ГЛАВА  I ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ЮРИДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОТРАСЛЕВЫХ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ СИСТЕМ УССР

Хозяйственная отрасль -

организационно-экономическая база

отраслевой хозяйственной системы

Единый народнохозяйственный комплекс СССР имеет

сложную организационную структуру, основным подразде-

лением которой является отрасль народного хозяйства.

Последняя складывается объективно под воздействием

многих факторов, среди которых важную роль играют об-

щественная потребность в определенном продукте и науч-

но-технический прогресс, определяющий способ производ-

ства продукта и диктующий те или иные формы общест-

венной организации этого производства (*1).

Однородность натурально-вещественной формы продук-

та, производимого рядом предприятий, предопределяет

аналогичность используемого ими сырья, применяемой

техники и технологии, профессионального состава кадров

и иных элементов производства. На основе и в пределах

этой однородности формируются общественно необходи-

мые затраты на производство продукта, лежащие в основе

образования стоимости, а в конечном счете и цены, скла-

дывается тот или иной уровень производительности труда.

устанавливаются определенные пропорции между потреб-

лением и накоплением и т. п.

Общность указанных условий жизнедеятельности, как

производственно-технических, так и социально-экономиче-

ских. связывает производящие однородную продукцию (од-

нопрофильные) предприятия в единое целое - отрасль на-

родного хозяйства, имеющую общие перспективы и зако-

номерности развития. Соответственно различие упомяну-

тых факторов у разнопрофильных предприятий является

основой разграничения отраслей.

Объективно существующая отраслевая  организация

производства требует максимально полного учета отрасле-

вых факторов структурирования и развития экономики в

управлении   ею.   <Чтобы   управлять, - подчеркивал

В. И. Ленин,-нужно быть компетентным, нужно пол-

ностью и до точности знать все условия производства, нуж-

но знать технику этого производства на ее современной

высоте...> (*2).

-6-

Отраслевому началу принадлежит первенствующая

роль в механизме государственного управления экономи-

кой, поскольку на отраслевой основе могут быть решены

важнейшие задачи социально-экономического развития:

повышение технического уровня производства, совершен-

ствование его общественной организации, удовлетворение

общественной потребности в продукте того или иного ро-

да. Именно отраслевая организация создает необходимые

предпосылки для централизованного управления экономи-

кой, проведения единой технической и хозяйственной по-

литики, обеспечения пропорциональности развития народ-

ного хозяйства.

Указанные моменты лежат в основе отраслевого прин-

ципа управления народным хозяйством, в соответствии с

которым объективно существующая отрасль производства,

как правило, имеет свою, специализированную систему уп-

равления. Посредством создания такой системы происхо-

дит организационное оформление отрасли как относитель-

но самостоятельной конкретно-определенной части единой

социалистической экономики - отрасли хозяйственного

управления. Возглавляется она центральным органом го-

сударственного управления - министерством (ведомством,

государственным комитетом), которое вместе с подчинен-

ными предприятиями, организациями и учреждениями со-

ставляет единую систему (п. 7 Общего положения о мини-

стерствах СССР, утвержденного Советом Министров СССР

10 июля 1967 г. (**))(*3).

Формирование отрасли управления происходит не само

по себе, а во взаимосвязи с другими социальными процес-

сами и явлениями. В результате организационная структу-

ра отраслевого управления заметно отклоняется от отрас-

левой структуры производства и, соответственно, отрасль

хозяйственного управления от составляющей ее основу от-

расли народного хозяйства. В зависимости от того или

иного сочетания определяющих факторов эти отклонения

имеют различные варианты.

В одних случаях отрасль управления формируется на

базе нескольких родственных, как правило, технологически

не связанных между собой отраслей производства. Напри-

мер, система Министерства жилищно-коммунального хо-

зяйства УССР охватывает 22 специализированные отрасли

(жилищное хозяйство, водоканализационное хозяйство, го-

родской электротранспорт, газовое хозяйство и пр.); систе-

ма Министерства легкой промышленности - 11 специали-

(***) Далее: Положение о министерствах СССР.

-7-

зированных отраслей (текстильная, трикотажная, швейная,

кожевенная обувная, валяльно-войлочная и т. п.); система

Министерства пищевой промышленности УССР - 17 от-

раслей (сахарная, консервная, спиртовая, хлебопекарная

макаронная, кондитерская, соляная и т. д.).

В других случаях одна отрасль производства рассредо-

точена между несколькими отраслями управления соответ-

ствующего профиля. Так, в УССР капитальное строитель-

ство представляют восемь таких отраслей, сельское хозяй-

ство - пять. Бытовые услуги населению оказывают пред-

приятия систем Министерства бытового обслуживания

УССР, Министерства жилищно-коммупального хозяйства

УССР и еще более чем 15 министерств и ведомств.

Отрасль хозяйственного руководства, наряду с пред-

приятиями основного производственного профиля, вклю-

чает в себя предприятия других отраслей, чья деятель-

ность тесно связана с производством профилирующей

продукции, обеспечивая   производственно-хозяйственное

обслуживание последнего. Во всех отраслях управления

имеются промышленные предприятия, например, по ремон-

ту оборудования, изготовлению запасных частей к нему;

сельскохозяйственные организации в виде подсобных хо-

зяйств; строительные организации и предприятия по про-

изводству строительных материалов. Во многих есть свои

транспортные организации, предприятия связи. В nenoaiao

промышленных министерств, особенно отраслей группы

Б,-торговые предприятия и т. п.

В результате все отрасли управления включают в свой

состав предприятия иного производственного профиля. Од-

нако это не только оправдано, но и в известной мере неиз-

бежно, диктуется современными условиями производства,

когда в силу глубокой специализации, всесторонней коопе-

рации и развитого комбинирования производство любого

продукта и доведение его до потребителя требует участия

предприятий разного производственного профиля, когда

развитие любой отрасли хозяйства обеспечивается усилия-

ми многих отраслей.

Зависимость функционирования и развития отрасли

производства не только от внутриотраслевых, но и межот-

раслевых производственно-хозяйственных связей обуслов-

ливает необходимость локализации и тех и других, хотя и

в разной мере, в рамках соответствующей отрасли управ-

ления как единого звена экономики, призванного обеспе-

чивать на современном технико-экономическом уровне

удовлетворение общественной потребности в продукте

определенного рода. В организационно-структурном отно-

-8-

шении это предполагает включение предприятий и органи-

заций иной отраслевой принадлежности, обеспечивающих

наиболее значимые условия жизнедеятельности данной от-

расли, в соответствующую последней отрасль хозяйствен-

ного управления.

Возникает парадоксальная ситуация. Отраслевая до-

минанта в известной мере ослабляет отраслевое начало,

растворяет в какой-то части (редко - в полной мере(*4))

отрасли хозяйства в непрофильных отраслях управления.

Такое рассредоточение отраслей производства между

различными отраслями управления расценивается рядом

исследователей как крайне отрицательное явление, свиде-

тельствующее о несовершенстве нынешней организацион-

ной структуры управления экономикой (*5). Некоторые из ннх

видят здесь чуть ли не свидетельство общей несостоятель-

ности отраслевого принципа управления народным хозяй-

ством (*6).

Столь категоричная критика едва ли оправдана и в час-

ти затронутого факта, и тем более в отношении указанного

принципа. На наш взгляд, нельзя ставить знак равенства

между отраслевым принципом руководства экономикой и

его практической реализацией. Выработанный практикой

социалистического строительства и опирающийся на при-

сущие ей закономерности указанный принцип не исчерпал

себя. Безусловно, у него есть слабые стороны: возможность

преобладания ведомственного интереса над общегосудар-

ственным, ослабление внимания к развитию межотрасле-

вых связей, индифферентность к местным условиям хозяй-

ствования, опасность излишней централизации и бюрокра-

тического формализма и т. п. Но идеальных средств уп-

равления не существует.

В условиях централизованного планового руководства,

составляющего одно из фундаментальных начал и корен-

ных преимуществ социалистической системы хозяйства

(ст. 16 Конституции СССР), отраслевой принцип не имеет

равноценной альтернативы. Неудавшийся опыт руковод-

ства промышленностью по территориальному принципу че-

рез систему совнархозов - достаточно наглядное тому

подтверждение (*7).

Оптимальная реализация отраслевого принципа руко-

водства народным хозяйством - сложная задача. Ее слож-

ность в значительной мере объясняется сложностью совре-

менной экономики, мобильностью происходящих в ней про-

цессов, сложностью управления ею. Управление - это дея-

тельность многовариантная, детерминированная в своих

результатах множеством динамичных, неоднозначных

-9-

взаимозависимых факторов. Отыскание оптимальных уп-

равленческих структур достигается, в основном, испыта-

нием на опыте различных вариантов. Каждому этапу об-

щественного развития страны должны соответствовать

конкретные формы управления. Это объективная законо-

мерность, которую нельзя ни изменить, ни отменить(*8).

Нынешняя организационная структура отраслевого уп-

равления далека от совершенства. Ее недостатки неодно-

кратно отмечались в партийных документах, правовых ак-

тах, в научных публикациях и массовой прессе.

Представляется, что в значительной мере они вызваны

двумя взаимосвязанными организационными просчетами:

узким масштабом концентрации отраслевого управления,

чрезмерной дробностью его структуры, излишней множест-

венностью ее основных подразделений - отраслей хозяй-

ственного управления; неоптимальным во многих случаях

распределением предприятий и организаций по отраслям

управления, зачастую неоправданной рассредоточенностью

однородных и взаимосвязанных производств между ведом-

ственными системами. Все это умаляет возможности раз-

вития концентрации, специализации, кооперирования и

комбинирования производства; усложняет взаимодействие

смежных производств, затрудняет объединение усилий от-

раслей по решению общих межотраслевых задач; повы-

шает многочисленность и плотность сетки межотраслевых

хозяйственных связей, снижает надежность хозяйственно-

договорных отношений вследствие обилия <стыков> в их

организации; влечет распыление сил, средств и ресурсов,

предназначенных для решения кардинальных народнохо-

зяйственных задач; искусственно расширяет сферу межот-

раслевой координации, что в условиях интенсивности,

сложности и <многономенклатурности> современных меж-

отраслевых отношений весьма замедляет управленческий

процесс, снижает эффективность принимаемых управлен-

ческих решений; увеличивает загрузку высших и централь-

ных межотраслевых органов государственного руководства

вопросами отраслевого характера; вызывает рост числен-

ности административно-управленческого персонала, повы-

шение расходов на управление и т. п.

Следует отметить, что сама по себе множественность

отраслей хозяйственного управления неустранима. Она

предопределена высоким уровнем отраслевой дифферен-

циации производства, масштабностью отраслей нашей эко-

номики, недостаточной в ряде отраслей концентрацией

производства. По мере развития экономики и в дальней-

шем будут обособляться новые виды и отрасли производ-

-10-

ства, которые потребуют специализированного управления

и создания соответствующих управленческих структур.

Однако, во-первых, и в производстве, и в управлении

процессы специализации неизменно сопровождаются про-

цессами интеграции, которые нельзя недооценивать.

Во-вторых, отраслевое обособление производства и со-

ответственно специализация управления и сегодня, и в бу-

дущем возможны в различных организационных формах.

Здесь далеко не всегда необходимо создание самостоятель-

ной отрасли хозяйственного управления, и зачастую ока-

зывается приемлемым внутриотраслевой уровень.

В-третьих, формирование новых отраслей производ-

ства - процесс не очень быстрый, хотя в последние годы

под влиянием научно-технического прогресса он и уско-

рился. Однако создание новых отраслей хозяйственного

управления происходит интенсивнее, чем обособление но-

вых отраслей экономики и наращивание масштабов про-

изводства.

Иными словами, нынешняя дробность организационной

структуры отраслевого управления вызвана не только

указанными выше объективными причинами, но и другими

обстоятельствами, среди которых важное место занимает

организационное обеспечение решения важных народнохо-

зяйственных задач. В целях ускорения развития опреде-

ленного участка хозяйственного строительства создается

самостоятельная отрасль хозяйственного управления, ко-

торая и после смягчения остроты поставленной задачи не

воссоединяется с главной отраслью управления, а продол-

жает действовать автономно, осложняя механизм руковод-

ства экономикой.

Изложенное выше позволяет утверждать, что весьма

нежелательная в своих последствиях излишне дробная ор-

ганизационная структура отраслевого управления вызвана

не столько свойствами отраслевого принципа руководства,

сколько, с одной стороны, слишком прямолинейным его

пониманием, негибким применением, а с другой - много-

численными отступлениями от него на практике. Последо-

вательная реализация данного принципа не исключает, а

предполагает концентрацию управления, укрупнение его

отраслей.

Что касается неоптимального (в производственно-тех-

нологическом и организационно-экономическом отноше-

нии) распределения предприятий по отраслям управления,

то здесь речь идет о ситуациях двоякого рода. Ситуация

первая, вполне обоснованно расцениваемая исследователя-

ми как безусловно негативная: предприятия одной отрасли

-11-

производства входят на началах профилирующего состава

в разные отрасли управления. Так, едва ли оправдано

принципиальными соображениями наличие предприятий

швейной, трикотажной, обувной промышленности (массо-

вое производство) в системе Министерства бытового об-

служивания УССР - по всем основаниям они должны

входить в систему Министерства легкой промышленности;

предприятий по ремонту жилья, банно-прачечного хозяй-

ства и других как в системе Министерства бытового об-

служивания, так и в системе Министерства жилищно-ком-

мунального хозяйства Украинской ССР. Никаких серьез-

ных препятствий к воссоединению указанных отраслей про-

изводства в одной отрасли управления нет.

Ситуация вторая внешне противоположна охарактери-

зованной выше, но влечет сходные последствия. Имеется в

виду ведомственная разъединенность производств, тесно

связанных между собой но типу <Производитель - потре-

битель> с четкой специализацией первого на удовлетворе-

ние потребностей второго. Такого рода связи создают

вокруг отрасли-потребителя определенный круг специали-

зированных обслуживающих производств, фактически

формируют под ее эгидой производственно-хозяйственный

комплекс, все звенья которого объективно соединены общ-

ностью задач, направленности и конечных (народнохозяй-

ственных) результатов деятельности.

Не будучи организационно оформленным, не имея об-

щего руководства, такой комплекс не может действовать в

оптимальном режиме. Ведомственная разъединенность его

частей не способствует синхронизации их деятельности, не-

редко приводит к сбоям и разладам в общем процессе про-

изводства конечного продукта. Речь идет, следовательно,

о недостаточном учете при структурировании отраслевого

управления интеграционных процессов в экономике, кото-

рые организационно проявляются в комплексировании его

отраслей.

Возможность устранения такого положения вещей не-

которые экономисты видят в организации управления по

конечному продукту. Суть ее состоит в том, что отрасль

хозяйственного управления формируется па базе основной,

профилирующей отрасли, непосредственно удовлетворяю-

щей потребности общества в продукте определенного рода,

но охватывает также и смежные производства, специали-

зирующиеся на обслуживании потребностей основной от-

расли (*9).

Идея организации управления по конечному продукту

в известной мере опирается на существующую практику.

-12-

В систему Министерства угольной промышленности, поми-

мо угледобывающих предприятий и обогатительных фаб-

рик, входят предприятия и организации угольного маши-

ностроения, шахтного строительства, транспорта, связи

и пр. В систему Министерства черной металлургии, кроме

металлургических заводов, включены горнорудные, коксо-

химические, металлообрабатывающие предприятия, пред-

приятия по производству флюсов и огнеупоров, переработ-

ке вторичных металлов.

В систему Министерства плодоовощного хозяйства

УССР входят сельскохозяйственные предприятия различ-

ного производственного профиля (полеводство, садоводст-

во и виноградарство, семеноводство, животноводство), про-

мышленные предприятия по переработке сельскохозяйст-

венной продукции, изготовлению тары, ремонту оборудова-

ния; заготовительные и сбытовые организации, транспорт-

ные и торговые (оптовые, розничные) предприятия, строи-

тельные организации. В результате отраслью управления

охватывается весь цикл производства, заготовок, перера-

ботки, хранения и реализации плодоовощной продукции,

опирающейся к тому же на солидную обслуживающую

производственную базу (п. 1, 3 Положения о Министерстве

плодоовощного хозяйства УССР, утвержденного постанов-

лением Совета Министров УССР от 11 марта 1982 г.)(*10).

Организация управления по конечному продукту позво-

ляет не только охватить единым руководством весь цикл

производства продукта, обеспечить согласованность его

стадий, этапов и элементов, но и должным образом подчи-

нить работу всех участников этого процесса основной, ко-

нечной цели - производству порученного отрасли продук-

та в требуемом объеме и необходимом качестве.

Кроме того, использование такого варианта управления

дает возможность значительно сократить количество труд-

ноуправляемых межотраслевых хозяйственных связей, за-

мещая их более простыми и гибкими внутриотраслевыми.

Локализуясь в отрасли управления и организуясь из одно-

го центра, эти связи обретают большую определенность,

стабильность и надежность. При этом следует также

учесть, что обеспечение исправности хозяйственных связей

в настоящее время является одной из наиболее острых

проблем хозяйственного строительства СССР (*11).

В отраслях управления данной структуры складывают-

ся особенно благоприятные условия для оптимизации ин-

вестиционных процессов, для осуществления гибкого и

перспективного руководства развитием отрасли. Единство

и взаимозависимость подразделений отраслевого производ-

-13-

ственно-хозяйственного комплекса позволяет возглавляю-

щему его органу планомерно и концентрированно направ-

лять необходимые ресурсы на те участки производства, ко-

торые являются решающими для развития всего комплекса

и достижения отраслью наилучших конечных результатов,

причем, не только в расчете на данный конкретный момент,

но и с учетом перспективы.

Наконец, комплексное структурирование отраслей хо-

зяйственного управления препятствует <растеканию> от-

ветственности за удовлетворение потребностей общества в

продукции отрасли, которое практически неизбежно при

узкоспециализированном построении отраслей. Когда су-

щественные факторы производства находятся за предела-

ми отрасли управления, то в полной мере спросить с мини-

стерства (иного аналогичного органа) за срывы в работе

возглавляемой системы почти невозможно: слишком ши-

рок круг дестабилизирующих факторов, не зависящих от

указанного органа. Более того, за подобными внешними

обстоятельствами нередко удается скрыть собственные не-

достатки: нераспорядительность, бесхозяйственность, сла-

бость инициативы и т. д. В условиях же, когда упомянутые

факторы производства находятся внутри отрасли, в преде-

лах организующего воздействия ее центра, вероятность

таких ситуаций резко снижается.

Тем не менее комплексное структурирование отраслей

хозяйственного управления вызывает возражения со сто-

роны ряда ученых. Они сводятся в основном к тому, что

это противоречит отраслевому принципу, ведет к дальней-

шему <растаскиванию> отраслей по ведомственным систе-

мам, усиливает автаркические тенденции, стремления к са-

мообеспечению, <натурализации> отраслей управления (*12).

Представляется, что управление по конечному продук-

ту не означает ни отхода, ни противоречия отраслевому

принципу уже хотя бы потому, что конечный продукт -

фактор отраслевой организации производства. Установка

на него в структурировании системы управления предпо-

лагает именно отраслевую ориентацию, приоритет отрасле-

вого начала в формировании ведомственных систем. На-

роднохозяйственное значение системы определяет основное

(профильное) производство. Непрофильные предприятия

лишь обеспечивают ему необходимые условия функциони-

рования, не выходя, как правило, своими результатами

(продуктами) на народнохозяйственный уровень. Их дея-

тельность играет служебную роль, является элементом ор-

ганизации основного производства - выпуска продукции

народнохозяйственного значения.

-14-

Что касается момента самообеспечения, то он действи-

тельно присущ рассматриваемым структурам и представ-

ляет собой один из основных мотивов их применения. Но

действительно ли это такой уж несомненный изъян, как

предполагает экономическая традиция?

Представления о пагубности самообеспечения сложи-

лись и приобрели характер аксиомы относительно деятель-

ности предприятия в те времена, когда определяющим в

нашей экономике был тип универсального предприятия

сравнительно небольшого размера. Их самообеспечение

вело к сильному организационному дроблению смежных

(обслуживающих) производств, тормозило процессы их

специализации, концентрации, кооперирования в отрасле-

вом и народнохозяйственном масштабах, препятствовало

внедрению передовых технологий и высокопроизводитель-

ной техники, эффективному использованию кадров и пр.

Отрицательное отношение науки к такого рода самообес-

печению оправдано и сохраняет свою силу в той мере, в

кикой продолжают действовать сформировавшие его фак-

торы. Однако сегодня не они являются определяющими.

На смену универсальному предприятию пришли комплек-

сы специализированных предприятий на внутриотраслевом

и отраслевом уровнях. Концентрация производства в рам-

ках указанных комплексов создала предпосылки для сов-

ременной, основанной на специализации и кооперировании

организации производства как в основной (профильной),

так и в обслуживающей (непрофильной) сферах деятель-

ности.

Самообеспечение в масштабах таких комплексов, если

они созданы на надлежащей организационно-экономиче-

ской основе, не имеет многих отмеченных выше недостат-

ков. Включение предприятий специализированного обслу-

живающего назначения в потребляющие их продукцию

(работы, услуги) отрасли не дробит обслуживающих про-

изводств, но теснее привязывает их к потребностям и инте-

ресам основного производства. Введение предприятий

машиностроения для легкой промышленности в систему

Министерства легкой промышленности, для пищевой про-

мышленности-в систему Министерства пищевой промыш-

ленности, металлургического машиностроения-в систему

Министерства черной металлургии не трансформирует эти

подотрасли машиностроения в производственно-техниче-

ском отношении, не сократит масштабов их деятельности,

не снизит возможностей технико-экономического развития,

но позволит теснее увязывать и лучше координировать про-

ведение научно-технических разработок, производство ма-

-15-

oei и оборудования и их освоение у потребителя, сокра-

uay сроки и повышая эффективность технического перево-

оружения основного производства.

Этот вывод подтверждается практикой функционирова-

ния в системе Минугля подотрасли угольного машино-

строения, предприятий по производству приборов к авто-

мобилям, тракторам, мотоциклам - в системе Минавто-

прома, предприятий коммунального машиностроения - в

системе Минжилкоммунхоза УССР и т. п.

Включение производств по строительству объектов ме-

лиорации в систему Министерства мелиорации и водного

хозяйства, по строительству электростанций, электрических

н тепловых сетей в систему Министерства энергетики и

электрификации, шахтостроения в систему Министерства

угольной промышленности не снижает технико-экономиче-

ских позиций соответствующего строительного производ-

ства, но способствует обеспечению надлежащего качества

и технического уровня возводимых объектов, более тесной

увязке строительства и освоения этих объектов, наиболее

полному удовлетворению потребностей общества в конеч-

ной продукции отрасли.

Передача предприятий плодоовощторга в систему Ми-

нистерства плодоовощного хозяйства не повлекла негатив-

ных перемен производственно-технического и экономиче-

ского характера в этой подотрасли торговли. Но она по-

зволила более четко и гибко координировать производство,

заготовку, переработку и реализацию плодоовощной про-

дукции, успешнее маневрировать ее ресурсами, эффектив-

нее использовать производственные мощности, трудовые и

финансовые ресурсы, лучше обеспечивать сохранность

потребительских свойств, предотвращение потерь плодо-

овощной продукции, а в конечном счете - полнее удовле-

творять потребности общества в этой продукции.

Итак, безоговорочно распространять традиционно не-

гативное отношение к самообеспечению на отраслевой уро-

aaiu в современных условиях хозяйствования нет достаточ-

ных оснований. Процессы специализации и интеграции

достигли такого развития, что первое с необходимостью

требует второго. Настаивать на усилении специализации.

игнорируя интеграцию - бесперспективно. Необходимо их

разумное сочетание.

Безусловно, найти равновесие в этом противоречивом

единстве - задача не из легких. Она не приемлет одно-

значного решения для всякой отрасли, любой хозяйствен-

ной ситуации. Здесь нужны индивидуальный подход, хоро-

шее знание обстановки, точный экономический расчет, чет-

-16-

кое представление о наиболее целесообразном организа-

ционном уровне интеграции, правильный выбор и умелое

использование соответствующих организационных форм

и т. п.

В таких условиях особенно важны четкость и опреде-

ленность концептуальной установки и ее методическое

обеспечение. Но a настоящее время процесс комплексиро-

вания отраслей управления происходит как бы спонтанно,

скорее стихийно, а не как последовательная реализация

принятой структурной концепции. Созданные вначале как

специализированные отрасли управления уже в процессе

функционирования по мере эмпирически выявляемой по-

требности пополняются предприятиями обслуживающих

производств (*13), постепенно приобретая комплексный харак-

тер. Естественно, что такая перестройка зачастую сопро-

вождается просчетами и потерями, искажающими ее смысл

и снижающими результаты.

Во-первых, придание отрасли непрофильных произ-

водств не всегда ограничивается рамками специализиро-

ванного обслуживания, характер и масштабы которого

объективно сориентированы на потребности данной отрас-

ли. Нередко в ее составе оказываются предприятия, чья

продукция, работы или услуги имеют межотраслевое на-

значение, применяются во многих отраслях производства

(предприятия машиностроения и металлообработки обще-

го назначения, организации общестроительного профиля,

предприятия неспециализированного транспорта и т. п.).

Такое организационное <распыление> отраслей нерацио-

нально, влечет крупные потери для народного хозяйства и

в качестве стационарной меры допускаться не должно.

Во-вторых, меры по комплексированию отраслей за-

частую носят половинчатый характер, не обеспечивая

оптимальной целостности производственной структуры от-

расли. Нс всегда предприятия и организации, специализи-

рующиеся па удовлетворении потребностей профильного

состава отрасли, охватываются ею, а переданные ей неред-

ко из-за недостаточности производственных мощностей не

могут в полной мере удовлетворить указанные потребности.

Складывающиеся дефициты покрываются за счет межот-

раслевых связей. Так, строительство объектов систем ми-

нистерств пищевой промышленности, жилищно-коммуналь-

ного хозяйства, черной металлургии УССР и прочих ведет-

ся строительными организациями как этих ведомств, так и

строительных министерств Украинской ССР. Автомобиль-

ные перевозки для предприятий Министерства торговли,

Министерства бытового обслуживания населения, Мини-

-17-

стерства связи УССР осуществляются и ведомственным

транспортом, и транспортом общего пользования и т. д. По-

добный параллелизм дробит народнохозяйственное плани-

рование, умножает хозяйственные связи, усложняет орга-

низацию производственного процесса в отрасли, затрудняет

работу аппарата, увеличивает число дестабилизирующих

факторов в управлении и на уровне отрасли, и на уровне

народного хозяйства в целом.

Безусловно, сосредоточить в отрасли управления все,

что необходимо для производства конечного продукта, не-

возможно. Наиболее приемлемым вариантом здесь являет-

ся комплексирование отраслей, разумно сочетающее хо-

зяйственную интеграцию с отраслевой дифференциацией.

Оно должно проводиться последовательно и целеустрем-

ленно. Обслуживающие производства, которые признано

рациональным передать основной отрасли, должны быть

переданы ей в полном объеме потребностей.

В-третьих, комплексирование отраслей в настоящее вре-

мя происходит, в основном, на уровне низового (производ-

ственное объединение) и промежуточного (хозяйственное

объединение) звеньев, где сопутствование подразделениям

основного производства обслуживающих их непрофильных

предприятий предусмотрено самой нормативной моделью

(п. 5 Положения о производственном объединении (комби-

нате), утвержденного постановлением Совета Министров

СССР от 27 марта 1974 г.; п. 6 Общего положения о все-

союзном и республиканском промышленных объедине-

ниях. утвержденного постановлением Совета Министров

СССР от 2 марта 1973 г.(**))(*14). В общеотраслевом масштабе

этот процесс развит значительно слабее. Едва ли такое

положение вещей оправдано в отношении тех обслужи-

вающих производств, которые призваны удовлетворять по-

требности общеотраслевого характера. Дробление их

между внутриотраслевыми подразделениями с ограниче-

нием масштабов деятельности объемом потребностей по-

следних препятствует внедрению передовых форм органи-

зации обслуживающего производства, применению в нем

современной технологии, рациональному  использованию

трудовых ресурсов. В конечном счете это ведет к углубле-

нию диспропорций между обслуживающим и профильным

производствами, что, помимо всего прочего, затрудняет

развитие последнего. Поэтому правы те ученые, которые

настаивают на концентрации обслуживающего (вспомога-

(***) Далее: Положение о производственном объединении; Положение

о промышленных объединениях.

-18-

тельного) производства, не связанного непосредственно с

особыми условиями работы конкретных объединений, на

отраслевом уровне (изготовление инструментов, запасных

частей, оснастки; капитальное строительство и капиталь-

ный ремонт основных фондов, научно-исследовательские,

опытно-конструкторские, технологические разработки, экс-

периментальное производство и т. п.)(*15).

Отмеченные недостатки в значительной мере являются

результатом слабой методической проработки проблемы

комплексирования отраслей в плане организации управле-

ния по конечному продукту. Восполнить имеющиеся здесь

пробелы - дело экономической науки. Тем не менее пред-

ставляется возможным высказать некоторые общие заме-

чания по данному предмету.

По нашему мнению, в соответствующих методических

документах должны быть определены принципы, критерии

и способы:

выделения групп конечных продуктов, непосредственно

удовлетворяющих общественные потребности, а также кру-

га отраслей, осуществляющих производство этих продук-

тов по каждой из групп;

определения функций специализированного производ-

ственного обслуживания по каждой группе конечного про-

дукта и круга отраслей, предприятия которых выполняют

эти функции;

отбора предприятий упомянутых выше отраслей (как

профилирующего, так и обслуживающего характера) для

включения в укрупненную отрасль, ответственную за про-

изводство конечного продукта по каждой из выделенных

групп и максимальное удовлетворение в нем потребностей

общества;

внутреннего организационного структурирования сфор-

мированных таким образом отраслей хозяйственного ру-

ководства, обеспечивающего их управляемость.

Из вышеизложенного следует, что процесс формирова-

ния эффективной структуры отраслевого управления дале-

ко не завершен. Здесь необходимы дальнейшие преобразо-

вания, <направленные на преодоление ведомственной раз-

общенности> (*16).

Наилучшим образом эта задача может быть решена пу-

тем укрупнения отраслей хозяйственного управления с од-

новременным рациональным комплексированием их на ба-

зе доминирующего производства основного (профильного)

продукта. Организация управления по конечному продук-

ту даст возможность устранить многие изъяны нынешней

организационной структуры отраслевого управления, при-

-19-

чем, и это немаловажно, без коренной ломки последней.

Сохраняя в неприкосновенности отраслевое начало и имея

назначением приспособление отраслевого управления к со-

временным условиям производства, такая реорганизация

допускает преемственность применяемых здесь организа-

ционных форм и использование опыта тех отраслей управ-

ления, где подобная перестройка уже проведена.

Юридические основы функционирования

отраслевых хозяйственных систем

Процесс образования отрасли хозяйственного управле-

ния завершается, получает официальное закрепление с со-

зданием его руководящего центра - министерства, госко-

митета, ведомства (*17). При этом определяются основные це-

ли деятельности указанного органа, круг подведомствен-

ных ему предприятий и организаций, материальная база,

структура управления отраслью и т. д. Таким образом, со-

здание министерства - это одновременно и учреждение

отраслевой хозяйственной системы. Последняя представ-

ляет собой организационно обособленное на отраслевом

уровне подразделение социалистической экономики со сво-

им организующим центром - специально для того создан-

ным центральным органом государственного хозяйственно-

го руководства.

Категория хозяйственной системы не является абсолют-

но новой в юридической науке. Она встречается еще в пуб-

ликациях 30-х годов (*18). Однако специальному научному

анализу она не подвергалась и в последующем была за-

быта.

В современный научный оборот она была введена вновь

сравнительно недавно (*19). Специальная же научная разра-

ботка соответствующей проблематики развернулась лишь

в последние годы. Но хозяйственные системы, в част-

ности отраслевые, в социалистической экономике сущест-

вовали всегда, хотя и в разной степени зрелости. Без них

осуществление централизованного планового руководства

народным хозяйством было бы невозможным, поскольку

прямо выйти на каждое предприятие, непосредственно ор-

ганизовать его деятельность во взаимосвязи с деятель-

ностью других предприятий единый общегосударственный

экономический центр не может (*20).

Государственное хозяйствование в качестве необходи-

мого условия требует укрупненного организационного

структурирования экономики, создания максимально боль-

ших хозяйственных единиц, которые, охватывая значитель-

-20-

ное количество предприятий (первичных звеньев), имели

бы собственный организующий центр, выполняющий опре-

деленный объем государственного управления, и выступа-

ли бы в общегосударственном масштабе как целостные хо-

зяйственные образования.

В этой связи представляются необоснованными возра-

жения некоторых ученых против <попыток выделения <хо-

зяйственной системы>, <внутриотраслевого управления>(*21),

которые будто бы противоречат объективным условиям

развития социалистической экономики, назначению и ха-

рактеру государственного управления, ибо ведут к превра-

щению отраслей <в замкнутые самоуправляющиеся си-

стемы> (*22).

Данная позиция уже подвергалась обстоятельной кри-

тике (*23). В дополнение к высказанным соображениям хоте-

лось бы отметить следующее. Прежде всего неясно, о ка-

ких <попытках выделения> идет речь? Хозяйственные си-

стемы - это многолетняя объективная реальность нашей

хозяйственной жизни. Уже сама длительность применения

этой организационной формы, ее постоянное присутствие в

механизме государственного управления хозяйством (*24)

ставит под сомнение упрек в несоответствии ее объектив-

ным закономерностям социалистической экономики и ос-

новным началам государственного управления.

Далее, трудно представить, как можно осуществлять

централизованное управление сотнями тысяч предприятий

без создания организационно обособленных, а значит, в

известной мере изолированных, в определенном объеме са-

моуправляющихся укрупненных хозяйственных звеньев.

Нельзя также отвергать организационную форму как

таковую по причине недостатков и ошибок в ее примене-

нии, не доказав, что они неизбежно порождены внутрен-

ним недостатком формы.

Против рассматриваемой категории высказываются

возражения и классификационно-терминологического по-

рядка. Так, А. П. Алехин считает неправильным введение

понятия <хозяйственной системы> вместо понятия <система

министерства> на том основании, что <оно вводится с

определенной целью-обосновать наличие категории хо-

зяйственных органов и не имеет под собой научных осно-

ваний для противопоставления его понятию системы мини-

стерства, сформулированному в Общем положении о ми-

нистерствах СССР> (*25).

Представляется, что приведенная ссылка на цели и мо-

тивы введения данного понятия едва ли может служить

-21-

научным аргументом, поскольку затрагивает моменты, по-

сторонние для предмета спора.

Что же касается противопоставления названных поня-

тий, то оно возможно лишь в части отраслевой хозяйствен-

ной системы, а не всей рассматриваемой категории(*26). Но

и такого противопоставления в действительности нет. В ор-

ганизационно-структурном отношении (*27) отраслевая хозяй-

ственная система есть система хозяйственного министер-

ства, которая соотносится с понятием <система министер-

ства> как особенное и общее, а не как противоположное.

Представляется, что и категория хозяйственной систе-

мы. и обозначающий ее термин вполне отвечают требова-

ниям образования научных понятий(*28). Как обобщающая

категория укрупненных хозяйственных единиц, включаю-

щих в себя предприятия и самостоятельные хозяйственные

организации вместе с непосредственно руководящим ими

органом государственного управления, понятие хозяйствен-

ной системы сейчас широко применяется в экономической

литературе.

Иногда, однако, термин <хозяйственная система> ис-

пользуется и в более широком, и в более узком, чем сказа-

но выше, значениях. Первое имеет место в тех случаях,

когда понятие хозяйственной системы берется не в его

специальном смысле, а в общенаучном значении системы

с привязкой к сфере хозяйственной жизни. При этом лю-

бой сложный объект (а в указанной сфере все объекты

сложны, хотя и в разной степени) квалифицируется как

хозяйственная (экономическая) система (*29). В результате

хозяйственная система <растворяется> во множестве эко-

номических объектов, а соответствующее понятие теряет

определенность границ.

Весь смысл такого словоупотребления сводится к фик-

сации применения системного подхода к указанным объек-

там. Но это уже иной аспект исследования.

Ограничительная трактовка состоит в признании хозяй-

ственной системой лишь тех из упомянутых ранее инте-

грированных хозяйственных образований, которые скла-

дываются в масштабе отрасли управления (отраслевые

хозяйственные системы) либо хозяйства области, края

(территориальные хозяйственные системы), т. е. являются

основными подразделениями в макроструктуре экономики

(<звенья народного хозяйства первого порядка>). Инте-

грированные же подразделения более низкого (второго,

третьего) порядка квалифицируются при этом как хозяй-

ственные подсистемы (*30).

Следует, однако, отметить, что в условиях федератив-

-22-

ного строения экономики критерий <звено первого поряд-

ка> нс может обеспечить требуемой четкости проводимой

классификации. Неясной здесь, в частности, оказывается

квалификация  систем  союзно-республиканских  мини-

стерств (ведомств) союзной республики, которые хотя и

охватывают отрасль управления (в масштабе республики),

но в организационной структуре экономики СССР не яв-

ляются <звеньями первого порядка>. Уже из этого видно

как относительна грань между хозяйственными системами

и подсистемами в предложенном указанными авторами по-

нимании.

Безусловно, ограничительное понимание категории хо-

зяйственной системы позволяет выделить, обозначить спе-

циальным термином и таким образом отграничить от

смежных явлений группу интегрированных хозяйственных

образований, обладающих максимальной общностью юри-

дически значимых признаков: выступление в качестве не-

посредственного объекта общегосударственного народно-

хозяйственного планирования (прямой адресат Закона о

государственном плане экономического и социального раз-

вития): подчиненность возглавляющего органа непосредст-

венно Правительству; однопорядкованность функций, бли-

зость правовых позиций. Однако отмеченные признаки не

создают указанным явлениям самостоятельной формы пра-

вового опосредствования. Вместе с тем принципиальная

общность правовой модели упомянутых ранее интегриро-

ванных звеньев экономики (как первого, так и последую-

щих порядков) как бы разрывается между видовыми кате-

гориями хозяйственной системы и хозяйственной подсисте-

мы. Не получая понятийного обозначения в соответствую-

щей родовой категории, эта общность уходит из поля

зрения исследователей, что отнюдь не способствует уясне-

нию сути хозяйственных систем даже в ограничительном

их понимании.

Поэтому представляется более обоснованной позиция

тех авторов, которые придают понятию хозяйственной си-

стемы характер родовой категории, охватывающей все

разновидности интегрированных подразделений экономики,

состоящих из юридически самостоятельных предприятий и

хозяйственных организаций и возглавляющего такую груп-

пировку органа хозяйственного руководства (центра си-

стемы).

Отраслевая хозяйственная система, составляющая раз-

новидность хозяйственных систем, строится в масштабе

отрасли хозяйственного управления и возглавляется цент-

ральным органом государственного управления.

-23-

Следует подчеркнуть, что видовое определение <отрас-

левая> выражает здесь не только отраслевой характер, но

и отраслевой масштаб такой хозяйственной системы. Речь

идет, следовательно, о специальном понятии, охватываю-

щем хозяйственные системы на отраслевом уровне управ-

ления (*31).

Анализ отраслевой хозяйственной системы, как и всякой

социальной системы, следует, видимо, начинать с выясне-

ния ее цели, поскольку все другие характеристики системы

соотнесены с целью, продиктованы необходимостью ее реа-

лизации и, таким образом, имеют подчиненный по отноше-

нию к ней характер.

По мнению В. В. Лаптева, цель любой хозяйственной

системы состоит в удовлетворении потребностей народного

хозяйства и населения в продукции, работах и услугах в

соответствии с народнохозяйственным планом, т. е. по су-

ществу не отличается от цели предприятия (*32).

Иного мнения придерживается В. С. Якушев, полагая,

что создание хозяйственных систем <преследует цель обес-

печить возможность централизованного планового руко-

водства со стороны государства>(*33) определенным комплек-

сом предприятий и организаций.

Представляется, однако, здесь нет альтернативы. Как

функционирующее подразделение социалистической эконо-

мики, хозяйственная система действительно имеет назна-

чением удовлетворение тех или иных материальных по-

требностей общества. Но ведь такое удовлетворение осу-

ществляется системой не по собственному разумению (в

части содержания, объема и т. п.) и не по принципу <чем

больше, тем лучше>, а в соответствии с народнохозяйст-

венным планом, с учетом (и увязкой) аналогичной дея-

тельности других систем, во взаимосвязи с решением об-

щих задач экономики.

Выполнение указанных условий (а это и есть обеспече-

ние централизованного планового руководства) составляет

назначение хозяйственной системы как звена в механизме

государственного руководства хозяйством. Отраслевой хо-

зяйственной системе в этой части принадлежит особая

роль, поскольку она является главным каналом всесторон-

него управляющего воздействия государства на низовые

звенья экономики и основным (в отраслевом разрезе) ор-

ганизационным средством обеспечения планомерной про-

порциональности производства в народнохозяйственном

масштабе.

Однако каждая из указанных целей не существует са-

мостоятельно. Если первая определяет материальное со-

-24-

держание деятельности хозяйственной системы, то вто-

рая-ее механизм. Они реализуются в производственном

процессе системы и воплощаются в его результатах. Ины-

ми словами, производственно-хозяйственные и управленче-

ские цели хозяйственной системы органически связаны и в

реальной действительности нерасторжимы.

Это проявляется в организационной структуре хозяй-

ственной системы, соединяющей в себе как управляемый

объект - организационно обособленный комплекс пред-

приятий и организаций, так и управляющий субъект - ор-

ган государственного хозяйственного руководства - центр

системы, обеспечивающий ее эффективное функционирова-

ние и ускоренное развитие, несущий перед государством

ответственность за выполнение ею заданий государствен-

ного плана и обязательств перед бюджетом.

И входящие в систему предприятия (организации), и

возглавляющий ее орган управления обладают юридиче-

ской самостоятельностью. Тем не менее функционировать

самостоятельно, в отрыве друг от друга они не могут (*34).

Деятельность предприятий (организаций) опирается на ор-

ганизующую и направляющую деятельность центра систе-

мы. Работа же последнего находит логическое завершение,

материализируется и проверяется в своей эффективность

в результатах работы возглавляемого производственно-хо-

зяйственного комплекса.

Основанные на организационной подчиненности отно-

шения центра системы с каждым из предприятий (органи-

заций) комплекса являются определяющими. Через них

складывается требуемая направленность деятельности

предприятия, обеспечиваются важнейшие материальные

предпосылки его текущей работы, а также главные пара-

метры и необходимые условия дальнейшего развития.

Центр системы формирует указанные отношения с каж-

дым из предприятий сообразно его роли и значению в про-

изводственно-хозяйственном комплексе (а не как с изоли-

рованно хозяйствующей единицей), объединяя и согласо-

вывая его деятельность с работой других подразделений

комплекса, ориентируясь на достижение общих оптималь-

ных результатов при максимальном использовании внутри-

системных ресурсов.

Благодаря руководящей деятельности центра происхо-

дит организационно-функциональная консолидация систе-

мы, усиливается производственно-техническая связность а

экономическая общность производственно-хозяйственного-

комплекса - хозяйственная система становится единым,

-25-

относительно автономным подразделением народнохозяй-

ственного комплекса.

Однако объединительные возможности центра системы

не безграничны. При подчинении большого числа пред-

приятий центр не может учитывать в своей организующей

деятельности роль и значение каждого из них в функцио-

нировании производственно-хозяйственного комплекса, в

полной мере знать и обеспечивать эффективное использо-

вание внутрисистемного хозяйственного потенциала. Кон-

кретность руководства снижается, единство системы ослаб-

ляется, оптимальные результаты оказываются недостижи-

мыми.

Опасность таких последствий особенно велика в от-

раслевой хозяйственной системе, где значительная множе-

ственность предприятий составляет общее правило. Избе-

жать этого, не дробя систему(*35), можно лишь путем созда-

ния внутрисистемных интегрированных образований со

своими организующими центрами - хозяйственных систем

более низкого порядка: хозяйственных объединений и ана-

логичных им хозяйственных единиц. Последние <замы-

кают на себя> определенный объем отраслевого хозяйство-

вания (в том числе внутриотраслевого руководства), функ-

ционируя под руководством общеотраслевого центра.

В результате сохраняется возможность единого компе-

тентного руководства всем отраслевым производственно-

хозяйственным комплексом, конкретность управления вхо-

дящими в него предприятиями, единство и целостность

отраслевой хозяйственной системы как важнейшего под-

разделения в механизме государственного руководства эко-

номикой.

Организационная структура отраслевых хозяйственных

систем устанавливается специальными правительственны-

ми актами (СССР, союзных республик) - Генеральными

схемами (схемами) управления отраслями хозяйства.

Характерная для отраслевых хозяйственных систем

сложность организационной структуры, наличие в ней, по-

мимо центра и низовых звеньев, промежуточных подразде-

лений - хозяйственных объединений - обусловливает це-

лый ряд особенностей в правовой организации таких хо-

зяйственных систем, к прежде всего в распределении функ-

ций системы между ее звеньями.

Любой хозяйственной системе свойственен определен-

ный набор функций, отличающихся определенной предмет-

ной направленностью видов (сторон) деятельности, выпол-

нение которых необходимо для достижения целей системы.

Это - планирование, управление имуществом, производ-

-26-

ственно-технологическая деятельность, обеспечение науч-

но-технического прогресса, материально-техническое снаб-

жение, сбыт, финансирование, капитальное строительство,

организация труда и заработной платы, подготовка кад-

ров и т.д.

Все функции системы выражаются в функциях ее

звеньев и реализуются через их выполнение. В осущест-

влении каждой из функций системы каждое звено имеет

свой объем, определяемый организационной структурой

системы, местом и назначением в ней данного звена, содер-

жанием функции, конкретными условиями отраслевого хо-

зяйствования, общим соотношением начал централизации

и децентрализации в механизме государственного хозяйст-

вования в том или ином конкретно-историческом периоде.

Однопредметные функции разных звеньев системы

имеют разное (специализированное) содержание. Выпол-

няются они каждым звеном в присущих ему масштабах и

формах деятельности, свойственными ему организационно-

правовыми средствами. В результате происходит диффе-

ренциация функций звеньев системы по характеру. В этой

связи разграничивают оперативно-хозяйственные (произ-

водственно-хозяйственные) функции, выполняемые непо-

средственно в процессе производственно-хозяйственной

деятельности, и планово-регулирующие, осуществляемые в

процессе хозяйственного руководства. Однако функция си-

стемы, выполняясь на разных этапах своей реализации раз-

ными средствами и в разных формах, остается единой.

Ведь цели системы окажутся недостижимыми, если не бу-

дет обеспечено единство ее деятельности по каждому из

объективно необходимых направлений.

Данное условие предопределяет преобладание интегра-

ционных начал над началами дифференциации в функцио-

нальной структуре хозяйственной системы, требует разум-

ного сочетания планово-регулирующих и оперативно-хо-

зяйственных функция, обеспечивающего однонаправлен-

ность усилий звеньев системы и достижение оптимальных

общих конечных результатов по каждому из основных на-

правлений их деятельности.

В силу указанного единства возможно и необходимо с

изменением условий жизнедеятельности системы, совер-

шенствованием ее организационной структуры производить

перераспределение функций между звеньями системы, а

также возлагать на центры хозяйственных систем, помимо

планово-регулирующих, близкие им по назначению(*36) опе-

ративно-хозяйственные функции. Кроме того, такое един-

ство, приемля дифференциацию, но исключая противопо-

-27-

ставление планово-регулирующих и оперативно-хозяйст-

венных функций, объясняет изменение характера функций,

передаваемых от управленческих звеньев к производствен-

но-хозяйственным и наоборот, если соответственно изменя-

ются организационно-правовые формы и средства реали-

зации переданных функций.

Целостность и неизбежная расчлененность каждой

функции, хозяйственной системы, взаимозависимость ее

различных функций (*37) обусловливают необходимость пра-

вильного определения, а с развитием системы - и эффек-

тивного перераспределения функций ее звеньев.

При этом необходимо обеспечить полноту выявления

объективно необходимых функций системы, беспробель-

ность их воплощения в функциях звеньев, непротиворечи-

вость, взаимоувязанность однопредметных функций раз-

личных звеньев, согласованность разнопредметных функ-

ций каждого звена, возложение на каждое из звеньев того

объема функций системы, который наилучшим образом

может быть выполнен именно этим звеном.

Охарактеризованная выше структурно-функциональная

организация хозяйственной системы предрешает вопрос о

ее правосубъектности. Поскольку все функции системы

распределены между ее звеньями - обладающими юриди-

ческой самостоятельностью хозяйственными органами -

наделение правосубъектностью системы как таковой не

только лишено достаточных оснований, но и вообще не вы-

зывается необходимостью(*38).

Реализация целей системы, ее функций юридически

опосредствуется самостоятельной компетенцией входящих

в систему хозяйственных органов, точно очерчивающей

правовые пределы деятельности каждого из них(*39).

Установлением компетенции указанных органов дости-

гается четкость распределения функций системы между ее

звеньями, определенность объема н содержания функций

каждого из этих звеньев, обеспеченность возложенных на

хозяйственный орган функций необходимыми правовыми

средствами их реализации.

Единство функций хозяйственной системы предопреде-

ляет взаимосвязь компетенции различных ее звеньев (хоз-

органов), касающейся одного круга вопросов. Это прояв-

ляется в правовом режиме каждой функции системы, кото-

рый характеризуется сложностью структуры, множествен-

ностью субъектов, <многослойностью> содержания, охваты-

вает целую сеть последовательно развивающихся верти-

кальных и горизонтальных отношений.

-28-

Компетенция звеньев системы (хозорганов), как и пра-

вовой режим тех или иных видов деятельности, определя-

ется в общенормативном порядке. Однако в отраслевой хо-

зяйственной системе установленные общенормативными

актами модели приспосабливаются к конкретным усло-

виям работы как системы в целом, так и ее звеньев. Это

достигается посредством передачи установленных актами

общего действия прав и обязанностей одних звеньев (хоз-

органов) системы другим (п. 8 Положения о министерст-

вах СССР: п. 38 Положения о промышленных объедине-

ниях; п. 42 Положения о предприятии; п. 55 Положения о

производственном объединении), а также дополнительной

по отношению к общенормативному регулированию ведом-

ственной регламентации порядка выполнения отдельных

функций системы (видов хозяйственной деятельности).

Относительная автономность ведомственного регулиро-

вания внутрисистемных хозяйственных отношений приво-

дит к особой (индивидуализированной) организации пра-

вовой материи внутри системы, некоторому несовпадению

ее с системой соответствующих общенормативных моде-

лей, к своеобразию правовых форм внутрисистемной дея-

тельности по сравнению с деятельностью внесистемной.

Хозяйственная система обладает в качестве материаль-

ной базы своей деятельности определенным имуществом _.

обособленной частью единого фонда государственной со-

циалистической собственности. Это имущество передается

для использования звеньям системы и юридически закреп-

ляется за ними на том или ином правовом основании. Хо-

зяйственная система в целом субъектом прав и обязан-

ностей по имуществу не выступает, поскольку нет такого

имущества, которое было бы закреплено за системой как

таковой (*40).

За предприятиями, иными низовыми хозяйственными

организациями имущество закрепляется в объеме и кон-

кретно-вещественном составе, необходимом для выполне-

ния производственной программы, распорядительными ак-

тами компетентных органов хозяйственного руководства -

центров систем (утверждение устава, баланса, приказ о

передаче имущества). Юридическим основанием деятель-

ности предприятия по использованию закрепленного за

ним имущества служит право оперативного управления (*41).

Закрепление имущества за центром хозяйственной си-

стемы осуществляется путем определения круга подведом-

ственных предприятий (организаций) и предоставления

конкретных полномочий в отношении имущественных ком-

-29-

плексов подведомственных предприятий, а также образуе-

мых па уровне центра системы специальных фондов и ре-

зервов, подлежащих распределению между звеньями си-

стемы.

Многие ученые-юристы считают, однако, что осущест-

вление органами хозяйственного руководства управления

имущественными комплексами подведомственных пред-

приятий, будучи непосредственным осуществлением со сто-

роны государства функций собственника единого фонда

государственных имуществ, не требует закрепления соот-

ветствующего имущества за органами хозяйственного ру-

ководства (*42). Более того, по их мнению, такое закрепление

несовместимо с закреплением этого же имущества за пред-

приятиями.

Такие взгляды основываются на далеко не бесспорных

представлениях, что всякое воздействие на государствен-

ные имущественные объекты (отношения по указанному

имуществу) за пределами права оперативного управлении

есть непосредственная реализация права государственной

собственности и закрепление государственного имущества

за государственными органами возможно только на праве

оперативного управления.

Однако государство здесь действует не непосредствен-

но(*43), а через свои органы, управляющие от своего имени,

по своему праву и в своем интересе отдельной частью еди-

ного фонда государственной собственности. И эта деятель-

ность требует четкой определенности объекта (управляе-

мой данным органом части указанною единого фонда),

наличия достаточных полномочий для эффективного уп-

равленческого воздействия, что юридически означает необ-

ходимость закрепления обособленного объекта за субъек-

том управления на соответствующем правовом основании.

Таким правовым основанием выступает право управле-

ния имуществом системы (*44). Оно охватывает целый ряд

полномочий центров системы по организации строительст-

ва, реконструкции, расширению, ликвидации предприятий

и организаций и распоряжению оставшимся после ликви-

дации имуществом, распределению и перераспределению

фондов на материально-техническое снабжение, централи-

зации финансовых ресурсов предприятий, выделению не-

обходимых им финансовых средств, установлению имуще-

ственных норм и нормативов, распоряжению отдельными

имущественными объектами, специализированное норма-

тивное регулирование использования материальных цен-

ностей в подведомственной системе, санкционирование не-

-30-

которых распорядительных действий по имуществу подве-

домственных предприятий, организаций и др.

Указанные полномочия реализуются преимущественно

посредством издания центром системы распорядительных

актов. Но это не означает, что в управлении имуществом

системы центр ее пользуется единственно правом распоря-

жения, как утверждают некоторые исследователи(*45). Такая

квалификация представляется слишком условной, посколь-

ку вместить в право распоряжения (право определять юри-

дическую судьбу имущества) все многообразие функций,

выполняемых центром системы и данной сфере, почти не-

возможно. Большинство из них опосредствуется по суще-

ству самостоятельными (наряду с правом распоряжения)

полномочиями в составе установленной центру системы

компетенции.

Имущественные полномочия соподчиненных звеньев хо-

зяйственной системы, опираясь на разные правовые основа-

ния, тесно связаны между собой и обеспечивают осуществ-

ление права государственной собственности в отношении

одних и тех же имущественных объектов. Посредст-

вом реализации полномочий центра создаются материаль-

ные предпосылки и очерчиваются конкретные пределы

имущественной правосубъектности производственно-хозяй-

ственных звеньев, проводится повседневное регулирование

имущественной сферы последних в целях выполнения пла-

на как каждым из них, так и системой в целом. Решения

центра воплощаются в практику, объективируются в тех

или иных материальных результатах через осуществление

предприятиями (организациями) правомочий оперативно-

го управления.

Рассматриваемые полномочия центра и производствен-

но-хозяйственных звеньев неразрывно соединены в право-

вом режиме имущества хозяйственной системы, которому

свойственны:

взаимосвязь назначения и размеров имущественных

фондов соподчиненных органов;

соответствие (стыковка) полномочий указанных орга-

нов в отношении одних и тех же имущественных объектов;

возможность перемещения (в установленном законом

порядке) материальных ресурсов от одних хозяйственных

органов к другим: перераспределение прибыли, оборотных

средств, амортизационных отчислений, материальных цен-

ностей предприятий центром системы, отчисление пред-

приятиями средств в централизованные фонды и резервы

и получение ими соответствующих ассигнований из этих

источников и т. п.

-31-

Неотъемлемым признаком любой хозяйственной систе-

мы является хозрасчет: способ хозяйствования на началах

самофинансирования (*46).

В основе хозрасчета системы лежит хозрасчет пред-

приятия, поскольку без самофинансирования последнего

невозможно и самофинансирование системы. Тем не менее

хозрасчет системы - не простое суммирование хозрасче-

тов ее производственно-хозяйственных звеньев, уже хотя

бы потому, что в современных условиях далеко не все

функции предприятий в силу ряда причин (*47) могут быть

профинансированы из его собственных доходов.

Крупные мероприятия в области научно-технического

прогресса, инвестиций, природопользования, развития ин-

фраструктуры выносятся на уровень более мощных под-

разделений экономики - хозяйственных систем и финан-

сируются из их средств. Но организуется такое самофи-

нансирование иначе, чем если бы это делалось предприя-

тиями - каждым в отдельности или на долевых началах.

Хозрасчет хозяйственной системы не может быть све-

ден к перенесению на сферу деятельности этого образова-

ния модели хозрасчета предприятия - первичного звена

экономики. Представляя собой совокупность взаимосвя-

занных организационно-экономических средств, применяе-

мых для достижения самофинансирования системы, он

имеет сложную структуру, включающую хозрасчет как

метод непосредственного хозяйствования (организация са-

мофинансирования собственной производственно-хозяйст-

венной деятельности) и хозрасчет как метод руководства

(организация самофинансирования предприятий и системы

в целом).

Организационно-экономические средства, механизм их

применения в том и другом случаях неодинаковы. Но диф-

ференциация методов хозрасчета, применяемых производ-

ственно-хозяйственными звеньями и центром системы, не

только не исключает, а напротив предполагает прочную

связь и зависимость их в модели (статика), активное взаи-

модействие, тесное переплетение в процессе реализации.

Ведь служат они общей цели, направлены на организацию

одной  производственно-хозяйственной  деятельности и

имеют совместный конечный результат: достигнутую сте-

пень самофинансирования системы.

Определяясь государством и объективируясь в государ-

ственных установлениях, эти организационно-экономиче-

ские средства получают юридическое выражение в правах

и обязанностях звеньев хозяйственной системы по форми-

рованию и использованию финансовых ресурсов системы,

-32-

экономическому стимулированию лучших хозяйственных

результатов, в зависимости от уровня которых системе

предоставляются государством упомянутые ресурсы.

Следует отметить, что рассмотренными выше признака-

ми (сторонами) не исчерпываются свойства отраслевой

хозяйственной системы. Тем не менее они являются наибо-

лее существенными в характеристике этих хозяйственных

образований как важнейших интегрированных подразде-

лений в сфере государственного хозяйствования.

Анализ указанных признаков (сторон) позволяет гово-

рить о наличии определенного единства отраслевой хозяй-

ственной системы не только в организационно-техниче-

ской (*48), но и в юридической области.

Степень юридического единства данных образований,

равно как и выражающие ее юридические формы, прямо

и непосредственно законом не определены, а в литературе

трактуются неоднозначно. По мнению некоторых ученых,

отраслевая хозяйственная система не является субъектом

права, поскольку ее экономическое и правовое единство не

достигает степени, необходимой для обладания собствен-

ной правосубъектностью (*49). Данное мнение представляется

правильным. Однако более распространенной является

точка зрения, что образования такого рода - своеобраз-

ные субъекты права. Но при этом объем и характер их

правосубъектности понимается весьма разноречиво. Одни

авторы признают хозяйственную систему субъектом адми-

нистративного и финансового права (*50), другие - и граж-

данского(*51). По мнению третьих, она является своеобраз-

ным субъектом хозяйственного права, участвуя лишь в не-

которых хозяйственных правоотношениях: по имуществу, в

области планирования, коллективного стимулирования

и т. п. (*52). Кроме того, они считают, что хозяйственные си-

стемы выступают <только в качестве своего рода пассив-

ных субъектов права> (*53).

В обоснование всех приведенных суждений ссылаются

на то, что именно системе, а не ее звеньям первоначально

устанавливаются плановые задания, кредитные и прочие

лимиты, выделяются фонды на материально-техническое

снабжение, бюджетные ассигнования и т. п. Наличие иму-

щественной правосубъектности аргументируется еще и тем,

что любая хозяйственная система имеет закрепленное за

нею имущество, а правовой формой такого закрепления

служит сводный баланс соответствующего хозяйственного

образования.

Представляется необоснованным отождествление орга-

низационно-технического понятия <адресат планового ак-

-33-

та> и юридического понятия <субъект права>. Адресатом

планового акта, содержащихся в нем заданий, лимитов,

нормативов может быть любое социально-экономическое

образование (объект планирования). Иногда им могут

быть неправосубъектные образования: отрасль хозяйства,

экономический район, территориально-производственный

комплекс, город, область, промышленный узел и т. п. Од-

нако адресат плановых заданий и носитель прав и обязан-

ностей, связанных с выполнением планового задания, не

тождественные понятия. Необходимое и реально достигае-

мое соответствие экономических и правовых форм никогда

не достигает идентичности. Плановые акты не решают и

не должны решать вопросов правосубъектности. Содержа-

щиеся в них нормы-задания, составляя разновидность

норм специального действия, не являются самостоятель-

ной нормативной основой для возникновения правоотноше-

ний. При регламентации общественных отношений они

действуют в совокупности с регулятивными (правоустано-

вительными) нормами(*54), посредством которых экономиче-

ские решения вплетаются в правовую материю. Регулятив-

ные же нормы адресуются звеньям системы, ее центру, но

не системе как таковой. Это означает, что объективное

право не признает за ней свойства правосубъектности.

Иллюзорной представляется и имущественная право-

субъектность отраслевой хозяйственной системы. Авторы,

настаивающие на ней, смешивают экономическое обособ-

ление материальных ресурсов хозяйственной единицы с

юридическим закреплением имущества за субъектом. Ни-

какой баланс не может быть правовой формой такого за-

крепления, поскольку он составляется самой хозяйствен-

ной единицей (ее центром) и лишь утверждается выше-

стоящим органом (п. 1-3, 56-58 Положения о бухгалтер-

ских отчетах и балансах, утвержденного постановлением

Совета Министров СССР от 29 июня 1979 г.)(*55). Как учет-

ный документ, баланс лишь отражает уже состоявшееся

закрепление имущества, которое осуществляется в порядке

государственного руководства распорядительными актами

компетентных органов. А такие акты всегда адресуются

конкретным хозяйственным органам, но не системе в це-

лом.

Соображения о том, что образуемые министерством

(иным центром хозяйственной системы) централизованные

фонды и резервы создаются в общесистемных целях, пред-

назначены удовлетворять потребности системы в целом.

используются в ее интересах и потому <суть средства всей

системы, а не органа, возглавляющего систему> (*56), едва ли

-34-

справедливы. Цели, интересы, потребности центра системы

не остаются за пределами сферы действия указанных фон-

дов (резервов). Напротив, их введение в практику хозяй-

ствования вызвано прежде всего потребностями эффектив-

ного руководства производственно-хозяйственным комплек-

сом, нуждаемостью центра системы в материальных ресур-

сах для обеспечения своей хозяйственной политики. Ведь

финансирование общесистемных мероприятий возможно с

применением других форм, например, на началах долевого

участия предприятий и организаций хозяйственной си-

стемы.

Кроме того (это главное и относится ко всем доводам,

выдвигаемым в пользу правосубъектности отраслевой или

внутриотраслевой хозяйственной системы), обращение

лишь к социально-экономическим факторам (цели, потреб-

ности, интересы и т. п.) не имеет достаточной доказатель-

ственной силы в обоснование правосубъектности - юриди-

ческого свойства - хозяйственной системы. Последнее

возникает не самопроизвольно, в силу тех или иных соци-

ально-экономических черт коллективного образования, но

при наличии соответствующих социально-экономических

черт (предпосылок), однако в силу признания за указан-

ным образованием данного юридического свойства со сто-

роны государства с закреплением этого признания в нор-

мах действующего права (*57). Если такое признание (закреп-

ление) отсутствует, нет и субъекта права.

Следует также отметить, что категории <активная пра-

восубъектность>, <пассивная правосубъектность>, отражая

взаимное положение лиц (сторон) в правоотношении, не-

пригодны для выражения общего содержания (характера)

правосубъектности лица. Социалистическая правовая си-

стема не знает субъектов только управомоченных или

только обязанных. Известный тезис К. Маркса: <Нет прав

без обязанностей, нет обязанностей без прав>, - несом-

ненно, имеет отношение к рассматриваемому вопросу(*58).

Таким образом, суждения о правосубъектности отрас-

лей (внутриотраслевой) хозяйственной системы остаются

недоказанными, ибо все приводимые в их обоснование ар-

гументы опровержимы. На наш взгляд, они и недоказуе-

мы, поскольку организационно-правовая форма хозяйст-

венной системы исключает придание ей свойства субъекта

права. Хозяйственная система не является единой (пусть

даже сложной) организацией, не имеет собственного иму-

щества, отличного и обособленного от имущества ее

звеньев. Она не нуждается в том, чтобы от своего имени

выступать в правоотношениях.

-35-

Наличие у системы собственной правосубъектности сде-

лало бы излишней и даже юридически необъяснимой пра-

восубъектность ее руководящего органа, в частности его

юридическую личность. Общепризнано: если коллективное

образование правосубъектно, подразделение, осуществляю-

щее руководство всей его деятельностью, представляющее

его вовне, есть орган данного субъекта, реализующий пра-

ва и обязанности последнего. Поскольку действия орга-

на - это суть действия субъекта (*59), то для чего органу

собственная правосубъектность (наряду с правосубъект-

ностью коллективного образования как такового)? Пред-

ставляется, что никакой необходимости в ней нет, как нет

тех реальных отношений, которые она должна была бы

опосредствовать. Возможны лишь два варианта: либо пра-

восубъектное образование с неправосубъектным органом,

либо неправосубъектное образование с правосубъектным

органом. Законодатель в части отраслевых (внутриотрас-

левых) хозяйственных систем избрал второй вариант,

вполне оправданный конструктивно и наиболее целесооб-

разный (*60). Поэтому нельзя признать справедливым мнение

Н. И. Коняева о том, что отсутствие у отраслевых хозяй-

ственных систем прав юридического лица (правосубъект-

ность их в вертикальных отношениях он считает несомнен-

ной) - это ошибка законодателя, противоречащее логике

и жизненным реалиям решение (*61).

Существует мнение, что вне субъекта права социально-

экономическое образование юридически индифферентно.

Поскольку хозяйственная система субъектом права не яв-

ляется, то она не имеет юридического содержания: это

сугубо экономический феномен (*62). Думается, что такая по-

зиция далеко не безупречна.

Отраслевая хозяйственная система - компонент меха-

низма социалистического государства, организационная

форма государственного хозяйствования на отраслевом

уровне экономики, обеспечивающая единство деятельности

отраслевого аппарата, направленность ее на решение стоя-

щих перед отраслью задач. Каждая отраслевая хозяйст-

венная система учреждается государством. Оно опреде-

ляет ее цели и задачи, состав и организационную структу-

ру, материальную базу и прочие ресурсы, формы и методы

функционирования. Государственная природа и государст-

венная организация отраслевой хозяйственной системы, ее

предназначенность для решения государственных задач не

вызывает сомнений. И это дает основание квалифициро-

вать ее как особый государственный институт(*63), функцио-

нирующий в сфере государственного хозяйствования и

-36-

опосредующий определенный вид структурных подразделе-

ний - интегрированное в масштабе отрасли управления

звено - механизма социалистического государства.

Категория сложного звена (интегрированной структу-

ры (*64)) государственного механизма юридически исследова-

на недостаточно. Традиционные представления о механиз-

ме государства как системе его органов (*65) ориентировали

исследовательский интерес на эти своего рода <элементар-

ные частицы государственной материи> с преобладанием

внимания к аспекту их дифференциации. Интеграционные

процессы в государственном механизме, формируемые ими

сложные организационные структуры оставались как бы

незамеченными либо фиксировались вскользь. Государст-

венный механизм как сложная система, которая лишь в

конечном счете может быть охарактеризована в качестве

системы государственных органов (первичных компонен-

тов), а непосредственно складывается из множества под-

систем (блоков таких органов) разных уровней и раз-

ного состава, различной степени сложности, но неизменно

обладающих определенными интегративными качествами,

известной мерой целостности, в отличие от простой сово-

купности органов того или иного вида, начал исследовать-

ся сравнительно недавно(*66).

В настоящее время в общей теории государства и права

еще не существует отдельных исследований интегрирован-

ных структур государственного механизма. Высказанные

по данному предмету некоторые положения имеют общий

характер. Но проблема в общей теории уже отмечена (*67).

И это немаловажно для соответствующих отраслевых на-

чинаний, в том числе и для изучения юридической содер-

жательности отраслевой хозяйственной системы (частный

аспект указанной проблемы). <Теория,-отмечал В. И. Ле-

нин, - есть обоснование предпринимаемых действий для

уверенности в них> (*68).

Жизнедеятельность отраслевой хозяйственной системы

регламентируется правом, причем весьма детально, всесто-

ронне и преимущественно императивно. Законодатель под-

ходит к данному предмету не как сугубо социально-эконо-

мическому явлению, а как к государственному институту

(реальности государственной жизни, компоненту государ-

ственной материи) в экономической сфере.

Указанная регламентация проводится применительно в

составляющим систему хозяйственным органам через опре-

деление правового положения последних. По мнению

В. А. Рахмиловича, это свидетельствует об отсутствии у

системы правового качества, собственного опосредования в

-37-

правовой сфере (*69). Однако данный вывод опирается только

на внешние наблюдения. При более углубленном подходе

выявляется, что правовой статус упомянутых органов рас-

считан не на их единичное (изолированное) существова-

ние, а на функционирование в составе хозяйственной си-

стемы в качестве ее звена, приспособленного целенаправ-

ленно и эффективно действовать лишь в неразрывной свя-

зи с другими ее звеньями. Законодатель не только учиты-

вает внутрисистемное единство хозяйственных органов, но

и закрепляет его посредством регулирования правового по-

ложения односистемных органов. С одной стороны, он юри-

дически оформляет внутрисистемную специализацию хо-

зяйственных органов, дифференцируя их правовые позиции

как в видовом, так и в индивидуальном отношении, благо-

даря чему правовая модель каждого звена (хозяйственно-

го органа) отвечает условиям его работы в данной, а не

любой хозяйственной системе. С другой стороны, законо-

датель юридически обеспечивает однонаправленность, со-

гласованность, подчинение общесистемным целям поведе-

ния всех односистемных органов, проводя необходимую

стыковку их компетенции, соединяя формы и методы ра-

боты, увязывая права и обязанности в правовых процеду-

рах выполнения сквозных функций. В результате посредст-

вом определения правового положения звеньев (хозяйст-

венных органов) формируется единый правовой режим от-

раслевой хозяйственной системы. Правовое регулирование

внутрисистемных отношений лишь на уровне указанного

режима, а не статуса звеньев, обретает относительную це-

лостность.

Определяющие этот режим нормы образуют достаточно

устойчивую общность привязанных к данному кругу отно-

шений и определенным образом согласованных хозяйст-

венно-правовых предписаний, что позволяет квалифициро-

вать ее как особый правовой институт. Опосредуя в право-

вой сфере жизнедеятельность хозяйственной системы, этот

институт выражает особое юридическое единство послед-

ней, которое складывается не на базе субъекта, а на базе

объекта и развивается в плоскости не правового статуса, а

правового режима. Степень и характер такого единства не

требуют создания организации, не предполагают появле-

ния нового субъекта права, не влекут разрушения органи-

зационной цельности и юридической самостоятельности,

входящих в систему хозяйственных органов. Но они отра-

жают и обусловливают такие юридические отношения в

системе, такую структуру прав и обязанностей односи-

стемных органов, при которых каждая отдельная правовая

-38-

связь и в материальном, и в правовом содержании сочле-

нена с другими, и служит их предпосылкой, продолжением

или завершением. Вследствие указанного сочленения по

каждому из направлений деятельности системы складыва-

ется цепь правоотношений, разворачивающаяся во време-

ни и по кругу лиц - своеобразный юридический процесс

(процедура) выполнения той или иной функции системы

ее звеньями.

Постоянный характер, тесная связь, известная преемст-

венность, соразмерность и общая целевая направленность

внутрисистемных правоотношений (звеньев цепи) вызывает

модификацию применяемых здесь традиционных правовых

форм и моделей, которые приспосабливаются законодате-

лем к своеобразию опосредуемых явлений. Специфика вну-

трисистемных отношений обусловливает и появление но-

вых правовых форм, неизвестных межсистемным отноше-

ниям и, как правило, неприменимых к ним (и то, и другое

будет подробно освещено на конкретном материале в по-

следующем изложении). Таким образом, правовой инсти-

тут хозяйственной системы, определяя общий правовой ре-

жим такого рода структуры, формирует сосредоточенную

в ней правовую материю, придавая ей черты единства и

своеобразия. В этом и заключается юридическая содержа-

тельность категории хозяйственной системы.

Такое решение вопроса имеет определенное практиче-

ское значение. Оно ориентирует законодателя на:

усиление внимания к институту хозяйственной системы,

его активному и целенаправленному развитию:

непреложность следования при правовом регулирова-

нии соответствующих отношений объективным закономер-

ностям этого института, диктуемым характерными свойст-

вами его предмета - внутрисистемной хозяйственной дея-

тельности, осуществляемой множеством субъектов;

необходимость творческого подхода к выработке и за-

креплению правовых форм и моделей внутрисистемных от-

ношений, обеспечивающего максимальное соответствие

первых содержанию вторых;

рационализацию способов правового регулирования

внутрисистемных отношений сообразно режимному харак-

теру данного института.

Как отмечалось выше, пока что правовой режим хозяй-

ственной системы формируется, в основном, посредством

регулирования правового статуса внутрисистемных орга-

нов. Правовые регламенты (процедуры) выполнения боль-

шинства функций складываются как бы спонтанно, опосре-

дованно, путем сложения полномочий всех односистемных

-39-

органов по определенному направлению их деятельности.

Но такой способ не является наилучшим для регулирова-

ния многосубъектной деятельности. Он не может в полной

мере обеспечить необходимые здесь беспробельность, по-

следовательность, согласованность, юридическую гаранти-

рованность действий участников. Положение усугубляется

еще и тем, что полномочия участников соответствующей

деятельности - составные части такого рода регламен-

тов - разбросаны по множеству нормативных актов (в

известной мере это неизбежно при статусном регулирова-

нии) и выявить их в полном объеме в повседневной хозяй-

ственной деятельности трудно. В итоге реальная значи-

мость таких регламентов при всей необходимости послед-

них для практики оказывается значительно ниже воз-

можной.

Статусное регулирование, рассчитанное на дискрет-

ность предмета, не может заменить функционально-проце-

дурной регламентации, непосредственно направленной не

на отдельное отношение, а на процесс реализации функ-

ции. Правовой институт хозяйственной системы должен

развиваться и совершенствоваться за счет более широкого

использования функционально-процедурного способа регу-

лирования, отвечающего характеру этого института и, как

показывает практика, во многих случаях наиболее целесо-

образного для правового регулирования внутрисистемных

отношений. Все функции отраслевой хозяйственной систе-

мы должны быть обеспечены юридически доброкачествен-

ными, по возможности простыми, практически обозримыми

регламентами (процедурами).

На основе проведенного анализа представляется воз-

можным дать развернутое и юридически более четкое опре-

деление отраслевой хозяйственной системы, чем приведен-

ное ранее. Отраслевая хозяйственная система - это слож-

ное подразделение государственного механизма, учреждае-

мое государством в составе определенного комплекса

предприятий и организаций и соответствующего вышестоя-

щего органа с целью осуществления государственного хо-

зяйствования в отраслевом масштабе, действующее в соот-

ветствии с государственным планом на началах хозрасче-

та и выполняющее свои функции в едином правовом ре-

жиме в порядке реализации компетенции составляющих

это подразделение хозяйственных органов.

-40-