§ 2. Возникновение и развитие парламентаризма в России, его особенности на современном этапе

Проблемы парламентаризма не одно столетие волновали человечество и остаются актуальным предметом научных исследований сегодня. История парламента исчисляется веками. Совершенствуется парламент вместе с обществом и государством, отражая тенденции их развития в исторических ситуациях, соотношение социальных сил в экономических, политических, военных сферах. Уже на рубеже первого тысячелетия появляются и функционируют народные собрания в городах Греции, Рима, а позднее — собрания-сходы в Англии и Испании.

Институты демократии народоправства характерны и для Руси, России и уходят своими корнями в далекое прошлое. Это и институты прямого народного участия в определении судьбы отечества — вече. Псковское, Новгородское веча являются клас-

9

сическими образцами непосредственного участия населения в делах государства в Киевско-Новгородской Руси 8.

На этих собраниях граждан, или «избранных» (старейшин, уполномоченных, князей, аристократов и т. п.), обсуждались вопросы, которые считались актуальными для той или иной территории, а ограниченные ее пределы вполне позволяли такие сходы делать сравнительно регулярными. Постепенно круг рассматриваемых дел более четко очерчивался наряду с делами частными, спорными и судебными все чаще темой обсуждения становятся общезначимые дела, включая вопросы войны и мира, объединения с соседями. Их можно рассматривать как исторический прообраз парламента и первый этап его становления 9.

Второй этап развития парламентов относится ко времени, когда они приобретают значение государственного форума. Английский парламент на рубеже XII—XIII вв. первым завоевывает такую роль и позднее становится даже классическим образцом. Позднее, в XVI—XVII вв., парламент становится со-словно-представительным органом с совещательными функциями при монархе. К таковым можно условно отнести Боярскую думу и Земский собор в России. На них избирались цари, решались вопросы войны и мира, взимание податей и налогов. Велика их роль в собирании Русских земель, в выходе из «смутного времени», в формировании централизованного государства, несмотря на то, что они остались совещательными органами. Существование Земских соборов, Советов всея земли русской, как их называли, оказалось исторически ограниченным. Их время — это середина XVI — конец XVII столетия 10.

Третий этап развития парламентов можно связать с концом XVII — концом XIX в., когда идеи парламентаризма уже сформировались в трудах европейских мыслителей: Дж. Локка, Ж-Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Вольтера. В известной доктрине разделения властей парламенту как законодательной власти отводилось видное место. Причем впервые был сделан вывод о связи представительства народа с законодательной деятельностью, а закона — с народным волеизъявлением избирателей.

В XIX в., парламент окончательно формируется как государственный институт. Избирательные законы создают основу для регулярных выборов членов парламентов. Парламент ста-

10

новится, по сути дела, единственным источником законодательства, только ему принадлежит право принятия законов. Складываются парламентские институты — законодательный процесс, статус депутатов, отношения с исполнительной властью, с партиями и прессой.

Четвертый этап парламентского развития охватывает XX в. и характеризуется возрастающей ролью во многих странах парламентов. Идея парламентского верховенства становится общепризнанной. Мировое сообщество выступает ее гарантом. Парламенты в полной мере становятся центрами общественной жизни, активно отражая общественное мнение и влияя на него. Их зрелость служит показателем демократического, гражданского общества, парламентские институты обогатились большим опытом, и их соотношение с другими ветвями государственной власти приобрело значение движущего фактора государственности. Влияние международной среды сыграло важную роль в становлении основ парламентаризма России. Наше государство вступило в XX век, имея различные конституционно-реформаторские проекты.

Идея основ парламентаризма была изложена в манифесте «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 года. По словам С.Ю. Витте, бывшего в то время Председателем Совета министров, манифест, какова бы ни была его участь, «составит эру в истории России»11. Оценка, нельзя не признать, несколько завышенная, но принципиально верная, ибо речь шла о смене одной формы правления — самодержавной монархии, другой — конституционной.

Манифест объявлял: «Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий постановленных от нас властей»12.

Россия переросла форму существовавшего строя и стремилась к строю правовому на основе гражданской свободы. Однако стремлению этому скоро был положен конец.

Административно-бюрократическая машина не приняла парламентаризма, уповая теперь, в обстановке хаоса и разброда, на авторитарные методы управления. Население, в подав-

11

ляющей массе крестьянство, мало занимали проблемы формы правления. Новый премьер-министр П.А. Столыпин разрешил проблему, касающуюся парламентаризма, следующим образом: «Государю было угодно даровать России представительный образ правления, и мы должны его сохранить». И затем (в развитие своего кредо): «Да, я схватил революцию за глотку и кончу тем, что задушу ее... Правительство упрекают в репрессиях, но прежде чем мечтать об осуществлении во всей полноте и неприкосновенности реформ, обещанных манифестом 1905 года, надо вернуть России успокоение и восстановить порядок»13.

Публицист и писатель B.C. Иванов (1888—1971) приводит цифры, данные самим Столыпиным в 1909 г. Только за 1906— 1908 гг. было совершено покушений — 26268; убийств должностных и частных лиц — 6091, ранено более 1000, награблено — больше 5000000 руб. «И при всем том, — восклицает Столыпин, — от нас требуют парламентаризма на европейский образец!..»14.

Два выдающихся государственных деятеля — С.Ю. Витте и П.А. Столыпин — преследовали общую цель — благо России, хотя позиции были далеко различными в отношении формы государства.

Проблемы парламентаризма волновали русское государ-ствоведение того времени. Профессору В.Ф. Залесскому, например, парламентаризм представлялся никуда не годной системой, потому что «лишь люди особой породы карьеристов-дельцов чувствуют себя в этом тинном море хорошо и удобно». И далее: «Сама основа парламентаризма — выборы депутатов и решение вопросов по большинству голосов — покоится на ошибочном убеждении, будто всякий вопрос, всякое дело можно решить по большинству голосов, это убеждение есть возвращение к философии пифагорейцев, которые думали, что числа управляют вещами, разве можно считать разумным подчинение меньшинства большинству, если последнее стремится обеспечить, денационализировать, поработить меньшинство?»15.

По К.Н. Соколову, приват-доценту Санкт-Петербургского университета, парламентаризм продолжает жить в современных демократиях, нуждаясь лишь в новых формах выражения и осуществления своих принципов. Для этого необходимо покончить и со «скептическим вообще отношением господствующе -

12

го направления науки о государстве к роли обычного права в системе конституционализма»16. Примечательно, что в исследованиях «юридической природы парламентаризма» автор опирается на знаменитую в свое время психологическую теорию права Л. Петражицкого.

Так или иначе, монархический принцип не устоял. Верх взял либерально-демократический (в партийном аспекте — кадетский), и 1 сентября 1917 г. Специальным актом Временного правительства Россия была объявлена республикой. Вскоре особая комиссия под председательством проф. Н.И. Лазаревского при Юридическом совещании Временного правительства приступила к разработке проекта Конституции России как парла-ментско-президентской республики (возврат к монархическому принципу допускался лишь из тактических, точнее, конъюнктурных соображений)17.

Разгон в 1918 г. Учредительного собрания и значительный период советской власти был сопряжен с полным отказом от идей парламентаризма.

Усилиями марксистско-ленинской доктрины государства и права понятия и институты, связанные с парламентаризмом, были так искажены, как, пожалуй, никакие другие из обще-цивилизационного арсенала политике-юридических ценностей. Стратегия «уничтожения парламентаризма» отрабатывалась в контексте самых уничтожительных эпитафий парламентских учреждений: «продажные», «прогнившие», «где только тем и занимаются, что болтают со специальной целью надуть простонародье»18.

Знаменитая ленинская формула «Не парламентарная республика, а республика Советов» означала отказ не только от представительных учреждений, но вообще от конституционно-властных структур государственности как таковой. Никакое государственно-организованное общество, даже в утопиях, ничего подобного позволить себе не может. Речь шла об утверждении на расчищенной от «буржуазного хлама» почве принципиально новой формы «республиканизма», по всем своим параметрам отвечающей требованиям партийно-государственной диктатуры. Есть представительная, исполнительная, судебная системы власти; есть и система местного самоуправления. Но принципы взаимоотношений между ними, с одной стороны,

13

и взаимоотношений их с населением — с другой, трансформируются так, что место разделения властей занимает единство законодательной и исполнительно-контрольной деятельности; место партийно-политической ответственности правительства — ординарная подотчетность; место свободного депутатского мандата — императивный с иллюзорным правом отзыва и т. д.

В первые годы советской власти верховная власть принадлежала сразу трем органам — Всероссийскому съезду Советов, Всероссийскому Центральному комитету и его председателю. Такая модель парламента наделяет законотворческой деятельностью два органа — Всероссийский съезд Советов и Всероссийский Центральный комитет. В 1936 году была принята общесоюзная Конституция. Некоторые элементы «парламентари-зации» прослеживались в программе конституционного реформирования. Так, согласно ее положениям (ст. 32) законодательство связывалось с исключительной прерогативой Верховного Совета как высшего органа государственной власти страны. Такая модель парламента, где власть принадлежит одному высшему органу государственной власти — однопалатному Верховному Совету РСФСР — функционировала в период с 1937—1989 гг. Однако нельзя не увидеть, что большинство попыток усовершенствовать парламентскую организацию не дали позитивных результатов. Ситуация в стране была такова: конституции 1936— 1977 гг. закрепляли формальные демократичные принципы государственного устройства, а на практике происходило иное — успешно функционировали партийные органы, осуществлявшие руководство государством и отдававшие соответственно большее предпочтение совершенствованию собственной внутренней организации.

С середины 80-х годов начался процесс демократических преобразований в политической и социально-экономической жизни общества. В первую очередь они коснулись реорганизации структуры высшего органа государственной власти, его внутренней организации. Это была сложная система, состоящая из двух самостоятельных органов с властными полномочиями — Съезда народных депутатов и Верховного Совета — и их многочисленных внутренних подразделений, каждое из которых возглавлялось соответствующим должностным лицом.

14

Съезд народных депутатов и его вспомогательные органы работали сессионно, то есть во время проведения заседаний, а Верховный Совет был постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти. Он формировался на Съезде из двух равных по численному составу палат, каждая из которых избирала председателя и его заместителя.

К внутренним органам Верховного Совета относились также Президиум, возглавляемый председателем Верховного Совета, постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета, избираемые и образуемые в составе председателей их заместителей. Верховный Совет имел свой аппарат, состоящий из многочисленных отделов и иных служб, призванных обеспечивать организационно-техническое, правовое и информационное обслуживание парламента, его органов, депутатов.

Данная система имела ряд существенных недостатков. Не случайно в период подготовки новой Конституции Российской Федерации авторы несхожих проектов были единодушны в одном — в желании упразднить двухступенчатую организацию парламента.

В юридической литературе обращалось также внимание на противоречивый характер правового статуса Президиума Верховного Совета, критически оценивались его роль, место и назначение в парламентской системе, высказывалось вполне обоснованное сомнение в необходимости такого органа 19.

В то же время мировой опыт свидетельствует, что в ряде развитых государств с двухпалатным парламентом (США, Великобритания, Италия, Франция, Германия, Япония, Испания) не существует аналогичного либо подобного Президиуму Верховного Совета парламентского органа. Более того, отсутствует должностное лицо, возглавляющее парламент. И даже если, к примеру, в составе палат Германии есть органы, именуемые президиумами, то, кроме названия, у них нет ничего общего с органом, существовавшим в Верховном Совете Российской Федерации20.

Конституцией Российской Федерации 1993 года преобразована структура представительного и законодательного органа с учетом опыта организации парламентских органов в развитых государствах. Так, упразднены Съезды народных депута-

15

тов, Президиум Верховного Совета, ликвидирована должность председателя парламента. В новом российском парламенте нет «общего руководителя» обеих палат. Не имеющий точных аналогов в истории российского государства, а также демократических государств мира, новый представительный и законодательный орган власти Российской Федерации вобрал в себя позитивные образы деятельности парламентских органов, проверенные отечественной и мировой практикой.

Однако действующая Конституция заложила лишь основы российского парламентаризма. Становление парламента еще не завершено. Можно предположить, что его роль будет повышаться, прежде всего, на базе авторитетной и эффективной деятельности, позитивного и конструктивного воздействия на процесс политического и экономического обновления России. Вероятно, в дополнение к Конституции и другим правовым актам сформируются новые парламентские традиции и обычаи. Опыт других стран показывает, что определенные перемещения ролей и функций в рамках одной и той же системы правления вполне возможны. Этому должны способствовать стабилизация обстановки в обществе, устойчивость основ конституционного строя. Последнее десятилетие XX века характеризуется стремительными и масштабными конституционными преобразованиями во многих странах и регионах. Если старые конституции и закрепляли конституционный строй, отличались стабильностью, то в современных условиях наблюдается небывалый конституционный динамизм в России. Влияние политических и экономических перемен усиливается вследствие обусловливающих интеграционных процессов 21.

Будущее российского парламента самым тесным образом связано с формированием многопартийной системы в стране. Парламентские партии, отличающиеся хорошей организованностью и дисциплинированностью, имеющие четкую перспективу действий, собственные программы, способствуют укреплению престижа парламента в общественном мнении, а главное — усиливают его реальную роль в решении важнейших вопросов внутренней и внешней политики.

«Парламентарное правление, — писал французский юрист Э. де Лавелле, — является неизбежно правлением партийным, потому что чем резче в данной стране разграничены партии и

16

чем сильнее организованы они, тем успешнее идет управление»22.

Статья 32 Конституции гласит, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это право и реализуется в период выборов с помощью политических партий, главная цель которых — интеграция интересов граждан, а не просто выдвижение кандидатов в депутаты. Нельзя превращать политические партии в инструмент добывания депутатских мандатов.

Как отмечал Б.Н. Чичерин, «не должно думать, что с установлением представительного порядка немедленно водворяется парламентское правление. Оно невозможно, пока партии не выработались и не доказали свою способность управлять государством»23.

Наличие парламента в России не говорит о полной реализации в государстве парламентаризма. Парламентаризм не может существовать без парламента, в то же время парламент может существовать без принципов, важнейших элементов парламентаризма: разделения властей представительности и законности.

Парламентаризм — это сложный и многогранный феномен, некая шкала социальных ценностей, где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политике-правовой культурой24.

Парламентаризм — это теория и практика народного представительства. «Под парламентаризмом понимается уходящая корнями в Средневековье форма представительства народа в виде избираемого или созываемого собрания, которое обладает определенными совещательными правами или полномочиями на принятие решений в рамках конкретной системы власти или государственного строя. Но только в условиях демократического самоопределения народа на основе равного избирательного права парламентская ассамблея приобретает характер демократически легитимированного народного собрания»25.

Анализ проблем российского парламентаризма не должен абстрагироваться от реалий государственной и общественной жизни. Не пустое критиканство либо слепое восхваление, а раскрытие потенциальных возможностей и достоинств парла-

17

мента России — вот главная задача теории парламентаризма. Это тем более важно, поскольку осуществление общепризнанных ценностей мирового парламентаризма в переходный период наталкивается на многие противоречия.

Сложность состоит в том, что основные ценности парламентаризма России формируются в качестве принципов, таких как народовластие, разделение властей, федерализм, верховенство права. Мы же не привыкли работать с принципами. Наше мировоззрение приучено воспринимать нормативные установления через жесткую систему прав и обязанностей. Однако существенные черты правового регулирования определяются именно принципами 26.

Говоря о принципах, воплощаемых парламентаризмом, следует отметить, что они представляют собой несомненную ценность при условии, что сформулированы и действуют как общая система. Утрата или неэффективность хотя бы одного принципа сводит на нет все усилия. Без единства принципов российского парламентаризма не может быть и речи об универсальных правовых ценностях, которые должны стать залогом благополучия российского народа, поступательного и бескризисного развития политической государственности.

Характеризуя парламентаризм в нашей стране, необходимо отметить, что, во-первых, парламент здесь является важнейшим институтом в триаде разделения властей, поскольку обладает возможностями влиять на каждую из них. Концентрация в нем общественных интересов и их открытое выражение делает парламент публичной ареной преодоления противоречий между властями и различными государственными органами, между «центром» и «местами». Нахождение баланса интересов в рамках компетенции является одной из актуальных проблем российского парламентаризма.

Соблюдение принципа разделения властей при организации государственной власти — фундаментальный элемент явления парламентаризма. Опыт развития мировой цивилизации показал, что власть обладает таким свойством, как стремление к концентрации. Если законодательный орган сосредоточит в своих руках всю власть, то он превратится в коллективного тирана. Если же исполнительная власть излишне расширит свои

18

полномочия, то это, как правило, приведет к единоличной диктатуре.

Парламент — суверенный орган, поэтому любое вмешательство в вопрос о членстве в парламенте со стороны исполнительной власти является недопустимым 27.

Организация судебной власти, абсолютно исключающая ее ответственность, может привести к диктату судей, что не менее опасно, если учесть, что ей принадлежит право принятия окончательных решений. Поэтому принцип разделения властей следует обусловить оговоркой о равенстве властей и создании системы сдержек и противовесов, позволяющей различным ветвям власти контролировать действия друг друга с тем, чтобы ни одна из них не заняла доминирующего положения. Можно с уверенностью утверждать, что борьба за первенство, за перераспределение сфер влияния между различными ветвями власти будет всегда. Но главное достижение российского парламентаризма есть то, что эта борьба ведется в основном в правовых формах, в рамках правил, очерченных нормами законов.

Во-вторых, среди всех государственных институтов парламент выступает органом народного представительства. В Конституции Российской Федерации (статья 94) указывается, что Федеральное Собрание является представительным органом Российской Федерации. Тем самым Конституция устанавливает, что важным элементом формы российского государства является представительная, то есть опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.

Представительный характер организации и деятельности парламента не измеряется длиной и прочностью связи «депутат — избиратель». При всей ее важности нельзя упускать из виду другие аспекты представительства. Это могут быть улавливание, отражение общественных интересов, с одной стороны, и «вливание» их в законы, иные акты, контрольные и иные публичные действия — с другой. Выражения общественного мнения, «представленные» парламенту в той или иной форме, — это позиции депутатов, фракций и комитетов, парламента в

19

целом по актуальным общественным проблемам, это публичная и официальная оценка парламентом тех или иных явлений государственной жизни. Давление и влияние фактора «внутреннего представительства» могут быть выражены парламентом и применительно к событиям международной жизни, зарубежной парламентской деятельности.

Образно говоря, «парламентское зеркало» общества отражает все достижения и успехи, неудачи, противоречия последнего. И в качестве такового оно выполняет важнейшую социальную роль. Но представительская роль парламента воспринимается далеко не однозначно. Наблюдается много проявлений недовольства парламентом со стороны различных институтов, структур и общественных сил. Непонимание или игнорирование глубины и высокого предназначения его представительной природы и даже противодействия ее полному проявлению обнаруживается в наши дни.

В России летом 1996 г. после президентских выборов продолжались нападки на Государственную Думу из-за ее слабой законотворческой деятельности, открыто высказывались мнения о ее ненужности, о сценариях роспуска Президентом 2S.

Все это свидетельствует как об устойчивом нигилистическом отношении к парламентским структурам, так и об игнорировании роли парламента как общенационального представительного органа. Стремление ограничить его сферу только законотворчеством чревато ущемлением другого существенного признака парламента; без развития представительских аспектов его организации и деятельности гражданскому обществу трудно развивать принципы демократии и правового государства.

В-третьих, Федеральное Собрание Российской Федерации, выполняя законодательную функцию, позволяет создать основной, первичный слой правового обеспечения человека, общества и государства. Закон в России основной источник права, и следование закону всех граждан, государственных органов и демократических институтов становится социальным императивом.

В-четвертых, особенностью российского парламентаризма является его двухуровневая парламентская система, поскольку помимо федерального парламента в субъектах действуют свои

20

парламенты. Таким образом, закладывается баланс властей на местах. За законодательными органами субъектов закрепляются законотворческие функции и участие их в разных формах формирования исполнительного органа власти субъекта.

На современном этапе государство ставит перед Федеральным Собранием ряд важных задач: совершенствование правовой системы, существенное обогащение и закладка новых традиций российской государственности и развитие парламентской культуры.

Примечания

1 Степанов И.М. Российское парламентское право: сущно-стные и ре гулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994. № 11.

2 Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. МатузоваиАВ. Малько. М.: Юристъ, 1999. С. 353.

3 Там же.

4 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. С. 3.

5 Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 1999. С. 12.

6 Там же. С. 7.

7 Там же.

8 Миронов О. О. Истоки российского парламентаризма // Представительная власть. 1996. № 4—5, 11—12. С. 100.

9 См. напр.: Амеллер М. Парламенты. М., 1967. С. 83; Коте-левская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. № 3. С. 12.

10 Миронов О. О. Указ. соч. С. 100.

11 Витте С.Ю. Воспоминания. М., 1960. Т. 3. С. 52.

12 Полное собрание законов Российской империи. 3-е собр. Т. XXV. Отд. 1.№ 26803.

13 Иванов Вс. Столыпин. Гук-бао. Харбин, 1927. Перепеч. // Молодая Гвардия. 1991. № 3. С. 20.

14 Там же. С. 25.

15 Залесский В.Ф. Парламентаризм и его оценка на Западе. М., 1909. С. 2, 31.

16 Соколов К.Н. Парламентаризм: Опыт правовой теории парламентского строя. СПб., 1912. С. 334, 403—404.

21

17 См.: Красный архив. 1928. № 3 (28). С. 107-110, 117-119.

18 Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 33. С. 45—48.

19 См.: Барабашев Г.В., Васильев В.И., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов: время перемен // Сов. государство и право. 1988. № 5. С. 5.

20 Подробнее см.: Крутоголов М.А. Парламент Франции. Организация и правовые аспекты деятельности. М., 1988. С. 94— 124; Современные зарубежные конституции М., 1992; Процедура деятельности буржуазного парламента: Обзорная информация. М., 1991. Вып. 11; Очерки парламентского права (зарубежный опыт). М., 1993.

21 Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права // Государство и право. 1998. № 7. С. 5.

22 Ловелле Э. де. Парламентский образ правления и демократия. Ярославль, 1883. С. 7.

23 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. С. 465.

24 Миронов О. О. Указ. соч. С. 100.

25 Государственное право Германии // Российская академия наук. Институт Государства и права. М., 1994. Т. 1. С. 44.

26 Кабышев В.Т., Пряхина Т.М. Теоретические проблемы российского конституционализма // Вестник СТАЛ. 1995. № 2. С. 33.

27 Амеллер М. Указ. соч. С. 84.

28 См.: Фурманов А.Ю. Судьба Государственной Думы // Независимая газета. 1996. 31 июля.

22