле. Закон — это принятый в особом порядке «первичный правовой акт» по основным вопросам жизни государства, «непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой»5. Данное определение наиболее полно и глубоко отражает понятие «закон». Можно, конечно, привести еще целый ряд аналогичных определений, но главное состоит в том, чтобы понять основной смысл, содержание того, что называется законом, необходимо рассмотреть его специфические черты.

Следует указать на следующие специфические особенности закона:

43

1) Закон — это нормативно-правовой акт, принимаемый только органом государственной власти — Федеральным Собранием РФ.

2) Закон обладает высшей юридической силой среди всех остальных источников права, имеет верховенство и является главенствующей формой права. В новой Конституции вопрос о верховенстве закона решен в нескольких статьях (ст. 15, 75 и др.). Во многом способствовать реальному верховенству закона могло бы, как неоднократно указывалось в науке, принятие «закона о законах», важной составной частью которого должно быть законодательное закрепление исключительной сферы действия закона и, соответственно, отграничение ее от сферы действия правительственных постановлений, административных правил и других подзаконных актов 6.

Только законами, по мнению С.В. Полениной, следовало бы регулировать:

- установление всех компонентов правового статуса граждан, включая основные права и свободы, способы их охраны, юридическую ответственность и применение мер принуждения по отношению к гражданам;

- условия создания и деятельности общественных организаций;

- определение порядка формирования и работы органов представительной, исполнительной и судебной власти;

- вопросы конституционного порядка;

- установление, отмену и изменение всех видов налогов;

- уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданско-процессуальное, административно-процессуальное законодательство, законодательство о судоустройстве, прокуратуре, адвокатуре, других правоохранительных органах, то есть все юрисдикционное законодательство;

- семейное законодательство;

- правовой статус средств массовой информации 7. Расширение границ исключительной сферы действия законов, многие из которых являются кодификационными актами, способно помимо прочего несколько сократить множественность действующих нормативно-правовых актов и тем самым повысить системность и непротиворечивость законодательства.

44

Одновременно выросла бы и роль законов в вопросах управления отраслевыми и межотраслевыми системами законодательства. В этой связи интересным представляется высказанное в литературе предложение законодательно установить, что только в законах могут формулироваться цели правового регулирования, ибо цель определяет способ и характер регулирования8.

3) Закон как источник права, исходящий от органа государственной власти, представляющего (по крайней мере, теоретически) волю и интересы всего общества или народа, должен также отражать волю и интересы всего общества или народа. Согласно Конституции Российской Федерации, Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является российским представительным и законодательным органом (ст. 94). Являясь представительным органом Российской Федерации, Федеральное Собрание выступает представителем всего многонационального народа России, формируется на основе всеобщего участия населения в политическом процессе, а применительно к Государственной Думе — путем всеобщих прямых свободных выборов. Будучи же высшим органом народного представительства, парламент призван закреплять силой закона общие интересы и потребности общественного развития9. Но существует и критическое отношение к представлению о законе как выразителе «общей воли». Еще в начале XX века французский ученый Морис Ориу рекомендовал отказаться от иллюзий непогрешимости закона, которая к тому же опровергается фактами. По его мнению, закон является «делом воли большинства, существующего в парламенте»10.

Логичнее было бы говорить о выражении парламентом «общей воли» не как о факте, а как о способности и потенциальной возможности его адекватно отражать и полностью выражать «общую волю» народами всего общества. Для того, чтобы данная возможность претворилась в реальность, необходимо прежде всего разрешить проблему повышения качества принимаемых законов. Конечно, качество закона — характеристика оценочная, притом собирательная. Нет какого-то одного масштаба, мерила, критерия, степень соответствия которому данного закона или всего законодательства свидетельствовала бы о его более высоком или более низком качестве. В общем и целом за улучшением качества законодательства стоит прежде

45

всего повышение его социальной ценности как инструмента для решения стоящих перед обществом задач, его действенности в этом главном направлении. Конечно, такая оценка применима, скорее, ко всему законодательству, а не к его составляющим. Но все же качество конкретного закона, конкретных институтов или норм права чаще выражается через такие свойства их действия, как эффективность (соотношение между фактическим результатом действия законов, норм права и теми социальными целями, для достижения которых они были приняты), полезность (соотношение намеченных результатов и результатов побочных, возникающих, как правило, вне предвидения правотворческого органа), экономичность (соотношения между ценностью полученного результата и произведенными затратами) и т. п.11

Закон регулирует наиболее важные общественные отношения с точки зрения интересов и потребностей населения страны, как явление представляет собой важнейшее изобретение человеческой цивилизации. Но, как и любое значительное достижение человеческой мысли, закон может быть направлен как на защиту интересов личности, так и против нее. В развитом обществе закон не может быть формой и способом государственного подавления личности, а должен представлять собой форму социального компромисса, способом предупреждения и разрешения конфликтов и разногласий, быть инструментом поиска общественного согласия. В этом ракурсе важно выделить следующий вопрос: соответствие нормативно-правовых предписаний закона объективно обусловленным общественным потребностям. Здесь уместно сказать о процессе возникновения юридических норм. Всякая новая норма представляет собой отмену или видоизменение той или иной старой нормы или обыкновения. Эти старые нормы или обычаи отменяются потому, что они перестают соответствовать новым фактическим общественным отношениям. Верно высказывание Г.В. Плеханова: «Если старые юридические нормы препятствуют известной части общества достигать своих житейских целей, удовлетворять свои насущные нужды, то эта часть общества непременно и чрезвычайно легко придет к сознанию их стеснительности... Но от сознания стеснительности данной юридической нормы, конечно, еще далеко до сознательного стремления к

46

ее отмене, первоначально люди просто пытаются обходить ее в каждом частном случае... Рост сознания людьми своего положения обыкновенно более или менее отстает от новых фактических отношений, изменяющих это положение. Но сознание все-таки идет за фактическими отношениями. Где слабосознательное стремление людей к отмене старых учреждений и к установлению нового юридического порядка, там этот новый порядок еще не вполне подготовлен общественной экономикой»12.

Отсюда очевиден вывод о том, что любой закон в той или иной мере нуждается в корректировке. Вопрос состоит лишь в том, насколько его нормы соответствуют уровню общественной потребности, а их содержание и форма пригодны отражать уровень развития прогрессивной человеческой деятельности.

Законотворчество, как и всякое творчество, предполагает наличие у законодателей не только общей культуры, но и требует от них специальных знаний, определенных навыков, овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов. Неподготовленность или недостаточная подготовленность депутатов к этой деятельности обусловили несовершенство многих законов, принятых за период, предшествующий вступлению новой Конституции в силу. И вполне можно допустить, что именно это обстоятельство стало одной из причин сложившегося в массовом сознании впечатления о необязательности исполнения закона, возможности безнаказанного его нарушения, допустимости «борьбы законов». Создание же эффективного, работающего закона равнозначно иному открытию в науке. Законотворчество только в том случае добьется успеха, если основывается на научном знании, правовой культуре и законодательной технике 13.

4) Законы, в отличие от других нормативно-правовых актов, издаются по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Например, уже приняты такие новые федеральные кодексы, как Гражданский (первая и вторая части), Семейный, Водный, Лесной, Таможенный, Уголовный, Уголовно-исполнительный, Арбитражно-процессуальный. Кодифицированными федеральными отраслевыми актами являются, несомненно, Федеральные законы «О недрах», «Об охране окружающей природной среды». К сводным норма-

47

тивным актам в рамках отдельных подотраслей и институтов права относятся и Федеральные законы «О животном мире», «Об атмосферном воздухе», «О культуре», «О физической культуре и спорте», «Об образовании», Основы законодательства о здравоохранении, а также социальные законы «О государственных пенсиях», «О ветеранах», «О пособиях семьям, имеющим детей» и ряд других, обеспечивающих социальную защиту нуждающихся в этом групп населения. В области конституционного и административного права — это Федеральный конституционный закон «О референдуме», Федеральные законы «О средствах массовой информации», «Об общественных объединениях», «Об обороне», «О внешней разведке», «О внутренних войсках», о некоторых других видах войск и многие другие акты. В сфере организации судебной власти действуют федеральные конституционные и общие Федеральные законы «О судебной системе», «О Конституционном Суде Российской Федерации», «Об арбитражных судах», «О статусе судей» и ряд других 14.

Таким образом, в современной России создана целая система разнообразных федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих многообразные общественные отношения, потребности происходящих в стране реформ, условия жизни народа и каждого человека в отдельности. Многие из федеральных законов и иных нормативно-правовых актов были приняты до вступления в силу новой Конституции Российской Федерации, а в ряде сфер жизни нашего общества продолжают еще действовать законы и иные акты органов Союза ССР. На современном этапе действуют три системы законодательства в России:

1) акты Союза ССР;

2) акты России до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года;

3)  акты после принятия Конституции Российской

Федерации 1993 года.

Ясно, что весьма обширная сфера законодательства нуждается в упорядочении. Именно поэтому становится понятной необходимость создания Свода законов России, на которую указывают многие ученые IS. Правотворчество неизбежно будет пополнять законодательство разрозненными нормативными актами. Многие из них остаются за рамками действующих ко-

48

дексов, сводных законов, положении и уставов, подчас не совпадая с системой ни одного из них. Накопление же разрозненных актов приводит к тому неупорядоченному состоянию законодательства в виде его «многосложности, раздробленности, неизвестности»16, выйти из которого невозможно без больших многолетних усилий.

В начале 30-х годов переход к тоталитарному режиму сказался на практически полном отказе от отмены или изменения прежних актов в связи с принятием новых законов. В результате к середине 50-х годов запутанное законодательство Союза ССР насчитывало 400 тысяч актов. Для того чтобы его пересмотреть и привести в систему, потребовалось 20 лет. Сегодня главное не повторять ошибок. Но на практике наблюдается формальное, невнимательное отношение к ревизии законодательства. Необходимо:

1. Принимая новый закон, давать конкретные указания на изменяемые законы.

2. Привести в соответствие с новыми законами указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

В середине XIX века М. М. Сперанский убедительно доказал, что выхода из многосложности и раздробленности законов «нет другого, как только разобрать Законы по их родам и предметам, отделить все действующее от минувшего и привести все в состав единообразный, то есть составить Свод»17. Многосложность, запутанность законодательства с трудом удалось преодолеть в дооктябрьской России, где Свод законов Российской империи стал непосредственным источником права, на нормы которого могли ссылаться суды и другие органы, применявшие закон. Свод законов издавался и переиздавался неоднократно, в самых различных вариантах, удовлетворявших разные потребности. После Октябрьской революции Свод законов был отменен. На сегодняшний день нужна специальная служба систематизации, ревизии и кодификации законодательства, подобная Второму отделению Канцелярии, созданному Императором Николаем I 31 января 1826 года, всеми делами которого руководил М.М. Сперанский. Именно этому отделению Канцелярии Его Величества Россия была обязана созданием Свода законов Российской империи, явившегося одним

49

из выдающихся памятников мировой правовой культуры, по своему значению подобного знаменитому Своду римского императора Юстиниана, созданному в VI веке.

5) Законы принимаются, изменяются и дополняются в особом, строго установленном, законодательном порядке. Законодательная процедура существует в каждом государстве. Она закрепляется, как правило, особыми актами — Положениями или Регламентами высших органов государственной власти — и является объективно необходимой. Этот формальный момент выражения воли, справедливо утверждал Шершеневич, «необходим совершенно независимо от организации государственной власти»18. В чем же заключается эта необходимость? Почему нужна законодательная процедура? Отвечая на этот вопрос, Шершеневич резонно замечал: «Если в конституционных государствах граждане стремятся оградить себя твердым законодательным порядком от произвола исполнительных органов, то и при абсолютном режиме монарх заинтересован в том, чтобы его подданные знали и выполняли его волю, а для этого он должен установить форму, которая служила бы для его подданных ручательством, что дошедшее до них повеление действительно выражает волю монарха. Выраженная не в установленной форме, воля органов государственной власти не может быть признаваема за подлинную»19.

В каждой стране существует свой собственный и особый порядок принятия, изменения и дополнения законодательных актов и положений. В Конституции Российской Федерации основы законодательной процедуры закреплены в главе 5 «Федеральное Собрание». Все принимаемые законы проходят через одни и те же стадии процесса правотворчества, начиная с момента внесения законопроекта в законодательный орган, его обсуждения и утверждения и кончая опубликованием (обнародованием) принятого закона20.

Основное содержание регламентов палат Федерального Собрания состоит в подобном регулировании законодательных процедур. Однако Конституция РФ и регламенты палат Федерального Собрания устанавливают в некотором смысле идеальную модель законодательной процедуры, которая не всегда совпадает с тем, как реально протекает законодательный процесс. Ряд проблем, по разным причинам не находящих необхо-

50

димого отражения в регламенте, постоянно возникает на разных стадиях законодательного процесса. По сути, противоречия, появляющиеся в функционирующей законодательной процедуре, отражают в определенном смысле конфликт закона в целом, начиная с первых шагов возникновения проекта закона и заканчивая подписанием закона Президентом РФ и его обнародованием. Вопрос о правилах парламентской процедуры является одним из наиболее актуальных в современном законодательном процессе правового государства. Этой проблеме уделяется значительное место в парламентском праве. Стоит в связи с этим обратить внимание на ряд исследовательских работ, посвященных парламентскому закону и парламентским процедурам, в том числе на широко известное издание Генри М. Роберта «Правила парламентской процедуры», ставшее классическим руководством к действию в разных законодательных и совещательных ассамблеях21. Характерно, что при изложении правил парламентской процедуры в книге значительное место уделяется классификации предложений, возникающих в ходе обсуждения, порядку их предпочтительности. Соблюдение установленного порядка обсуждения предложений, подчас весьма противоречивых, помогает избежать конфликтных ситуаций в самой процедуре и решить вопрос наилучшим образом.

В ходе реального функционирования законодательного процесса в Федеральном Собрании РФ можно выделить несколько моментов, дающих возможность наиболее полно представить особенности процесса принятия законов Федеральным Собранием. На этапе внесения законопроекта в Государственную Думу довольно часто возникает ситуация, когда комитет, назначенный ответственным за данный законопроект, возражает против некоторых положений этого законопроекта. В этом случае возникает дилемма: либо отклонить проект, либо внести в него ряд необходимых, с точки зрения комитета, поправок и высказать поддержку законопроекту. Разумеется, второй вариант выглядит как наиболее предпочтительный. Однако возникает вопрос, не нарушается ли при этом право субъекта законодательной инициативы. В этом случае следует выяснить, в чем же заключается право законодательной инициативы и входит ли в него обязанность Думы рассмотреть законопроект в

51

том виде, в котором он был внесен в парламент субъектом права законодательной инициативы. На этот вопрос нет ответа в Регламенте Государственной Думы, что можно считать определенным упущением. Существует много других моментов, связанных с особенностями происхождения законопроектов и принятия законов. Как справедливо отмечается в юридической литературе22, конфликтные ситуации часто порождаются несовершенством правовых норм, содержащихся в законодательстве, регламентах палат, их коллизионностью. Нередким явлением бывает нарушение депутатами правил, установленных в регламентах, несоблюдением норм депутатской этики и отсутствием правовой культуры. Конфликт закона на стадиях законодательного процесса часто возникает в результате столкновения политических интересов. Довольно большое число законов, в том числе имеющих приоритетное значение, при голосовании не может набрать необходимого числа депутатских голосов по причине столкновения политических интересов разных думских фракций. Преодолеть эти конфликтные моменты, опираясь лишь на правовые нормы и положения Регламента, достаточно сложно. Возникает потребность в развитии искусства ведения дебатов, выработке компромиссов, использовании согласительных процедур, совершенствовании способов преодоления разногласий и отработке правил парламентских процедур, исследовании особенностей собственной парламентской традиции.

Обращая внимание страны на необходимость повышения качества законодательной деятельности в Российской Федерации, Президент РФ во многом связывает это с необходимостью более активного участия в законотворчестве Совета Федерации, повышением его роли как коллегиально работающей палаты парламента. Отмечается несоответствие требованиям конституционной законодательной процедуры практики голосования в Совете Федерации «за» или «против» по отдельным законам и другим вопросам путем так называемого опросного голосования. Указывается как дефект законотворчества рост числа федеральных законов, направляемых для подписания Президенту РФ без рассмотрения на заседаниях Совета Федерации. Подчеркивается несовпадение конституционных сроков рассмотрения законов со сроками заседаний Совета Федера-

52

ции, график которых мог бы быть теснее увязан именно с законодательной деятельностью, которая является главной функцией палат парламента23.

В ответ на обращение Президента РФ к Совету Федерации верхняя палата согласилась с мнением главы государства о необходимости повышения качества законодательной деятельности палат Федерального Собрания прежде всего за счет продуманной и слаженной работы обеих палат, Администрации Президента, Правительства, министерств и ведомств уже на начальном этапе подготовки законопроектов24.

Отражение в законе его признаков приобретает особое значение при решении вопроса о его сущности. Развитие законодательства в России означает как упрочение ее целостности и внутренних связей, преодоление юридических коллизий, так и развитие в соответствии с нормами международного права.

Характеризуя акты парламента России, необходимо отметить, что закон занимает в иерархии правовых актов наиболее высокое место. Как правильно отмечается в литературе, «в законе должны содержаться не любые нормы, а в основном первичные, базисные, имеющие прямое действие и государственную защиту»25. В демократическом обществе, ориентирующемся на правовую государственность, его роль первостепенна. Но она еще более возрастает в переходный период, когда речь идет о коренных переменах не только в политической системе общества, но и в его экономической инфраструктуре. Только закон, принятый парламентом государства, адекватный новым общественным потребностям, способен обеспечить стабильность и упорядоченность, необходимые для успеха крупных экономических и политических реформ в России.