§ 13. Административное производство

Административное производство представляет собой определенный законами и подзаконными актами порядок процессуального обеспечения законных прав и интересов юридических и физических лиц в их взаимоотношениях с органами исполнительной власти, другими государственными (муниципальными) органами и их должностными лицами.

Административное производство представляет собой совокупность форм и методов обеспечения порядка рассмотрения административных дел. Среди основных его разновидностей:

>>>232>>>

а) обжалование гражданами действий должностных лиц;

б)  обжалование государственным служащим (в том числе и военнослужащим) действий вышестоящего должностного лица;

в) производство по делам об административных правонарушениях;

г) коллизионное регулирование споров по поводу исполнения обязательств, предусмотренных административными договорами;

д)  порядок разрешения споров о компетенции между органами единой системы федеральной исполнительной власти, а также между органами исполнительной власти и другими государственными (муниципальными) органами;

е) разрешение коллизий в сфере имущественных отношений, связанных с деятельностью органа исполнительной власти.

Таким образом, административное производство не ограничивается только сферой публичного права, но затрагивает и гражданско-правовые отношения. Это происходит при рассмотрении споров об изменении статуса имущества, созданного на основе властных полномочий исполнительно-распорядительного органа. Например, имущественные отношения в сфере деятельности государственных (муниципальных) унитарных предприятий регулируются нормами не гражданского, а административного права. Такие предприятия не наделены правом собственности на имущество, переданное им собственником - Российской Федерацией, субъектом в ее составе, муниципальным образованием. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти решает проблемы владения, пользования и распоряжения имуществом, закрепленным за федеральным унитарным предприятием либо казенным предприятием.

Властное подчинение одного участника имущественных отношений другому представляет собой основной признак, разграничивающий область применения цивилистических и административно-правовых норм, подобные имущественные отношения регулируются административным правом.

Рассмотрим более подробно указанные выше виды административных производств.

Обжалование гражданами действий должностных лиц представляет собой урегулированную правом процедуру подачи жалобы, установления сроков ее рассмотрения уполномоченным государственным органом и последствий обжалования. Если по результатам этой процедуры действия должностного лица будут признаны неправомерными, к последнему могут быть применены различные юридические санкции, в том числе и предусмотренные административным и уголовным правом.

>>>233>>>

Частной разновидностью обжалования является обжалование государственным служащим (военнослужащим) действий вышестоящего должностного лица (командира, начальника).

При производстве по делам об административных правонарушениях определяются порядок подготовительных мер к рассмотрению дел об административных проступках, процедура опротестования постановлений по делам об административном правонарушении, а также порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий.

Под коллизионным регулированием споров по поводу исполнения обязательств административных договоров понимается процедура досудебного или судебного разбирательства споров по договорам о разграничении или делегировании предметов ведения и полномочий между федеральным центром и его регионами, по договорам (соглашениям) о делегировании полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, договорам (соглашеням), участники которых представлены федеральными министерствами (ведомствами), и по другим административным договорам. Под последними следует понимать договоры, определяющие права и обязанности сторон в сфере обязательственно-правового и публично-правового регулирования, возникновение, изменение или прекращение которых обусловлено властными полномочиями государственного органа. Высшей инстанцией по рассмотрению споров об исполнении административных договоров являются Конституционный Суд РФ (к его ведению отнесено рассмотрение всех вышеуказанных административных договоров) и Верховный Суд РФ как высший судебный орган по рассмотрению административных дел, подсудных судам общей юрисдикции. К ведению Конституционного Суда РФ, кроме того, отнесено разрешение споров о компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В зависимости от методов обеспечения законных прав и интересов юридических и физических лиц производство по делам об административных правонарушениях подразделяется на две основные стадии -процедурную и исполнительную.

Под процедурной стадией производства понимается совокупность процессуальных действий, предшествующих наложению административного взыскания уполномоченным органом: составление протокола об административном проступке, осуществление административно-превентивных мер (административное задержание, личный досмотр и др.), определение лиц, участвующих в производстве по делу (потерпевшего, адвоката, свидетеля, эксперта и др.), а также обжалование и опротестование постановления по делу.

>>>234>>>

Под исполнительной стадией производства понимается совокупность видов производств по наложению всех восьми видов административных взысканий, а также производств по исполнению постановления суда в части возмещения имущественного ущерба. Таким образом, исполнительная стадия затрагивает девять различных по содержанию видов производств по делам об административных правонарушениях.

Применение санкций за административные проступки различается в зависимости от содержания общественных отношений.

КоАП предусматривает две процессуальные стадии наложения административных взысканий: добровольную и принудительную.

Стадии применения санкций за административные проступки различаются в зависимости от действий государственного органа (должностного лица), налагающего взыскание, а также реакции на такие действия правонарушителя. Позитивная реакция последнего инициирует процедуру добровольного исполнения постановления суда о наложении взыскания в виде штрафа и лишения специального права.

Правонарушитель вправе самостоятельно уплатить сумму административного штрафа в 15-дневный срок, при нарушении этих условий штраф взыскивается принудительно в денежном эквиваленте, либо при отсутствии у правонарушителя денежных средств взыскание обращается на его личное имущество или на его долю в общей собственности.

Добровольное исполнение постановления о наложении административного взыскания в виде лишения специального права возможно лишь в случае, если правонарушитель не уклоняется от своих обязанностей и передает необходимые разрешительные документы (лицензии, охотничий билет, удостоверение и т.д.) в соответствующий государственный орган.

Подобная позитивная реакция влечет за собой существенные правовые последствия: правонарушитель может быть восстановлен в своих правах по истечении не менее чем половины назначенного срока наказания. Эта процедура возможна лишь в случае лишения на определенный срок права управления транспортным средством или права охоты, ее применение в случае лишения права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств КоАП не предусмотрена. Необходимым юридическим фактом при сокращении срока наказания является не только добровольное исполнение взыскания, но также и отсутствие рецидивов противоправных действий. Негативное отношение правонарушителя к действиям органов, налагающих взыскание, может выражаться в уклонении от сдачи документов, в совершении новых проступков, например, осуществлении прежних правомочий несмотря на отсутствие разрешительных документов. Подобные действия исключают возможность сокращения срока лишения специального права.

>>>235>>>

Все остальные административные взыскания налагаются только принудительно, возможность их добровольного исполнения исключается самим фактом вынесения постановления о применении административных санкций (например, взыскания в виде предупреждения) и ввиду необходимости применения мер государственного принуждения. В случае административного ареста и административного выдворения возможность добровольного исполнения взысканий реальна, поскольку правоохранительные органы обязаны ограничить свободу правонарушителя и обеспечить надлежащий результат исполнения административного взыскания, что требует осуществления определенных мер государственного контроля и надзора. В принудительном порядке осуществляется и большинство имущественных взысканий (конфискация, возмездное изъятие и исправительные работы). Режим государственного принуждения проявляется в изъятии имущественных объектов (в том числе и денежных средств в случае исправительных работ) независимо от волеизъявления собственника.

Добросовестное исполнение имущественных взысканий, а также взысканий, связанных с ограничением свободы, как правило, не влечет никаких правовых последствий в течение всего срока их применения. Исключением являются исправительные работы, в срок их отбывания засчитывается время, в течение которого нарушитель не работал по уважительным причинам: наличие этих обстоятельств определяется по усмотрению администрации предприятия, учреждения и организации, где нарушитель отбывает срок наказания.

Административно-процессуальные действия различаются также в зависимости от подведомственности дел об административных правонарушениях.

Органы, уполномоченные налагать взыскания, подразделяются на следующие виды:

1)  федеральные органы исполнительной власти, их территориальные органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Это наиболее многочисленная разновидность органов, налагающих административные взыскания. Взыскания налагаются от имени и на основе полномочий государственного органа соответствующим должностным лицом. Среди данной группы государственных органов есть министерства, ведомства, подчиненные непосредственно Президенту РФ: МВД РФ, Министерство обороны РФ, ФАПСИ и ФПС России.

Как правило, административные взыскания налагаются территориальными подразделениями федеральных министерств (ведомств);

2)  исполнительно-распорядительные муниципальные органы - единственный вид негосударственных органов, налагающих административные взыскания. Муниципальные органы действуют непосредственно (при

>>>236>>>

наложении взысканий главами администраций муниципальных образований) либо создают специальные, подчиненные им, структурные подразделения - административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и др.;

3) органы судебной власти, представленные федеральными судами (судьями), мировыми судьями, а также судьями военных судов.

В зависимости от организационных форм деятельности органы и должностные лица, правомочные налагать административные взыскания, подразделяются на органы и должностных лиц коллегиального и едино-начального рассмотрения дел об административных правонарушениях.

К коллегиальным относятся прежде всего негосударственные органы, созданные при исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления (административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних). Такие органы правомочны принимать решения о наложении взысканий только на основе коллегиального рассмотрения при наличии необходимого кворума (не менее 50% их членов).

Правом применять административные санкции на основе единоначалия наделены должностные лица федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ, муниципальных органов (главы администраций), судьи федеральных и военных судов.

При наложении административных взысканий следует различать последствия исполнительного производства.

Применение имущественных административных санкций (штрафа, конфискации, возмездного изъятия, исправительных работ) сопряжено с лишением правомочий собственника: правонарушитель утрачивает возможность владения, пользования и распоряжения своим имуществом, в том числе и денежными средствами.

Административным взысканием в виде лишения специального права является временное (на срок от 15 дней до трех лет) ограничение гражданской дееспособности физического лица: правонарушитель в связи с изъятием у него разрешительных документов утрачивает возможность получать и осуществлять гражданские права, в том числе в сфере предпринимательской деятельности (при изъятии лицензии). В отличие от санкций, применяемых при наложении имущественных взысканий, правонарушитель по истечении срока наказания (или досрочно) получает изъятые у него документы - гражданская дееспособность в этом случае будет соответствовать состоянию до применения взыскания. Те же последствия наступают и при наложении санкций, ограничивающих свободу правонарушителя, прежде всего при наложении взыскания в виде административного ареста. Однако в данном случае гражданин не лишается разрешительных документов, он временно утрачивает возможность

>>>237>>>

осуществлять индивидуальную предпринимательскую и иную деятельность в связи с ограничением свободы. При этом временной период таких ограничений всегда существенно меньше в сравнении со сроком приостановления гражданской дееспособности в случае наложения взыскания в виде лишения специального права: административный арест не может превышать 15 суток, а период лишения специального права исчисляется месяцами и годами, но в любом случае не может быть менее 15 суток.

При применении превентивных административных взысканий, прежде всего предупреждения, правонарушителю может быть причинен моральный вред, однако правовые последствия применения таких взысканий никогда не бывают сопряжены с ограничением или приостановлением имущественных прав. Поскольку причинитель морального ущерба действует правомерно, нарушитель утрачивает право компенсации вреда. Возможность компенсации морального вреда при наложении административных взысканий всегда существенно ограничена: таким правом нарушитель обладает лишь в случае незаконного наложения административных взысканий в виде административного ареста или исправительных работ (ст. 1100 ГК), при наложении остальных шести взысканий компенсация морального вреда невозможна даже в случае неправомерных действий причинителя.

В отличие от административного производства при применении уголовных санкций гражданин вправе рассчитывать на компенсацию морального вреда, причиненного в результате незаконного осуждения по всем 13 видам наказаний, независимо от факта их исполнения1 (например, если к потерпевшему была незаконно применена мера пресечения, он вправе обратиться в суд с иском о компенсации; такими же правами потерпевший обладает и в период, предшествующий применению уголовного наказания). Некоторые аналогии прослеживаются и в административном производстве: при незаконном наложении взысканий в виде административного ареста или исправительных работ потерпевший вправе требовать компенсации морального вреда в любое время -до применения взыскания, во время его применения или после исполнения наказания2.

В некоторых случаях правовые последствия применения административного взыскания могут выражаться в действиях, ужесточающих или смягчающих наказания. Например, при уклонении лица от отбывания ис-

' В случае, если гражданин незаконно приговорен к исключительной мере наказания, компенсация возможна в период, предшествующий исполнению наказания. 2 Естественно, что в последнем случае потерпевший вправе рассчитывать на компенсацию морального вреда лишь при соблюдении сроков искового обращения.

>>>238>>>

правительных работ, на которые его осудили за совершение мелкого хулиганства, по решению суда (судьи) неотбытый срок наказания может быть заменен административным арестом. Меры, смягчающие ответственность за административное правонарушение, применяются редко -возможность их применения допускается только в случае наложения взыскания в виде лишения специального права, когда смягчение наказания выражается в сокращении срока его исполнения (ст. 297 КоАП). Более распространена практика применения мер, смягчающих или отягчающих ответственность, в период, предшествующий исполнению постановления суда о применении взыскания. В этом случае их следует расценивать в качестве превентивного действия, основной целью которого является недопущение рецидивов совершения административных проступков. При выявлении обстоятельств, смягчающих ответственность, необходимо учитывать и процессуальные особенности исполнительного производства. Например, административные проступки 16- и 17-летних правонарушителей, как правило, рассматриваются комиссиями по делам несовершеннолетних. Меры воздействия в этих случаях предусматривают более гуманные санкции, несоизмеримые с административными взысканиями, налагаемыми на совершеннолетних. К таким мерам воздействия относятся, в частности, обязанность принесения публичного (или в иной форме) извинения потерпевшему, выговор или строгий выговор, передача несовершеннолетнего под надзор родителей или лиц, их заменяющих. Очевидно, что применение этих мер воздействия не имеет ничего общего с видами взысканий, предусмотренных ст. 24 КоАП. В некоторых случаях не допускается применение даже указанных выше мер воздействия: например, штраф по решению комиссии по делам несовершеннолетних может налагаться на гражданина, достигшего 16 лет и имеющего самостоятельный заработок.

В качестве одного из критериев различий административно-процессуальных действий можно рассматривать сроки наложения административных взысканий. Исходя из этого, санкции, предусмотренные КоАП, подразделяются на срочные и бессрочные.

Большинство административных взысканий, предусматривающих ограничения свободы и правомочий граждан, действуют в течение определенного срока, предположительность которого исчисляется по усмотрению должностного лица государственного органа, налагающего санкции. Можно выделить ряд разновидностей сроков административно-процессуальной действий.

Взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения проступка, а при длящемся правонарушении - не позднее двух месяцев со дня его обнаружения. В тех случаях, когда в действиях

>>>239>>>

правонарушителя были выявлены признаки преступления, однако в возбуждении уголовного дела было отказано либо такое дело было прекращено, при наличии признаков административного проступка взыскание может быть наложено не позднее месяца со дня принятия решения либо со дня отказа в возбуждении уголовного дела или со дня вынесения решения о его прекращении.

Сроки обжалования, опротестования отмены или изменения постановления по делу об административном правонарушении зависят от даты принятия судебного решения. Предельный срок подачи жалобы физическим лицом составляет 10 дней со дня вынесения постановления, однако сроки принесения жалобы прокурором, опротестования решения по жалобе либо об отмене или изменении постановления судьи председателем вышестоящего суда КоАП не определены. Протест прокурора может быть внесен после принятия постановления суда по делу об административном правонарушении, во время исполнения взыскания либо после его исполнения. Гражданин вправе обжаловать действия по возбуждению дела об административном правонарушении, в том числе и в органы прокуратуры, однако протест прокурора может быть внесен только после принятия постановления по делу; чаще всего решения о принесении протеста принимаются прокурором самостоятельно, независимо от наличия жалобы. КоАП устанавливает лишь сроки приостановления исполнения постановления суда в связи с принесением жалобы и сроки рассмотрения жалобы или протеста по делу об административном правонарушении - до 10 дней в обоих случаях.

Срок исполнения взыскания зависит от специфики налагаемых санкций. При применении имущественных взысканий конкретные сроки их исполнения могут быть и не указаны, например, в случае конфискации и возмездного изъятия. При этом необходимо исходить из временного лимита, установленного КоАП, в течение которого может быть наложено взыскание. По общему правилу производство по исполнению постановления о возмездном изъятии и конфискации должно быть завершено в двухмесячный срок со дня совершения или со дня обнаружения проступка.

Срок, по истечении которого лицо считается не подвергшимся административному взысканию, составляет 12 месяцев со дня окончания исполнения взыскания при отсутствии в действиях гражданина признаков рецидива административного проступка.

Минимальный или максимальный срок исполнения взыскания может быть определен только для взысканий, предусматривающих ограничение правомочий или свободы. При этом КоАП точно определяет максималь-

>>>240>>>

ные сроки, а в отдельных случаях и минимальные. Например, срок лишения специального права не может быть менее 15 суток.

Из числа взысканий, осуществление которых сопряжено с ограничением правомочий и свободы граждан, предусмотрено лишь одно бессрочное - административное выдворение за пределы Российской Федерации, минимальные и максимальные сроки исполнения которого не определены. Иностранное физическое лицо подлежит выдворению за пределы Российской Федерации без указания сроков при совершении двух правонарушений (ст. 1831 и 1833 КоАП).

Все другие административные взыскания (исключая превентивное взыскание - предупреждение) различаются размерами имущественных санкций и критериями их исполнения (см. приведенную здесь таблицу).